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Marlon Barbehön, Sybille Münch u.a.: Städtische Problemdiskurse

Cover Marlon Barbehön, Sybille Münch, Michael Haus, Hubert Heinelt: Städtische Problemdiskurse. Lokalpolitische Sinnhorizonte im Vergleich. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2015. 207 Seiten. ISBN 978-3-8487-1661-6. D: 39,00 EUR, A: 40,10 EUR, CH: 55,90 sFr.

Modernes Regieren - Schriften zu einer neuen Regierungslehre, Band 12.
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Thema

Welche Karriere muss ein Problem machen, damit es zum sozialen Problem wird, sind doch nicht alle Probleme einer Stadt oder einer Kommune gleichsam soziale Probleme, die eine allgemeine Bedeutung haben, wo der Wunsch entsteht, sie lösen zu wollen, ja sogar, wodurch eine Politik unter Legitimationsdruck gerät?

Die lokale Ebene wird immer bedeutsamer in der Analyse der für sie typischen Problemlagen und zunehmend werden für die eine oder andere Stadt spezifische Muster der Logik, des Handelns und Entscheidens relevant, die die Problembearbeitungsstrategien der einen Stadt von denen der anderen Stadt unterscheidet.

Und auf der lokalen Ebene haben sich die Akteurskonstellationen verändert. Bürger wollen mitreden, ja mit entscheiden. Die Frage ist immer mehr die Frage nach Aushandlungsprozessen zwischen Politik, Verwaltung und einer unterschiedlich verfassten und auch unterschiedlich organisierten bürgerlichen Öffentlichkeit.

Autorinnen und Autoren

  • Marlon Barbehön ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politische Wissenschaft der Universität Heidelberg.
  • Dr. Sybille Münch ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Politikwissenschaft der TU Darmstadt.
  • Prof. Dr. Michael Haus ist Professor für Moderne Politische Theorie der Universität Heidelberg.
  • Prof. Dr. Hubert Heinelt ist Professor für Öffentliche Verwaltung Staatstätigkeit und lokale Politikforschung der TU Darmstadt.

Aufbau

Das Buch ist in fünf größere Kapitel untergliedert:

  1. Einleitung
  2. Konzeptionelle Grundlagen: Städtische Politik und soziale Probleme
  3. Methodologische Überlegungen
  4. Städtische Problemdiskurse und die Rekonstruktion lokalpolitischer Sinnhorizonte
  5. Schlussbetrachtung

Es folgen eine Literaturliste und ein Anhang mit einer Liste der geführten Interviews.

Zu 1. Einleitung

In ihrer Einleitung stellt die Autorengruppe die Intention und das Ziel dieses Buches vor. Es werden die einer Stadt eigenen Formen politischer Problematisierungen von Themen vor dem Hintergrund der These analysiert, dass das, was als Problem erkannt ist, das Resultat diskursiver Praktiken unterschiedlicher Akteure ist. Und Städte werden nicht nur als politische Institutionen und Akteurssysteme begriffen, sondern als ganzheitliche Sinnzusammenhänge, in denen sich lokalspezifische Deutungen politischer Realität vor dem Hintergrund der je spezifischen lokalen Lebenszusammenhänge und -erfahrungen ergeben.

Diese Überlegungen werden auf der Grundlage der Policy-Analyse ausführlich dargestellt; auch der Ansatz der Stadt als lokalem Sinnzusammenhang wird mit Hilfe der community power debate begründet. Dabei verstehen die Autorinnen und Autoren ihren Ansatz auch in der Verbindung von struktur- und handlungstheoretischen Ansätzen, wo Diskurse als regel- und dauerhafte Systeme überindividuell Bedeutungen konstituieren. Probleme werden dann als Grundlage und Konsequenz von individuellen Problemkonstruktionen begriffen.

Im weiteren Verlauf der Einleitung wird dann auf den Argumentationsverlauf des Buches kapitelweise verwiesen.

Zu 2. Konzeptionelle Grundlagen: Städtische Politik und soziale Probleme

Zu Beginn begründen die Autorinnen und Autoren, warum sich Städte als spezifische Sinnhorizonte beschreiben lassen, die je eigene kollektive Wissensbestände generieren und tradieren. Dabei gehen sie zunächst auf die lokale Politikforschung ein, die stark auf die institutionellen Entscheidungsträger und andere Akteuren im Zusammenspiel mit ihnen fokussiert ist. Sie diskutieren dann den Wandel des konzeptionellen Repertoires, der inzwischen allgemein mit dem Governance-Begriff umschrieben wird.

