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Ingi Iusmen, Helen Stalford (Hrsg.): The EU as a Children´s Rights Actor

Cover Ingi Iusmen, Helen Stalford (Hrsg.): The EU as a Children´s Rights Actor. Law, Policy and Structural Dimensions. Verlag Barbara Budrich GmbH (Opladen, Berlin, Toronto) 2016. 331 Seiten. ISBN 978-3-8474-0193-3. 42,00 EUR.
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Thema

Nachdem die Generalversammlung der Vereinten Nationen am 20. November 1989 die UN-Kinderrechtskonvention beschlossen hatte, hat es noch einige Zeit gedauert, bis auch die Europäische Union (EU) zu einem Akteur der Kinderrechte geworden ist. Die beiden wichtigsten gesetzlichen Grundlagen der EU sind der Vertrag von Amsterdam (1997) und die Charta der Grundrechte vom 7. Dezember 2000, die seit dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags am 1. Dezember 2009 als eine Art europäische Verfassung gilt und für die EU-Staaten (mit eingeschränkter Geltung in Großbritannien und Polen, die Vorbehalte geltend gemacht hatten) rechtsverbindlich ist. Der Amsterdamer Vertrag widmet sich in drei Artikeln dem Kinderschutz, der Kinderarmut und sozialen Ausgrenzung sowie der Diskriminierung von Kindern. Die Charta der Grundrechte betont im Unterschied zu den vorangegangenen EU-Verträgen die Anwendbarkeit von Grundrechten auf Kinder.

Am wichtigsten ist der Artikel 24. Er verweist zwar nur in einer Fußnote auf die UN-Kinderrechtskonvention, aber der Text enthält Bezüge auf „das beste Interesse des Kindes“ und sein Recht auf Partizipation. Obwohl der Artikel im ersten Absatz nur angibt, dass Kinder „ihre Sichtweisen frei ausdrücken können“, ohne dies als Recht anzuerkennen, bedeutet er einen Fortschritt gegenüber der bisher dominierenden Auffassung, dass Kinder nur schutzbedürftig seien. Absatz 2 geht sogar noch weiter, indem er nahelegt, die Interessen von Kindern in allen politischen Bereichen, die sie betreffen, zu berücksichtigen. (Eine solche oder ähnliche Verankerung der Kinderrechte steht im deutschen Grundgesetz bis heute aus.) Die Grundrechtecharta geht damit auch über die allgemeine Erwähnung von Kinderrechten in der Europäischen Konvention über Menschenrechte (ECHR) von 1950 hinaus. Neben der EU mit inzwischen 28 Mitgliedsstaaten betätigt sich der Europarat mit 47 Mitgliedsstaaten als weiterer Akteur der Kinderrechte.

Am 4. Juli 2006 hatte die EU-Kommission „Überlegungen zu einer EU-Kinderrechtsstrategie“ veröffentlicht. Damit wollte sie die kinderrechtsrelevanten Aktivitäten besser koordinieren und Kinderrechte stärker in die Politik der EU integrieren. Die Überlegungen beziehen sich sowohl auf die Politik im Innern der EU als auch nach außen. Unter anderen gehören das Zivil- und Strafrecht, Beschäftigung, Entwicklungszusammenarbeit, Handelsgespräche, Bildung und Gesundheit dazu.

Das EU-Parlament hatte am 16. Januar 2008 dem Bericht der EU-Kommission zur Entwicklung einer Kinderrechtsstrategie zugestimmt. In der Entschließung wird Wert darauf gelegt, „dass für Kinder sämtliche Übereinkommen über grundlegende Menschenrechte in gleicher Weise gelten wie für Erwachsene ebenso wie eine Reihe zusätzlicher Rechte, u.a. die im UN-Übereinkommen über Rechte des Kindes verankerten Rechte, das unter dem Aspekt der besonderen Situation von Kindern und Jugendlichen formuliert wurde“. Um die Rechte der Kinder zu verwirklichen, wird neben einer verstärkten und wirksamen Überwachung die Beteiligung nicht-staatlicher Organisationen und der Kinder selbst bei allen Maßnahmen für erforderlich gehalten. Die EU-Kommission wird aufgefordert, ab 2008 alle zwei Jahre einen umfassenden Kinder- und Jugendbericht der Europäischen Union zu erstellen. Alle Mitgliedsstaaten werden aufgefordert, auf nationaler Ebene die Stelle eines Unabhängigen Kinderbeauftragten zu schaffen (was in Deutschland noch immer aussteht). Als Prioritäten einer künftigen EU-Kinderrechtsstrategie werden genannt:

