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Volquart Stoy: Föderale Vielfalt im unitarischen Sozialstaat

Cover Volquart Stoy: Föderale Vielfalt im unitarischen Sozialstaat. Die sozialpolitische Angebotssteuerung der deutschen Länder. Springer VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2015. 294 Seiten. ISBN 978-3-658-10815-1. 39,99 EUR.
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Autor und Thema

Der Autor ist akademischer Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft der Universität Tübingen mit dem Forschungsschwerpunkt Wohlfahrtsstaatsforschung unter besonderer Berücksichtigung der Sozialpolitik der Bundesländer.

In der vorliegenden Arbeit – der Dissertation des Verfassers – wird der Versuch unternommen, die von den Bundesländern beanspruchten: besser, die ihnen von der Zentralgewalt überlassenen und zugestandenen sozialpolitischen Tätigkeitsbereiche zu beschreiben und zu vergleichen. Soweit erkennbar, sollen Unterschiede zwischen den einzelnen Bundesländern aufgezeigt und erklärt werden.

Aufbau

Die Schrift ist in zwei Teile gegliedert.

Zu Teil I

In Teil I wird unter anderem die verfassungsrechtliche Ausgangslage aufgezeigt. Sie ist eindeutig zentralstaatslastig. Sozialpolitik und ihr Kern, die Sozialversicherung, fallen zwar ganz überwiegend unter die sogenannte „konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit“, das heißt, Bund und Länder sind befugt, bezüglich dieser Materie Gesetze zu verabschieden. Doch der „Konkurrenz“-Begriff, der Gleichrangigkeit suggeriert, täuscht: die Länder waren, bis zur Föderalismusreform 1994 nur dann zur Gesetzgebung berechtigt, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch machte. Seit 1994 muss die Zentralgewalt immerhin nachweisen, dass „die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse“ ein solches Vorgehen erfordert. Doch nach wie vor handelt es sich um keine wirkliche Ebenbürtigkeit zwischen zentraler und föderaler Gewalt, sondern um eine eindeutige „Vorrangsgesetzgebung“ zugunsten des Bundes. So sind auch alle wichtigen sozialpolitischen Bereiche, insbesondere die Sozialversicherung, durch Bundesgesetze geregelt.

Das heißt nicht, dass die Länder sozialpolitische Zwerge sind. Einmal sind sie über den Bundesrat an der Gesetzgebung des Bundes beteiligt - wenn auch vornehmlich als „Vetospieler“. Zum anderen wird sozialpolitisches Bundesrahmenrecht von den Ländern mittels Ausführungsgesetzen konkretisiert. Im Bereich des Heimrechts besitzen die Bundesländer sogar die alleinige Gesetzgebungszuständigkeit.

Die vom Autor näher untersuchten Bereiche, das heißt diejenigen, in denen die Bundesländer sozialpolitisch bestimmen oder maßgeblich mitwirken können sind

  • Kindertagesstätten,
  • Krankenhäuser und
  • Stationäre Pflegeeinrichtungen.

Bei der Betrachtung des Kindertagesstätten-Bereichs ergibt sich eine interessante Rechtskonstellation. Wird nämlich eine solche Einrichtung in erster Linie als Bildungs- oder Vorschuleinrichtung gesehen, so fällt sie unzweifelhaft in den Bereich der Kulturhoheit der Länder. Der Bund wäre damit außen vor. Dem hat jedoch das Bundesverfassungsgericht 1998 mit der Behauptung widersprochen, der Schwerpunkt des Kindergartenwesens sei nicht der vorschulische Bildungsauftrag, sondern eine „fürsorgende Betreuung mit dem Ziel einer Förderung sozialer Verhaltensweisen und damit präventiver Konfliktvermeidung“. Damit gehöre der Kindergarten „einheitlich“ zum Bereich der öffentlichen Fürsorge und falle unter die „konkurrierende Gesetzgebung“. De facto war damit die Bundeszuständigkeit festgeschrieben.

Den rechtlichen Rahmen bilden demzufolge das SGB VIII sowie das Kinder- und Jugendhilfegesetz 1990/1991. In den Ausführungsgesetzen und -regelungen der einzelnen Bundesländer hierzu finden sich jedoch die unterschiedlichsten Inhalte, die im Einzelnen aufgezeigt werden. Zum Teil sind diese dem Umstand geschuldet, dass in den ostdeutschen Ländern „hinsichtlich der Gruppengröße, des Personalschlüssels, der Qualifikation der Mitarbeiter sowie der Öffnungszeiten“ andere Maßstäbe galten als in den „alten“ Bundesländern.