Was wären denn die Perspektiven einer sinnverstehenden Stadt(politik)forschung? fragt die Autorengruppe weiter. Aus der Kulturgeographie ist das Konzept der „Städte als kollektive Imagination“ bekannt. Im Rückgriff auf die diesbezügliche Forschung stellen die Autorinnen und Autoren das Konzept vor, gehen dann auf die „Eigenlogik der Städte“ ein - ein Konzept, das sehr stark die je spezifische kollektive Logik der Integration und Ausgrenzung (wer gehört dazu und warum?) aber auch der Stadtentwicklung bevorzugt.

Weiter diskutieren die Autorinnen und Autoren ausführlich den Forschungsstand zu Problemdefinitionen in der Policy-Forschung, um dann Konzepte der Problemdefinition und des Agenda-Setting aus einer post-positivistischen Perspektive zu erörtern. Das Ergebnis ist, dass bei der Problemkonstruktion Sprache und Diskurse sozialer Probleme eine bedeutsame Rolle einnehmen.

Wie werden Problemkonstruktion und der Gedanke der Stadt als Sinnhorizonte zusammengebracht? Oder anders gefragt: wie entsteht Sinn bei der Gleichzeitigkeit von sozialen, kulturellen und anderen Differenzen, also bei der Heterogenität des Möglichen und Unmöglichen, des Erwartbaren und Überraschenden, der Ambivalenzen und Widersprüchlichkeiten und sind diese Faktoren auch die Bedingungen für Problemkonstruktionen? Dies wird ausführlich erörtert.

Zu 3. Methodologische Überlegungen

Dieses Kapitel fragt, wie ein interpretativer Vergleich gestaltet werden kann.

Dabei geht es zunächst um die Frage, ob es überhaupt möglich ist, unterschiedliche Städte zu vergleichen, die ja ihre jeweils spezifischen – und damit unterschiedlichen – Sinnhorizonte entwickeln. Dabei wird zuerst auf die Besonderheiten des interpretativen Städtevergleichs eingegangen, seine Methodik erläutert und auf Aspekte des internationalen Vergleichs verwiesen.

Weiter wird die Auswahl der Städte begründet und ihre Charakteristika vorgestellt. Frankfurt am Main, Dortmund, Birmingham und Glasgow sind Großstädte und regionale Oberzentren. Ihre Größe, Dichte und Heterogenität (L. Wirth) sind ähnlich und damit lässt sich auch auf ähnliche Lebensbedingungen, Formen des Zusammenlebens, der Urbanität und andere Merkmale schließen, die Großstädten dieser Art eigen sind. Im Hintergrund steht die These, dass die Sozialstruktur und die sozialräumlichen Strukturbedingungen des Wohnens, Lebens und Aufwachsens dialektisch mit den Diskursen in Verbindung stehen.

Im Folgenden werden dann die einzelnen Städte und ihre Gemeinsamkeiten beschrieben, ihre Geschichte bemüht und ihre jeweilige nationale Einbindung oder Stellung beschrieben. Diese Merkmale sind alles in allem ähnlich.

Dann begründen die Autorinnen und Autoren, inwieweit Problematisierungen als Diskursanalyse beschrieben werden kann. Welche Rückschlüsse sind von lokalen Problemdebatten auf den Sinnhorizont einer Stadt möglich?

Die Materialerhebung bezieht sich einmal auf Tageszeitungen und Protokolle der Gremien, zum anderen auf leitfadengestützte Interviews und Gruppendiskussionen mit verschiedenen Akteuren.

Zum Schluss des Kapitels diskutiert die Autorengruppe die Möglichkeiten und Grenzen der Analyse.

Zu 4. Städtische Problemdiskurse und die Rekonstruktion lokalpolitischer Sinnhorizonte

Wann wird ein Problem zu einem sozialen Problem, das auf eine Lösung drängt und dessen Existenz nicht wünschenswert ist, zumal eine signifikant größere Bevölkerungsgruppe davon betroffen ist? Dieses Kapitel wird mit der Frage eingeleitet, wie die diskursive Konstruktion städtischer Probleme durch Zuschreibungen von Problemursachen und Verantwortlichkeiten gekennzeichnet sind. Dieser Einstieg wird ausführlich begründet, bevor die Autorinnen und Autoren zur Darstellung der Konstruktion von Problemursachen und Handlungspotentialen der vier Städte übergehen, zu deren lokalpolitischen Handlungssphären, sozialen Gruppen und Zeitlichkeiten in den Diskursen.

