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Tim Eyßell: Vom lokalen Korporatismus zum europaweiten Wohlfahrtsmarkt

Cover Tim Eyßell: Vom lokalen Korporatismus zum europaweiten Wohlfahrtsmarkt. Der Wandel der Governance sozialer Dienste und zugrundeliegende Strategien. Springer VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2015. 291 Seiten. ISBN 978-3-658-08887-3. D: 39,99 EUR, A: 41,11 EUR, CH: 50,00 sFr.
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Thema

Diese Veröffentlichung liefert einen wichtigen Beitrag zur Schließung einer Forschungslücke in der Zusammenarbeit von öffentlichen und freien Trägern in der Kommune. Der Autor befasst sich mit den Trägerauswahlverfahren im Bereich derjenigen sozialen Dienste, die traditionell über Zuwendungen der öffentlichen Hand an die Freie Wohlfahrtspflege finanziert werden. Soziale Dienste, hier im Besonderen Maßnahmen der Jugendhilfe, werden seit der Weimarer Republik im Zusammenspiel von öffentlichen und freien Trägern erbracht. Zunehmend werden diese korporatistischen Strukturen hinterfragt, nicht zuletzt im Zuge der Veränderungen durch die EU Gesetzgebung. Sowohl das europäische Beihilferecht als auch das europäische Vergaberecht führen zu notwendigen Anpassungen traditioneller Strukturen und Verfahrensweisen von Trägerauswahlverfahren, der Art und Weise von Leistungsausschreibungen sowie des Einflusses von kommunalen Akteuren wie Verwaltung und Jugendhilfeausschuss.

Eine systematische Untersuchung von lokalen Strategien und Motiven lag bislang nicht vor. In diesem Kontext stellt Tim Eyßell theoretische Grundlagen und die Ergebnisse seiner empirischen Untersuchung vor.

Autor

Dr. Tim Eyßell ist Referent im Ministerium für Bildung, Jugend und Sport des Landes Brandenburg im Referat für Lebenslanges Lernen, Weiterbildung und politische Bildung. Die hier vorliegende Veröffentlichung aus dem Jahr 2015 entspricht seiner Dissertation im Fachbereich Sozial- und Kulturwissenschaften der Justus-Liebig-Universität zu Gießen im Jahr 2014.

Aufbau und Inhalt

Das Buch besteht aus einem grundlegenden theoretischen Teil und den Ergebnissen einer Befragung von Jugendamtsleitungen und Vertretern und Vertreterinnen von Spitzenverbänden zur Ausgestaltung der Beziehungen von Kommunen und freien Trägern.

In der ausführlichen Einleitung wird in die Relevanz der Thematik in Bezug auf den politischen Gestaltungsspielraum im sozialen Bereich eingeführt.

Im zweiten Kapitel wird nicht nur die historische Entwicklung des Verbändekorporatismus dargestellt, sondern auch das zunehmende Unbehagen und die Kritik an dieser Entwicklung. Eyßell beschreibt Korporatismus im Anschluss an Norbert Wohlfahrt als „Entscheidungsfindung zwischen verbandlich organisierten Akteuren und dem Staat durch Aushandlung sowie die nachfolgende kooperative Umsetzung der Politiken“ (Seite 28).

Im dritten Kapitel wird der Bogen geschlagen zum grundlegenden sozial – und wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsel der 1990er Jahre im Hinblick sowohl auf die Ökonomisierung als auch auf die Vermarktlichung sozialer Dienste. Damit wurde die Dimension neuer Steuerungsmodelle, etwa durch die Einführung des Neuen kommunalen Finanzmanagement inklusive der Einführung wettbewerblicher Strukturen in die Erbringung sozialer Dienstleistungen erst möglich und „salonfähig“.

Im vierten Kapitel erfolgt eine ausführliche Deskription der verschiedenen politikwissenschaftlichen bzw. sozialwissenschaftlichen theoretischen Grundlagen. Dargestellt werden die Konzepte von Governance, Wohlfahrtspluralismus, Prinzipal-Agent-Theorie, Stewardship-Theorie und anderen. Die zugrundeliegenden Handlungslogiken werden mit den Konzepten von Vermarktlichung, Zivilgesellschaft, Daseinsvorsorge und Gewährleistungsstaat erläutert, die Steuerungslogiken kommunaler Sozialpolitik durch Europäisierung, Compliance und institutionellen Isomorphismus beschrieben. Das Kapitel schließt ab mit der Darstellung der Optionen staatlichen Handelns durch diverse Erklärungsmuster wie etwa die Legitimation durch Verfahren oder auch die Legitimation durch demokratische Entscheidungsprozesse.

Im fünften Kapitel wird in den empirischen Teil eingeführt durch die Offenlegung der methodologischen Herangehensweise bei den Experteninterviews und der Dokumentenanalyse.