  • jede Art von Gewalt gegen Kinder – auch in der Familie – zu unterbinden;
  • Diskriminierung und Armut sowie jede Form des Missbrauchs und der Ausbeutung von Kindern zu beseitigen;
  • dafür zu sorgen, dass die Rechte und das Wohl der Kinder von Einwanderern, Asylbewerbern und Flüchtlingen unabhängig vom rechtlichen Status ihrer Eltern gewährleistet werden;
  • dass Kinder ihr Recht auf Information und Bildung ausüben können;
  • dass für die Gesundheit der Kinder gesorgt und insbesondere gegen das wachsende Problem der Fettleibigkeit vorgegangen wird;
  • dass alle Kinder bei der Geburt registriert werden;
  • dass die Rechte der Kinder auch in den Außenbeziehungen der EU gewahrt und insbesondere die EU-Leitlinien zu Kindern in bewaffneten Konflikten umgesetzt werden;
  • dass Kinder ihr Recht wahrnehmen können, in einer freien und offenen Gesellschaft aufzuwachsen, in der die Menschenrechte und die Meinungsfreiheit geachtet werden und Todesurteile nicht mehr verhängt werden, und
  • dass junge Menschen die Möglichkeit haben müssen, ihre Meinungen auf freiwilliger Basis durch eigene Organisationen zu äußern.

In den Folgejahren kam es in der EU nicht, wie angekündigt, zur Ausarbeitung einer kohärenten Kinderrechtsstrategie, sondern es wurden aufgrund unterschiedlicher Zuständigkeiten innerhalb der EU-Kommission lediglich Aktionspläne und Leitlinien beschlossen, die sich einerseits auf den Binnenbereich („internal action“), andererseits auf Drittstaaten außerhalb der EU („external action“) bezogen.

Am 5. Februar 2008 hatte die EU-Kommission zunächst die Mitteilung zu „Außenmaßnahmen der EU: Ein besonderer Platz für Kinder“ veröffentlicht. Die Mitteilung sollte gemeinsam mit den vom EU-Ministerrat im Dezember 2007 verabschiedeten „Leitlinien der EU für die Förderung und den Schutz der Rechte des Kindes“ zur Ausarbeitung einer Langzeitstrategie beitragen, die sich auch auf Länder außerhalb der EU bezieht. Damit wollte sich die EU „stärker an der Bewältigung der globalen Herausforderung beteiligen, die darin besteht, die Achtung und Förderung der Kinderrechte zu gewährleisten“. Obwohl in diesem Zusammenhang verschiedene Politikfelder wie Entwicklungszusammenarbeit und Handelspolitik erwähnt werden und Kinder auch als „Gegenstand des politischen Dialogs“ genannt oder deren „Empowerment“ als eines der Ziele ausgegeben wird, liegt der Schwerpunkt im Bereich „humanitärer Hilfe“. Mit ihr sollten vor allem Kinder in Krisen- und Notsituationen (z.B. von ihren Familien getrennte und unbegleitete Kinder oder Kinder, die dem Militär oder bewaffneten Gruppen angehören) unterstützt werden.

Statt einer zusammenhängenden Strategie veröffentlichte die EU-Kommission schließlich am 15. Februar 2011 eine „Agenda für die Rechte des Kindes“, in der mehrere Einzelmaßnahmen vorgesehen wurden, die in den nachfolgenden Jahren umgesetzt werden sollten. Dazu zählten:

  • die Justizsysteme in der EU kindgerechter zu gestalten;
  • spezielle Aktionen zum Schutz von schutzbedürftigen Kindern in der EU: Kinder in Armut, behinderte Kinder, Opfer von sexueller Ausbeutung und Menschenhandel, Asyl suchende Kinder, unbegleitete oder von ihren Eltern getrennt Kinder aus Drittstaaten, Roma-Kinder; Kinder ohne Schulabschluss und Schulabbrecher; Alarmsysteme für vermisste und entführte Kinder; Schutz von Kindern im virtuellen Raum;
  • Förderung und Schutz der Kinder außerhalb der EU: Bekämpfung der Gewalt gegen Kinder, Bekämpfung von Kinderarbeit, Schutz von Kindern in bewaffneten Konflikten, Ausrottung des Sextourismus mit Kindesmissbrauch, humanitäre Hilfe für Kinder in Not- und Krisensituationen;
  • Kindern Gelegenheit geben, ihre Meinung zu äußern und angehört zu werden (ohne konkrete Maßnahmen zu nennen; unter anderem dafür war in der „Mitteilung“ der EU-Kommission von 2006 ein „Forum für die Rechte des Kindes“ vorgesehen, das seitdem zwar mehrmals tagte, aber ohne je Kinder einzuladen);
  • Kinder besser und verständlicher über ihre Rechte informieren: auf dem Webportal EUROPA eine besondere Einstiegsseite für Kinder einrichten.