Hier sollen einzelne charakteristische und zugleich wesentliche Merkmale der Städte kurz beschrieben werden. Die jeweiligen Analysen sind sehr gründlich und ausführlich.

Frankfurt

Bei der Konstruktion von Problemursachen und Handlungspotentialen lässt sich beobachten, dass Probleme angeeignet werden, indem man sie als „Frankfurter Probleme“ identifiziert. Sie werden als in Frankfurt verursacht angesehen und sie sollen durch Frankfurt auch gelöst werden.

Bei der Konstruktion von lokalpolitischen Handlungssphären fällt die Kategorisierung der Frankfurter Bewohnerschaft als Bürger- oder Stadtgesellschaft auf, die zugleich auch als offene Gesellschaft beschrieben wird – offen auch gegenüber anderen Kulturen.

Das Motiv der Differenzierung ist das „sowohl als auch“. Bei der Konstruktion sozialer Gruppen werden immer auch beide Seiten beleuchtet (Arme und Reiche). „Sowohl als auch“ gilt auch im dialogischen Aushandeln, wobei die Autorengruppe sagt, dass dies in keiner der anderen untersuchten Städte so zu finden ist.

Und die Stadt ist dynamisch, ständig in Bewegung und verändert sich rasant (Zeitlichkeit).

Dortmund

Bei der Konstruktion von Problemursachen und Handlungspotentialen fällt der Autorengruppe auf, dass in Dortmund – im Gegensatz zu Frankfurt – die Problemursachen wo anders gesucht werden – nicht in Dortmund selbst: finanzielle Sachzwänge, gesellschaftliche Entwicklungen, die von der Stadt politisch nicht beeinflussbar sind etc. Strukturwandel lässt sich verwalten aber nicht steuern.

Bei der Konstruktion von lokalpolitischen Handlungssphären ist eine Demarkation zwischen Politik, Verwaltung und Bürgern deutlich erkennbar. Politik als abstrakte Institution wird bestenfalls in der Beziehung zu den Bürgern virulent, die ja die Politiker wählen.

Als soziale Gruppen konstruieren die Dortmunder eher Außenseiter und Problemgruppen – ohne auf die je andere Seite einzugehen, wie etwa in Frankfurt.

Hinsichtlich der Zeitdimension hatten nach 2001 die Dortmunder nach dem vollzogenen oder doch erkennbaren Strukturwandel eine deutlich positivere Einstellung als nach 2010, in der deutlich pessimistischere Einschätzungen der Zukunftsfähigkeit der Stadt zum Ausdruck kommen.

Birmingham

Die Stadt leidet – ähnlich wie Dortmund – unter den Folgen der Deindustrialisierung; sie geht aber bei der Konstruktion von Problemursachen und Handlungspotentialen etwas anders damit um. Sie sieht Handlungspotential und vertraut darauf, dass man eigene Wege aus dem Desaster findet. Schließlich finden die Birminghamer ihre Stadt einzigartig. Es gibt eine Reihe englischer Städte mit ähnlichen Problemen; aber Birmingham sucht seinen eigenen Weg. Größe, Wachstum und Diversität werden nicht als positive Eigenschaften der Stadt wahrgenommen, sondern eher in ihrer Problematik gesehen.

Zur Konstruktion von lokalpolitischen Handlungsmustern finden die Autorinnen und Autoren zunächst auch eine starke Distinktion zum Council, dann gibt es aber auch Parallelen zu Dortmund, wie die Herabsetzung des Council, der kommunalen Politik, ihrer Fähigkeit, sinnvoll zu entscheiden u. ä. m. Deutlich wird auch die Beziehung zu den Bürgern, deren Missachtung als „tax-payer“.

Die Konstruktion von sozialen Gruppen wird in Birmingham eher nach sozialräumlichen Mustern vollzogen. Die Stadt wird stark als segregierte und separierte Stadt dargestellt, wobei die sozialräumliche Segregation eher ein Symbol der sozialen Differenzierung ist.

In Bezug auf Zeitlichkeit zeigt sich in Birmingham – ähnlich wie in Dortmund – der Rekurs auf die identitätsstiftende Geschichte der Industrialisierung. Gleichzeitig wird der Strukturwandel als abgeschlossen betrachtet – als erfolgreich beendet.