Im sechsten Kapitel werden die Grundlagen der sogenannten Europäisierung der sozialen Dienste und deren Governance dargestellt. Ausführungen zur EU-Binnenmarktregulierung, zur Umsetzung in verschiedenen europäischen Ländern, zur Kontroverse über die Anwendbarkeit des Vergaberechts, zum Spielraum der Kommunen und zum Forschungsstand zu den möglichen Folgen der EU-Politiken komplettieren damit den Gegenstandsbereich und weiten den Blick des Lesers / der Leserin von der Kommune hin zur Ebene der Europäischen Union.

Im siebten Kapitel werden schließlich die empirischen Ergebnisse der Befragung von 18 Jugenamtsleiterinnen und -leitern und acht Spitzenverbandsvertreterinnen und -vertretern dargestellt. Bemerkenswert ist die große Spannbreite zwischen traditioneller, abspracheorientierter Zuwendungspolitik und der Vergabe nach rein marktorientierten Verfahren, was darauf schließen lässt, dass die Kommunen einen unerwartet großen Spielraum bei der Ausgestaltung der Kooperation mit der Freien Wohlfahrt haben.

Im achten Kapitel werden die empirischen Ergebnisse eingeordnet in die verschiedenen theoretischen Denkschulen und in den zuvor dargestellten historischen und politischen Zusammenhang.

Mit dieser Veröffentlichung wird eine systematische, theoriebasierte und empirisch überprüfte Untersuchung zur Praxis der lokalen Trägerauswahlverfahren im Hinblick auf die Vergabe von Zuwendungen an freie Träger vorgelegt. Dabei geht der Autor umfassend auf die traditionellen korporatistischen Strukturen der dualen Dienstleistungserbringung durch öffentliche und freie Träger und die historische Entwicklung des deutschen Sonderweges ein. Ausgehend von der Institutionalisierung der Kooperation zwischen öffentlichen und freien Trägern in der Weimarer Republik, der Bestandsgarantie in der jungen Bundesrepublik und der Bestätigung durch das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1967 wird zunächst die Herausbildung der Korporatismusstrukturen geschildert, bevor ausführlich die seit Mitte der 1970er Jahre aufgeflammte Kritik an diesen Strukturen dargestellt wird. Spätestens seit Anfang der 1990er Jahre wird die Kooperation zwischen öffentlichen und freien Trägern zunehmend durch ökonomische und vermarktlichte Elemente geprägt. Dies bewirkt auch einen Wandel in den verschiedenen kommunalen Strategien der Finanzierungspolitik sozialer Dienstleistungen durch (freiwillige) Zuwendungen. Die Grundfragen sind zum einen, inwieweit die gemeinsame lokale Governance sozialer Dienste durch das europäische Beihilferecht im Sinne einer Ökonomisierung, etwa durch die wachsende Bedeutung von Kosten-Nutzen-Kalkülen in Vertragsgestaltungen, sichtbar wird. Zum anderen wird reflektiert, inwieweit das europäische Vergaberecht die Vermarktlichung sozialer Dienste durch die Einführung wettbewerblicher Elemente bei den Trägerauswahlverfahren befördert. Sowohl das europäische Beihilferecht als auch das europäische Vergaberecht haben mithin das Potenzial, eingeschliffene Korporatismusstrukturen aufzubrechen und Effektivitäts- und Effizienzkriterien einzuführen. In diesem Zusammenhang fällt mehrfach der Begriff „Kungelkorporatismus“ (z.B. S. 35, S. 37, Fußnote 5).

In den Ergebnissen des empirischen Teils, in dem ausführlich die verschiedenen Vorgehensweisen und normativen Grundlegungen und Erwartungen der befragten kommunalen Vertreter dargestellt werden, erfolgt aber in gewisser Weise eine Relativierung durch die Abwägung der Vor- und Nachteile der unterschiedlichen Trägerauswahlverfahren. Entlang einer Skala von traditionellen korporatistischen Verfahren bis hin zur konsequenten Anwendung wettbewerblicher Verfahren bei der Trägerauswahl werden die verschiedenen Einflussfaktoren in ihrer Bedeutung für die Entscheidungen in den Kommunen dargestellt und diskutiert: die Wünsche der freien Träger, der Einfluss aus den Fachforen wie etwa dem Städtetag oder Empfehlungen der Ministerien spielen ebenso eine Rolle wie beispielsweise die Anforderung der Verwaltung an das Trägerspektrum oder die Einstellung derselben zum Wettbewerb (siehe Tabelle S. 227). Eine besondere Bedeutung hat auch die Machtbalance zwischen Verwaltung, Politik und freien Trägern. Generell ist zu beobachten, dass die Einführung marktlicher Elemente wie etwa die Ausschreibung sozialer Dienstleistungen die „Macht“ oder anders: den „Gestaltungsanspruch“ der kommunalen Verwaltung stärkt, während die lokale Aushandlung der Trägerauswahl und Anwendung korporatistischer Trägerauswahlverfahren eher die Rolle der Kommunalpolitik und der vor Ort gut vernetzten Wohlfahrtsverbände stärkt. Die Vorgehensweisen sind in allen untersuchten Kommunen sehr unterschiedlich, eine durchgängige Orientierung an den Vorgaben des europäischen Beihilferechts und des europäischen Vergaberechts kann nicht konstatiert werden.