Nach einer Bemerkung, dass mehr in die Kinder „investiert“ werden müsse, endet die EU-Agenda mit den aufmunternden Worten: „Alle Akteure müssen ihr Engagement erneuern, wenn die Vision von einer Welt Wirklichkeit werden soll, in der Kinder Kinder sein dürfen und in Sicherheit leben, spielen, lernen, ihr ganzes Potenzial entfalten und das Beste aus den sich bietenden Möglichkeiten machen können.“ Die deutschsprachige Version dieser Agenda ist unter folgendem Link abrufbar: http://ec.europa.eu/justice/policies/children/docs.

Neben den hier erwähnten Dokumenten sind in den vergangenen Jahren von der EU-Kommission und dem EU-Ministerrat mehrere kinderrechtsbezogene Leitlinien, Aktionspläne und Förderprogramme zu spezifischen Anlässen und Problembereichen verabschiedet worden, auf die in dem hier zu besprechenden Buch eingegangen wird. Ergänzend sei auch noch erwähnt, dass die in Wien ansässige Europäische Grundrechteagentur (FRA), eine Einrichtung des Europarats, mehrere verdienstvolle Spezialstudien durchgeführt und Handbücher erarbeitet hat, die sich auf Kinderrechte beziehen. So etwa jüngst das „Handbook on European law relating to the rights of the child“ (abrufbar unter: http://fra.europa.eu/sites/). Oder eine Studie, die sich unter anderem aus der Perspektive von Kindern und Jugendlichen mit der Frage befasst, wie Justizverfahren kindgerechter gestaltet werden können (siehe dazu das vom Deutschen Institut für Menschenrechte herausgegebene Policy Paper „Kindgerechte Justiz. Wie der Zugang zum Recht für Kinder und Jugendliche verbessert werden kann“; abrufbar unter: www.institut-fuer-menschenrechte.de/

Zielsetzung des Buches

In dem Buch wird eine kritische Bestandsaufnahme der bis dato beschlossenen Pläne und Maßnahmen der EU zur Umsetzung der Kinderrechte innerhalb und außerhalb der EU vorgenommen. Es handelt sich um einen Sammelband mit Beiträgen von Rechts- und Sozialwissenschaftler*innen sowie von Kinderrechtsaktivist*innen aus Großbritannien, Belgien und den Niederlanden. Die beiden Herausgeberinnen Ingi Iusmen und Helen Stalford sind als Hochschullehrerinnen an den Universitäten von Southampton und Liverpool tätig. Sie haben in den vergangenen Jahren zu Kinderrechten in verschiedenen Bereichen der EU-Politik Untersuchungen vorgelegt. Sie verfolgen mit dem Buch die Absicht, die EU-Politik zu Kinderrechten auf ihre Stärken und Schwächen aus verschiedenen Perspektiven zu beleuchten und zu einer kohärenten Kinderrechtsstrategie und -praxis beizutragen.

Aufbau und Inhalt

Die Rolle der EU als Akteur der Kinderrechte wird in den Beiträgen aus zwei miteinander verbundenen Perspektiven untersucht. Erstens wird gefragt, wie der Schutz und die Förderung der Kinderrechte in den EU-Systemen (Politikansätze, Institutionen, Rechtsnormen und institutionelle Prozesse) verankert sind und verbessert werden könnten. Zweitens werden die bisherigen Wirkungen der EU-Politik zu Kinderrechten hinsichtlich der Lebensverhältnisse und des Lebens von Kindern kritisch beleuchtet, sowohl auf EU-interner als auch auf externer Ebene. Entsprechend ist das Buch in zwei Teile gegliedert.