Glasgow

Bei der Konstruktion von Problemursachen und Handlungspotentialen zeigt sich Glasgow als „Problemlandschaft“, wie die Autorengruppe das nennt: Arbeitslosigkeit, Gesundheitsprobleme, verkürzte Lebenserwartung, mangelnde Bildung und Drogenmissbrauch kennzeichnen die Diskurse. Diese Probleme werden wie in anderen Städten auch auf den Prozess der Deindustrialisierung zurückgeführt und auf die damit verbundenen Strukturprobleme. Allerdings werden die Probleme nicht nur bedauert, sondern als Anlass und Grund eines gewünschten Wandels gesehen. Auch wenn viele Probleme als von außen kommend gesehen werden, zweifelt man nicht an der lokalen Politik und ihrer Problemlösungsfähigkeit.

Allerdings wird bei der Konstruktion von lokalpolitischen Handlungssphären deutlich, wie sich Glasgow als ganzheitliche Einheit präsentiert – nicht segregiert wie Birmingham und eher undifferenziert strukturiert. Glasgow steht mit seinem Namen für diese Einheit, die „people of Glasgow“ werden zum Inbegriff dieser Einheit. Auch die Beziehung von Bürgern zur Politik wirkt in dieser Art inkludierend.

Und dennoch gibt es die Spaltung, wenn man an die Konstruktion von sozialen Gruppen denkt. Es gibt die Armen und die Reichen auf der anderen Seite des Grabens. Dies wird nicht moralisierend festgestellt – wie in Birmingham – sondern einfach konstatiert.

Stärker als in anderen Städten wird Jugenddeliquenz stark verurteilt.

Die Geschichte der Stadt ist die Geschichte ihrer Bewohner – was die Zeitlichkeit angeht. Insofern hat auch der Rekurs auf die Vergangenheit eine Bedeutung, die anders als in Birmingham auch identitätsstiftend sein kann. Man ist, was man immer schon war.

Zu 5. Schlussbetrachtung

In der Schlussbetrachtung werden die Befunde noch einmal vergleichend zusammengefasst und gefragt, wie die identifizierten Unterschiede in den vier Städten zu erklären sind.

Die Frage war ja, wie die je eigenen politikwirksamen Problematisierungen von Themen auch zu spezifischen Diskursen führen und auch zu spezifischen Problemlösungsstrategien. Dies diente auch der Erforschung der Frage, inwieweit Städte spezifische Sinnhorizonte sind oder konstituieren, die auf kollektiven Denk- und Deutungsmuster hindeuten.

Zunächst werden die jeweiligen Konstruktionen von Problemursachen und Handlungspotentialen resümierend verglichen. Den Kompetenzüberschreitungen von Frankfurt wird Dortmund entgegengestellt, das sich dadurch hilft, das eine Grenzziehung von Innen und Außen auch sicherstellt, welche Problem von innen kommen und welche von außen. Die beiden englischen Städte sehen im Strukturwandel eine Chance der Neufindung, wobei Größe und Diversität von Birmingham eher kritisch gesehen wird und Glasgow darauf positiv Bezug nimmt.

Bei der Konstruktion von lokalpolitischen Handlungssphären unterscheiden sich die vier Städte signifikant. Frankfurt sieht sich als Stadt- und Bürgergesellschaft, die sich besonders in der Modernität und der Vielzahl von Lebensstilen auszeichnet. Birmingham ist zwar auch geprägt von der Differenzierung von Bürgern und kommunaler Politik und Verwaltung; die stehen sich aber im Unterschied zu Frankfurt antagonistisch gegenüber. Birmingham charakterisiert sich als segregierte und separierte Stadt, demgegenüber sieht sich Glasgow als ganzheitliche Einheit seiner Bürger, die sich mit ihrer Stadt identifizieren, Glasgower sind.

Bei der Konstruktion von sozialen Gruppen folgen die Städte unterschiedlichen Logiken von Inklusion und Ausgrenzung. Differenzierung und Zusammenhalt folgt in Frankfurt der Logik, beide Seiten zu betrachten – alle gehören dazu. In Dortmund werden sofort Außenseiter und Problemgruppen identifiziert. Birmingham sieht die Diversität und Vielfalt kritisch, während Glasgow sich dadurch „integriert“, dass es für sich reklamiert, eigene Wege zu gehen.

