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Heiner Brülle, Claus Reis (Hrsg.): Neue Steuerung in der Sozialhilfe

Cover Heiner Brülle, Claus Reis (Hrsg.): Neue Steuerung in der Sozialhilfe. Sozialberichterstattung, Controlling, Benchmarking, Casemanagement. Luchterhand Verlag (München) 2002. 186 Seiten. ISBN 978-3-472-04668-4. 19,90 EUR, CH: 39,80 sFr.
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Fragestellung und Aufbau

Wie man dem Klappentext entnehmen kann, faßt der Reader überarbeitete Beiträge zu einer Fachtagung zusammen. Die Autoren kommen überwiegend aus den Bereichen der Wissenschaft und der kommunalen Sozialverwaltung. Als Ziel des Readers wird genannt, "die Wissenskulturen zu identifizieren, auf deren Basis Leitbilder, Steuerungsstrategien und -instrumente der kommunalen Sozialhilfepolitik in der Theorie und Praxis entwickelt werden." Während man dem Untertitel zufolge von einer üblichen Darstellung konzeptueller Grundlagen und praktischer Modelle der Umsetzung von neuen Steuerungsinstrumenten ausgehen könnte, geht also der Anspruch des Readers deutlich darüber hinaus. Zur Orientierung über die Inhalte steht dem Leser zunächst jedoch nur das Inhaltsverzeichnis zur Verfügung. Die zwölf Beiträge sind dort auch nicht in verschiedene Abschnitte zusammengefaßt. Die Programmatik des Readers wird stattdessen im ersten, von den beiden Herausgebern verfaßten, Beitrag entfaltet. Dort finden sich auch kurze Verweise auf die Inhalte der anderen Beiträge.

Inhalt

Die Sozialhilfe, so Claus Reis und Heiner Brülle im ersten Beitrag, ist durch eine "doppelte Ambivalenz" gekennzeichnet. Der Ausrichtung auf individuelle Bedürftigkeit steht die Notwendigkeit einer Standardisierung der Leistungserbringung gegenüber und dem Selbstverständnis einer Hilfegewährung der Kontrollanspruch normativer Anpassung der Klientel. Diese Ambivalenzen sollen nicht aufgelöst, sondern "bearbeitet" werden. Dabei konzentriert sich der Reader auf eine "Prozeßperspektive", welche die Planung und Steuerung von Sozialhilfeleistungen in den Blick nimmt und Fragen gesamtgesellschaftlicher Systemstrukturen ausblendet. Es geht vorrangig um einen Gestaltungsauftrag an die kommunale Sozialverwaltung, der die Entwicklung von "Lebensführungsmustern" bei der Klientel beinhaltet. Betont wird die Unterschiedlichkeit in den Problemlagen der Klientel und die Notwendigkeit, entsprechend differenzierte Reaktionen zu entwickeln. Dies erfordert auch eine Mobilisierung und Koordination von Ressourcen intermediärer Instanzen, sozialer Netzwerke und privater Haushalte sowie - unter dem Stichwort "aktivierende Hilfe" - eine stärkere Beteiligung der Adressaten. Schließlich wird hierzu auch die Entwicklung einer Informationsbasis im Rahmen von Sozialberichterstattung angemahnt. Die hier formulierten Entwicklungsanforderungen gehen also weit über eine verwaltungsinterne Neuorganisation hinaus.

In den folgenden drei Beiträgen wird diese Perspektive unter verschiedenen Gesichtspunkten ergänzt. Lutz Leisering thematisiert auf einer Metaebene die semantischen Grundlagen der gegenwärtigen Entwicklung und identifiziert drei Kulturen der Wissensproduktion: Eine wirtschaftswissenschaftliche, die sich mit den Neuen Steuerungsmodellen entfaltet, eine sozialtechnologische, die klientenbezogene Informationen verarbeitet und eine sozialwissenschaftliche, die Armuts- und Sozialberichterstattung entwickelt. Er fordert eine Verbindung dieser Kulturen jenseits der Dichotomie von Sozialabbau vs. verbesserter Leistungen, um eine "erneuerte Kultur staatlicher Leistungsverwaltung" auf den Weg zu bringen. Utz Krahmer rekonstruiert die rechtlichen Voraussetzungen, indem er die kommunale Sozialhilfe als Konkretisierung des Sozialstaatsauftrags der Verfassung nachzeichnet. Leitend ist demnach weniger die Verpflichtung auf eine materielle Minimalleistung als vielmehr die Sicherung von Würde und Selbstbestimmung des Menschen. Entsprechend dient die Gesetzgebung weniger der Begründung individueller Rechtsansprüche als vielmehr der Formulierung eines Gestaltungsauftrags an die Leistungserbringer, die damit insbesondere auf eine Planung der Hilfe zur Selbsthilfe verpflichtet werden. Wolfgang Hinte nimmt diese Gestaltungsaufgabe zum Ausgangspunkt und fordert eine weitestmögliche Integration verschiedener Ressourcen und Ressorts im Rahmen einer sozialräumlichen Orientierung. Dies schließt insbesondere eine neue Verbindung der Sozialarbeit mit materiellen Leistungen ein. Eine erweiterte, den gesetzlichen Auftrag realisierende Funktionalität des Sozialamts sollte dann auch in einer neuen Bezeichnung als "Amt für Arbeit, Einkommen und Existenzsicherung" zum Ausdruck kommen.