2012 gab es in Deutschland rund 2000 Krankenhäuser mit 1,2 Millionen Beschäftigten. Auch hier bildet ein Bundesgesetz den Rahmen – das Krankenhausfinanzierungsgesetz von 1972 – und auch hier spielen die Länder bei seiner Umsetzung eine wichtige Rolle.

Zum einen obliegt ihnen die Planung der Versorgungsstruktur, von der abhängt, welche Krankenhäuser mit welchem Leistungsangebot zur Versorgung zugelassen werden. Zum anderen sind sie verpflichtet, dafür zu sorgen, dass deren Investitionskosten gedeckt werden.

Im Jahre 2011 wurden bundesweit 743000 Menschen in 10700 stationären Pflegeeinrichtungen betreut – 1999 waren es noch 273000 Betreute in gut 8000 Heimen. Tendenz stark steigend.

Die gesetzliche Grundlage für die Pflege bildet ein Bundesgesetz, SGB XI, die Pflegeversicherung. Doch ähnlich wie im Krankenhausbereich besitzen die Länder erhebliche Befugnissen bei der Planung und bezüglich der Investitionskosten. Die Heimgesetzgebung obliegt ihnen allein.

Der Autor unterscheidet bei den von ihm untersuchten Bereichen - Kindertagesstätten, Krankenhäuser, Pflegeeinrichtungen – jeweils drei Steuerungstypen: Hierarchie, Markt und Netzwerk. Während bis etwa 1992 durchgängig eine hierarchische Steuerung seitens der Länder bzw. ihrer Ministerialbürokratie zu vermelden war, konstatiert der Verfasser seitdem einen zunehmenden Trend zu marktorientierten Steuerungsmechanismen. Auch Netzwerke, das heißt verhandlungsbasierte Lösungen, kommen zunehmend in Mode.

Zu Teil II

In Teil II geht der Autor den Ursachen für die Unterschiede zwischen den Ländern nach. Er untersucht unter anderem die Rolle der Parteien und der Ministerialbürokratie. Dabei stößt der Leser zunächst auf die bekannten Stereotype: die SPD bevorzugt die Bereitstellung sozialer Dienstleistungen durch öffentliche Anbieter, wobei in den letzten Jahren die strikte Ablehnung von marktwirtschaftlichen Steuerungsmechanismen schwindet, die CDU ist dem Subsidiaritätsprinzip verpflichtet, die FDP will die Marktelemente stärken, Grüne und Linke favorisieren einheitliche staatliche Vorgaben. In den drei untersuchten Bereichen zeigt sich dann aber in der Realität ein recht uneinheitliches Bild, eine bestimmte Regierungskoalition in einem Bundesland etwa erzeugt keineswegs zwingend eine bestimmte Landessozialpolitik. Prägender hiefür sind eher „Pfadabhängigkeiten“ wie etwa die Kontinuität in der ostdeutschen Kindergartenpolitik.

Großen Einfluss hat auch die Länderministerialbürokratie. „Wir bekommen die perfekt ausgearbeiteten Vorlagen auf den Tisch und danach ist nur noch ein ‚Vogel friß oder stirb‘ für uns drin“ beklagt sich beim Autor ein Bundestagsabgeordneter.

Fazit

Eine ambitionierte Schrift, die zu den untersuchten Bereichen Kindertagesstätten, Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen in den einzelnen Bundesländern eine Fülle von Informationen bereithält. Die Bedeutung von Landessozialpolitik wird sichtbar.

Die Lektüre wird allerdings erschwert durch ein Übermaß theoretischer Erläuterungen über Steuerungstypen, Anreizstruktur, äußere und innere Struktur, Inkrementalismus, Policy-Transfer und Policy-Diffusion und ähnliche Fachbegriffe. Sie legen sich wie ein Spinnennetz über den Text und tragen dazu bei, dass manche wichtige Information vor lauter Politikchinesisch verloren geht.


Rezensent
Prof. Dr. Walter Wangler
Fachhochschule Düsseldorf, Fachbereich Sozial- und Kulturwissenschaften
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Zitiervorschlag
Walter Wangler. Rezension vom 18.05.2016 zu: Volquart Stoy: Föderale Vielfalt im unitarischen Sozialstaat. Die sozialpolitische Angebotssteuerung der deutschen Länder. Springer VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2015. ISBN 978-3-658-10815-1. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/20133.php, Datum des Zugriffs 26.07.2017.


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