Auch in den Vorstellungen von Zeitlichkeiten unterscheiden sich die Städte. Frankfurt setzt auf Dynamik und Geschwindigkeit; in den anderen Städten wird dies nicht thematisiert. Dortmund sieht sich nicht als schnelle Stadt und Probleme als dringlich zu bezeichnen, ist den englischen Städten fremd.

Wie erklären sich diese diskursiven Muster? Die Autorinnen und Autoren gehen einmal von der Performativität von Diskursen und der Suche nach Homologien aus. Die Kategorien der Problemdefinition und -lösung sind Konstrukte sozialer Praxis der Akteure. Homologien werden identifiziert, die sich aus der Sinn- und Wissensproduktion erschließen lassen und die auf diese Weise wirksam werden.

Dies wird an Hand der Literatur ausführlich erörtert, wobei vertiefter auf Foucault eingegangen wird.

Weiter diskutiert die Autorengruppe allgemeine Deutungsmuster und ihre Anschlussmöglichkeiten. Dabei wird auch danach gefragt, welche Interessen auf welcher Ebene eingebracht werden und welche Interessenmilieus Deutungshoheit besitzen und welche nicht.

Im weiteren Verlauf erörtern die Autorinnen und Autoren die Governance-Debatte, die in der lokalen Politikforschung inzwischen an Bedeutung gewonnen hat. Bei dieser Debatte werden dem Governancebegriff Aushandlungsprozesse unterstellt, die in „machtfreien Diskursen“ ablaufen. Die Frage ist, ob diese Prozesse durch diskursanalytische Ansätze anders ablaufen, ob also in solchen Verfahren Machtkonstellationen und Machtfragen ausgeklammert werden können.

Diskussion

Dass Städte je eigene Sinnhorizonte abbilden oder sind, dass sie eine Eigenlogik in den für sie typischen Problemdiskursen entwickeln – und zwar unabhängig von der Frage, was sie als Stadt mit anderen auch vergleichbar macht – all dies ist in der Stadtforschung angekommen. Theoretisch und analytisch können wir inzwischen auf Ansätze zurückgreifen, die dafür sprechen.

Auch, dass wir inzwischen in den Städten eine Kultur des „Mitnehmens der Bürger“ haben, kennen wir bereits.

Worüber wir empirisch weniger wissen, ist die Frage, wie in Städten ein je spezifisches Wissen produziert wird und je spezifische Problemdiskurse vor dem Hintergrund des Problemdrucks, der Interessenkonstellationen und des Wissens um Lösungsstrategien entstehen.

Deutlich wird durch die vorgestellte Untersuchung, dass wir stärker auf der Ebene lokaler Lebenszusammenhänge diese Fragen diskutieren müssen – unabhängig davon, ob wir es mit Großstädten, Metropolen oder kleineren Städten und Kommunen zu tun haben. Diese lokalen Lebenszusammenhänge schaffen erst die Bedingungen dafür, dass Probleme wahrgenommen werden, wie sie als soziale Probleme identifiziert werden können und damit auch, wie die Diskurse je spezifisch verlaufen. Dies gilt übrigens auch für die Frage, ob auf der Quartiersebene diese Diskurse nochmal anders verlaufen als im Gesamtkontext einer Stadtpolitik.

Fazit

Die Autorinnen und Autoren diskutieren auf einem hohen Niveau die hier anstehenden Fragen und bringen entsprechend wichtige Argumente für eine Neuausrichtung politikwissenschaftlicher und stadtsoziologischer Diskurse ein.


Rezensent
Prof. Dr. Detlef Baum
Professor für Soziologie mit den Schwerpunkten Soziale Probleme, Kommunale Sozialpolitik, Stadtsoziologie, insbesondere Soziale Probleme der Stadtentwicklung, Segregationsprozesse, Stadtumbau
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Zitiervorschlag
Detlef Baum. Rezension vom 05.05.2015 zu: Marlon Barbehön, Sybille Münch, Michael Haus, Hubert Heinelt: Städtische Problemdiskurse. Lokalpolitische Sinnhorizonte im Vergleich. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2015. ISBN 978-3-8487-1661-6. Modernes Regieren - Schriften zu einer neuen Regierungslehre, Band 12. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/18609.php, Datum des Zugriffs 14.11.2018.


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ISSN 2190-9245

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