Zwei weitere, eher kurz gehaltene Beiträge nehmen mehr oder weniger konkret Bezug auf die Instrumente der Neuen Steuerung. Rainer Heinz geht auf Voraussetzungen einer Zielentwicklung für eine gestaltende Sozialhilfe ein und betont dabei, dass die Bestimmung von Kriterien wesentlich auf Kommunikationen verwiesen ist, die auch BürgerInnen und KlientInnen einbezieht. Franz Betz kritisiert die Sprachhülsen einer "Verbetriebswirtschaftlichung" und stellt fest, dass eine Operationalisierung von Zielsetzungen und Aufgaben der Sozialämter erst noch erarbeitet werden muß, wobei insbesondere die Fluktuationsraten im Sozialhilfebezug auf die Notwendigkeit verweisen, die soziale Realität der Hilfeempfänger stärker in den Blick zu nehmen.

Diese soziale Realität ist Thema zweier nachfolgender empirischer Betrachtungen. Um die Möglichkeiten eines zielgenaueren Einsatzes von Sozialhilfe zu verbessern, entwickeln Julia Brennecke und Karin Knaup Verlaufstypen des Bezugs, auf deren Grundlage eine stärkere Differenzierung standardisierter Hilfevereinbarungen erreicht werden kann. Die soziale Realität der Hilfeempfänger spielt hier insoweit eine Rolle, wie sie vom Hilfebezug mitstrukturiert wird. Hier kann gezeigt werden, dass z.B. eine Vermittlung in Arbeit keineswegs immer das angemessene Ziel ist, dass aber auch etwa eine Beratung in vielen Fällen überflüssig wäre. Damit werden Potentiale einer Effizienzsteigerung durch Zielgenauigkeit des Ressourceneinsatzes deutlich. Andreas Farwick verfolgt mit einer quantitativ-statistischen Analyse am Beispiel der Stadt Bielefeld die Fragen, ob eine räumliche Segregation von Armut nachweisbar ist, und ob ein entsprechendes Wohnumfeld Auswirkungen auf den Verbleib in einer Armutslage hat. Beides kann empirisch bestätigt werden, wobei die Auswirkungen des Wohnumfeldes für kleinräumige Zusammenhänge nachweisbar sind. Die in einigen der anderen Beiträge geforderte sozialräumliche Orientierung hätte sich demnach auf differenzierte Zugänge einzustellen.

Die letzten vier Beiträge gehen stärker auf konkrete Instrumente und Verfahren ein. Helmut Hartmann tritt für ein Benchmarking unter Einsatz von Kennziffern in der Sozialhilfe ein. Er reduziert dafür die Zielsetzung der Sozialhilfe von vornherein auf Vermeidung, Überwindung oder Reduzierung von Bedürftigkeit, wohl deshalb, weil sich Kennziffern nicht gut für qualitative Aspekte einer Bedarfsdeckung eignen. Ein konkretes Projekt zur Steuerung der Sozialhilfe in der Stadt Mannheim stellt Walter Werner vor. Im Zentrum dieses Projektes steht die Organisation der Vermittlung von Leistungsempfängern in die Erwerbstätigkeit. Das Projekt setzt einige der in anderen Beiträgen geforderten Ansprüche um, so etwa die Kooperation von Sozialamt und Arbeitsamt, einen stärkeren Rückgriff auf Sozialarbeit ("sozialpädagogisches Coaching") und die Entwicklung einer Sozialberichterstattung. Die Konzentration auf die Vermittlung in Arbeit ist hier realistischerweise mit einer Fokussierung auf den Niedriglohnsektor verbunden. Dass damit auch die Tendenz zur Ausweitung dieses Sektors befördert werden kann, wird in dem Beitrag zwar angesprochen, aber nicht weiter diskutiert. Peter Bartelheimer stellt Überlegungen zur Funktion der Sozialberichterstattung für eine Bedarfsplanung an. Er greift dazu - mangels besserer Alternativen - auf den Lebenslagenansatz zurück, aus dem sich zumindest ableiten läßt, welche Daten zu sammeln sind. Die Sozialberichterstattung soll dabei als Brücke dienen, um eine Verbindung zwischen den einzelfallorientierten "Interventionsdaten" der Sozialarbeit und der aggregierten Datenbasis der Sozialplanung herzustellen. Im letzten Beitrag wendet sich Claus Reis explizit gegen eine Verkürzung von Steuerungsoptionen auf die Vermittlung in Arbeit und analysiert vor diesem Hintergrund das Verhältnis von Beratung und Hilfeplanung als unterschiedliche Handlungsformen. Im Ergebnis wird die Notwendigkeit betont, der Hilfeplanung eine Beratung als zukunftsoffene Kommunikationsform vorzuschalten, wenn die Hilfeplanung einer Lösung dienen soll, die dem individuellen Bedarf angemessen ist. Ansonsten besteht die Gefahr, dass die Hilfeplanung standardisierte Angebote mittels "Druck oder Manipulation" durchsetzt.