Der erste Teil wird mit einem Beitrag von Helen Stalford eingeleitet, in dem die Autorin der Frage nachgeht, inwieweit die EU Kindern und jungen Menschen ermöglicht, selbst ihre Rechte einzufordern und gegen die Verletzung ihrer Rechte vorzugehen. Diese gewöhnlich unter dem Stichwort „Zugang zum Recht“ diskutierte Frage bezieht sie nicht nur auf das Justizsystem („kinderfreundliche Justiz“) im engeren Sinn, sondern auf alle Bereiche und Ebenen, wo kinderrechtsrelevante Entscheidungen anstehen oder getroffen werden. Mieke Schuurman entwickelt ein Modell, wie ein Mainstreaming“ von Kinderrechten im EU-Recht und im politischen Handeln der EU-Institutionen gestaltet werden könnte. Sie bezieht sich dabei auf Befragungen von EU-Offiziellen und die Auswertung von „Good Practice“-Beispielen auf lokaler Ebene, die von dem NGO-Netzwerk Eurochild durchgeführt worden waren. Ruth Lamont untersucht, wie in der EU-Familienrechtspraxis Kinderrechte durch grenzübergreifende Strukturen, insbesondere durch internationale Zusammenarbeit staatlicher und nicht-staatlicher Akteure („European Judicial Network“) gestärkt werden könnten. Olivia Lind-Haldorsson und Rebecca O´Donnell widmen sich der Frage, welchen Stellenwert die Schutzrechte von Kindern innerhalb des EU-Rechtssystems haben und wie ihre Umsetzung verbessert werden könnte.

Der zweite Teil beginnt mit einem Beitrag von Stephanie Rap, in dem die Autorin untersucht, inwieweit in Jugendgerichtsverfahren innerhalb der EU das Recht der minderjährigen Angeklagten, gehört zu werden, umgesetzt wird. Ingi Iusmen geht der Frage nach, welche Ergebnisse die von der EU angestrebte De-Institutionalisierung bei der Fremdunterbringung von Kindern erreicht hat, wobei sie vor allem die Situation in Rumänien und Bulgarien in den Blick nimmt. Eleanor Drywood setzt sich kritisch mit der Anwerbung minderjähriger Fußballtalente aus Afrika und anderen Ländern des globalen Südens durch kapitalkräftige europäische Fußballvereine auseinander und macht Vorschläge, wie die EU im Sinne der Kinderrechte intervenieren sollte. Joseph Savirimuthu balanciert die Chancen und Risiken von Kindern bei der Nutzung digitaler Medien, diskutiert die Grenzen des „Empowerment“ der jungen User und fragt, wie ihr bestes Interesse vor allem gegenüber der kommerziellen Nutzung ihrer persönlichen Daten am besten gewahrt werden kann. Nuno Ferreira macht auf das Ausmaß von Kinderarbeit (auch) in Europa aufmerksam und fordert zum Schutz der arbeitenden Kinder eine striktere Anwendung internationaler Rechtsnormen. Dabei nimmt er gegenüber kinderrechtlichen Positionen, die einen besseren Schutz durch die Stärkung der Rechtsposition arbeitender Kinder anstreben, ausdrücklich eine Position ein, die er als „wohlfahrtsorientiert“ bezeichnet. Im letzten Beitrag dieses Teils analysiert Wouter Vandenhole, inwieweit menschen- bzw. kinderrechtsbasierte Ansätze in der EU-Entwicklungspolitik zum Tragen kommen, und gelangt zu einem eher kritischen Resümee.

Im abschließenden zusammenfassenden Beitrag unterstreichen die beiden Herausgeberinnen Helen Stalford und Ingi Iusmen die Notwendigkeit, über die „dekorative“ Berufung auf Kinderrechte hinauszugehen und von „top down“ zu „bottom up“-Ansätzen zu gelangen, in denen den Sichtweisen und Stimmen von Kindern als Teil der Zivilgesellschaft stärkere Beachtung geschenkt wird.

Diskussion

In mancherlei Hinsicht hätte die Bewertung der EU-Kinderrechtspolitik kritischer ausfallen können. So wird kaum auf Widersprüche innerhalb der EU-Politik und ihre problematischen Folgen eingegangen. Es hätte z.B. eine Auseinandersetzung damit angestanden, dass die EU-Kommission bei ihren „external actions“ als „ausschließliches Kriterium“ für die anvisierten Maßnahmen die „Bedürftigkeit“ der Kinder betont und damit ein eher paternalistisches Verständnis von Kinderrechten vertritt, das nicht die Subjektstellung der Kinder, sondern in erster Linie ihren Opferstatus und ihre Hilfsbedürftigkeit ins Auge fasst. Die von der EU-Kommission vorwiegend vertretene Perspektive ist die einer Helferin, die sich anderen überlegen dünkt und keinen Anlass sieht, über die möglicherweise problematischen Aspekte eigenen Handelns nachzudenken. So ist es gewiss kein Zufall, dass EU-intern fast nie die Frage auftaucht, ob die EU oder manche ihrer Mitgliedsstaaten mit ihrer Handels- und Fiskalpolitik selbst dazu beitragen, die Menschen- und Kinderrechte in anderen Ländern (auch in EU-Ländern wie z.B. Griechenland und Spanien) zu verletzen und damit die Probleme mit hervorzubringen, die mit der humanitären Hilfe gelindert werden sollen. Umso dringender ist, dass zivilgesellschaftliche Organisationen künftig bei der EU-Kinderrechtspolitik stärkeren Einfluss erlangen und dass vor allem endlich konkrete Schritte eingeleitet werden, die auch Kindern und Jugendlichen ermöglichen, in effektiver und bedeutungsvoller Weise an deren Konzipierung und Umsetzung mitzuwirken.