Diskussion

Diese Veröffentlichung zeichnet sich durch außerordentlich umfangreiches Faktenwissen zu den relevanten Hintergründen, zur Entwicklung des Verbändekorporatismus und zum Sachstand von Trägerauswahlverfahren im Kontext des Wandels korporatistischer Zusammenarbeit in den Kommunen aus. Die Lektüre dieses Buches ist uneingeschränkt allen Akteuren zu empfehlen, die durch eigenen beruflichen, wissenschaftlichen oder politisch mitgestaltenden Hintergrund über Vorwissen und eigene Hypothesenbildung über den konfessionellen Wohlfahrtskorporatismus verfügen. Zunächst zwar erscheint die Materie recht trocken und wird wohl nur Leser und Leserinnen interessieren, die aus beruflichen und/oder akademischen Gründen mit dem Einfluss der EU – Gesetzgebung, mithin der Europäisierung der Governance sozialer Dienste befasst sind. Aber bei der näheren Beschäftigung mit den dargestellten Inhalten wird schon nach wenigen Seiten die Brisanz des Themas offenkundig. Diese umfasst zwei Aspekte:

  • Zum einen bleibt nicht aus, dass die Ergebnisse nur vor dem Hintergrund eigener normativer Einstellungen gelesen und rezipiert werden können. Diese beziehen sich auf die Bewertung der traditionellen Sonderrolle der Wohlfahrtsverbände bei der Erbringung sozialer Dienste. Diese Sonderrolle kann im Sinne von „Kungelkorporatismus“ (s.o.), oligopolistischer Anbieterstrukturen und verkrusteter und systemstabilisierender Regulierungsinteressen interpretiert werden – aber eben auch als verlässliche, gemeinnützige, zivilgesellschaftlich verankerte Partnerschaft auf Augenhöhe zwischen öffentlichen und freien Trägern.
  • Zum anderen wird die Brisanz bei der Umsetzung – oder eben Nichtumsetzung – von EU-Recht deutlich: Landesgesetzliche Vorschriften und der mehr oder minder große kommunale Spielraum, der sich – das wird im empirischen Teil auch zwischen den Zeilen mehr als deutlich – oftmals durch individuelle Vorlieben und Verfahrensweisen einzelner Akteure materialisiert, dominieren die Vergabe von Zuwendungen an und Beauftragungen von freien Trägern viel mehr als das viel gescholtene und sicherlich oft zu Unrecht als zu bürokratisch verunglimpfte EU – Recht.

Es ist Eyßells Verdienst, den Blick hierauf zu lenken und eine Forschungslücke zu schließen, deren Existenz doch erstaunlich ist, wenn man bedenkt, dass jährlich Hunderttausende Bürger und Bürgerinnen an den sozialen Dienstleistungen der Träger partizipieren und diese wiederum jährlich viele Millionen Euro aus öffentlichen Zuwendungen bewirtschaften.

Fazit

Diese Veröffentlichung, bestehend aus einem theoretischen Teil und den Ergebnissen der empirischen Untersuchung, besticht durch die kenntnisreiche und genaue Betrachtung der Governance sozialer Dienste. Hintergründe und differenzierte lokale Ausprägungen werden besonders im Hinblick auf das Beihilferecht und das Vergaberecht der EU dargestellt. Es wird deutlich, dass die Berücksichtigung von EU-Recht keinesfalls einheitlich erfolgt, bei konsequenter Anwendung aber das Potenzial hat, traditionelle Governancestrukturen des kommunalen Sozialsektors aufzulösen.


Rezensentin
Dipl.-Sozialpädagogin Iris Jänicke
M.A. Diakoniemanagement. Geschäftsführerin des Diakonischen Werkes des Ev. Kirchenkreises Lüdenscheid-Plettenberg
Homepage www.xing.com/profile/Iris_Jaenicke2?sc_o=mxb_p
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Zitiervorschlag
Iris Jänicke. Rezension vom 21.12.2017 zu: Tim Eyßell: Vom lokalen Korporatismus zum europaweiten Wohlfahrtsmarkt. Der Wandel der Governance sozialer Dienste und zugrundeliegende Strategien. Springer VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2015. ISBN 978-3-658-08887-3. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/19434.php, Datum des Zugriffs 22.10.2018.


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