Diskussion

Der Reader setzt nicht ganz das um, was im Klappentext als Programm versprochen wird. Die Identifikation von Wissenskulturen wird zwar in einem Beitrag exklusiv thematisiert, sonst aber nur stellenweise reflektiert. Ein Zusammenhang der Beiträge ergibt sich vor allem durch die Fokussierung auf einen Gestaltungsauftrag für die Sozialhilfe, dessen Zielsetzungen aus dem Sozialstaatsprinzip abgeleitet werden und nicht zuletzt eine stärkere Orientierung auf den individuellen Bedarf und auf eine Beteiligung der Adressaten enthalten. Dieser Gestaltungsauftrag wird in seinen relevanten Dimensionen entfaltet. Man darf jedoch keine allzu konkreten Operationalisierungen für die Praxis erwarten. Es geht vielmehr darum, Ansätze dazu zu konturieren. Dabei bleibt vieles eher appellativ, weil die Zielsetzungen kaum kritisch auf ihre Bindungskraft hinterfragt werden. So bleibt z. B. weitgehend offen, unter welchen organisationsinternen Bedingungen die Instrumente der Neuen Steuerung einer betriebswirtschaftlichen Funktionalisierung entzogen und an die genannten Zielsetzungen gebunden werden können. Auch wird die Frage ausgeklammert, welche Rückwirkungen für die Steuerungsoptionen aus bundespolitischen Entscheidungen über Leistungsvoraussetzungen und Systemstrukturen erwachsen können. Der Perspektive, dass damit völlig neue Populationen von Bezugspersonen entstehen, wird allerdings bereits Rechnung getragen. Denn als zentrales Element der Steuerung von Sozialhilfe wird ein zielgenauer Einsatz der Mittel in Verbindung mit einer differenzierten Erfassung und Beschreibung der Populationen herausgestellt. Angesichts der aktuellen Vorstöße zu einer Zusammenlegung von Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe läuft dies wiederum auf die Vision einer kommunalen Sozialbehörde hinaus, die ressortübergreifend organisiert, sozialpädagogisch aufgerüstet und mit detaillierten Sozialdaten ausgestattet ist, und die auf dieser Grundlage allein für die große Mehrheit der Menschen zuständig ist, die über kein eigenständiges Einkommen verfügen. Ob eine solche Vision ungeteilten Beifall findet, darf bezweifelt werden. Eine Diskussion dazu müsste aber die hier ausgeblendeten Fragen der Systemstrukturen wieder einbeziehen.

Fazit

Der Reader eröffnet eine Perspektive, die weit über die gängige Applikation der Neuen Steuerungsmodelle hinausweist. Er macht insbesondere deutlich, wie anspruchsvoll eine ernstgemeinte Neuorganisation der Leistungserbringung in der Sozialhilfe angesetzt werden muss und bietet dabei auch vielfältige Anregungen für weiter gefaßte Diskussionen. Zu empfehlen ist die Lektüre besonders für Leserinnen und Leser, die sich in der politischen und der wissenschaftlichen Diskussion bewegen sowie für solche, die mit Entwicklungsaufgaben in der Sozialplanung und der sozialen Administration zu tun haben.


Rezension von
Dipl.-Soz. Dr. Franz Bettmer
Universität Kassel, Fachbereich Sozialwesen
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Zitiervorschlag
Franz Bettmer. Rezension vom 01.04.2003 zu: Heiner Brülle, Claus Reis (Hrsg.): Neue Steuerung in der Sozialhilfe. Sozialberichterstattung, Controlling, Benchmarking, Casemanagement. Luchterhand Verlag (München) 2002. ISBN 978-3-472-04668-4. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/208.php, Datum des Zugriffs 12.07.2020.


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