Ein weiteres Problemfeld der EU-Menschenrechts- und Kinderrechtspolitik, auf das aus Zeitgründen in dem Buch nicht eingegangen werden konnte, ist der Umgang mit den zahlreichen Flüchtlingen aus Syrien, Irak, Afghanistan sowie Eritrea und anderen afrikanischen Ländern, die in den letzten Monaten in der EU Schutz zu finden hofften, unter ihnen viele Kinder. Der gerade (am 18. März 2016) mit der Türkei hierzu abgeschlossene Deal setzt sich leichtfertig über grundlegende internationale Normen des Flüchtlings- und Asylrechts hinweg, worauf das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen sofort deutlich hingewiesen hat. Auch die international verbürgten Menschenrechte der Kinder werden durch diesen Deal flagrant verletzt. Von der EU müsste deshalb nicht nur als Akteur für, sondern auch gegen Kinderrechte gesprochen werden.

Da die EU-Kinderrechtspolitik aus vielen Akteuren besteht, die sich oft sogar in die Quere kommen, und in ihren Strukturen und Abläufen nicht leicht zu überblicken ist, wäre es hilfreich gewesen, in einer Zeittafel einen tabellarischen Überblick über die verschiedenen Etappen und Bereiche dieser Politik zu geben. Der am Ende des Buches zu findende Sachindex, der den Gepflogenheiten in englischsprachigen Publikationen entspricht, trägt immerhin dazu bei, sich im Buch selbst zurechtzufinden.

Fazit

Der Sammelband vermittelt einen zwar selektiven, aber vielfältigen Überblick über die Entwicklung und verschiedene Bereiche der EU-Kinderrechtspolitik. Dabei werden auch Bereiche (wie z.B. die Rekrutierung minderjähriger Fußballer aus dem Süden) aufgegriffen, die sonst wenig Beachtung finden. Der Band erscheint zudem zu einem günstigen Zeitpunkt, da die im Jahr 2011 beschlossene EU-Agenda zu Kinderrechten gerade ausgelaufen ist und zur Überprüfung ansteht.

Die Beiträge beziehen sich zwar allesamt auf die Kinderrechte, haben aber ein durchaus unterschiedliches Verständnis davon. In einigen Beiträgen – wie denen zur Kinderarbeit oder den Schutzrechten der Kinder – wird das „beste Interesse der Kinder“ (im Deutschen amtlicherseits schlecht mit dem Ausdruck „Kindeswohl“ übersetzt), eines der Leitprinzipien der UN-Kinderrechtskonvention, in paternalistischer Weise gedeutet, ohne den Sichtweisen der Kinder nennenswerte Beachtung zu schenken. Die international geführte Debatte um verschiedene Ansätze des Kinderschutzes wird nicht aufgegriffen. Insofern wird der Band auch der erklärten Intention der Herausgeberinnen, „bottom up“-Ansätzen in der EU-Kinderrechtsagenda zum Zuge zu verhelfen, nicht in allen Beiträgen entsprochen.

Nicht alle Beiträge sind in gleicher Weise überzeugend, doch insgesamt vermittelt das Buch profunde Einblicke in die verschiedenen Bereiche und Handlungsansätze der EU-Kinderrechtspolitik und regt dazu an, sich genauer mit ihr auseinanderzusetzen.


Rezensent
Prof. Dr. Manfred Liebel
Master of Arts Childhood Studies and Children‘s Rights (MACR) an der Fachhochschule Potsdam, Fachbereich Sozial- und Bildungswissenschaften
Homepage www.fh-potsdam.de/person/person-action/manfred-lieb ...
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Zitiervorschlag
Manfred Liebel. Rezension vom 24.03.2016 zu: Ingi Iusmen, Helen Stalford (Hrsg.): The EU as a Children´s Rights Actor. Law, Policy and Structural Dimensions. Verlag Barbara Budrich GmbH (Opladen, Berlin, Toronto) 2016. ISBN 978-3-8474-0193-3. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/19946.php, Datum des Zugriffs 17.10.2019.


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