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Manfred Krapf: Der deutsche Sozialstaat

Cover Manfred Krapf: Der deutsche Sozialstaat. Geschichte, Aufgabenfelder und Organisation : Eine Einführung. Schneider Verlag Hohengehren (Baltmannsweiler) 2016. 163 Seiten. ISBN 978-3-8340-1612-6. D: 18,00 EUR, A: 18,60 EUR.
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Thema

Dieses explizit als Lehrbuch konzipierte einführende Werk über den deutschen Sozialstaat beschäftigt sich nach einem überblicksartigen Kapitel zur Geschichte mit dessen Grundprinzipien seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland 1949 – einschließlich eines kurzen Exkurses über die DDR – und gibt einen Überblick über das System der Sozialversicherungen, das System der sozialen Grundsicherung (ALG II, Sozialhilfe etc.) sowie über die Kinder- und Jugendhilfe, das Asylrecht, das System der Arbeitsbeziehungen, soziale Entschädigung (z. B. Kriegsopferversorgung), familienpolitische Leistungen und die Sozialgerichtsbarkeit. Anschließend geht es um die Organisation des Sozialstaats, gegliedert nach den oben genannten Bereichen.

Der Autor setzt das deutsche Sozialstaatssystem in Beziehung zu den nach G. Esping-Andersen definierten Wohlfahrtsstaatstypen; und zum Schluss zählt er die Herausforderungen auf, die sich dem deutschen Sozialstaat im Prozess der Globalisierung stellen.

Autor/Entstehungshintergrund

Der Autor hat diese kompakte Darstellung des deutschen Sozialstaats im Kontext seiner Tätigkeit in der außerschulischen Jugendbildungs- und Erwachsenenbildungsarbeit erstellt. Es richtet sich als Grundlagen- und Nachschlagewerk an Studierende und an in der Praxis Tätige, vor allem im Sozialwesen.

Aufbau und Inhalt

Der Autor Manfred Krapf bezieht sich in seiner überblicksartigen Darstellung auf Lothar F. Neumann und Klaus Schaper (Die Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl., Bonn 2008) sowie auf Hans Günter Hockerts (Der deutsche Sozialstaat. Entfaltung und Gefährdungen seit 1945, Göttingen 2011) und Gerhard A. Ritter (Soziale Frage und Sozialpolitik in Deutschland seit Beginn des 19. Jahrhunderts, Opladen 1998), wenn er sein Verständnis von Sozialstaat und Sozialpolitik in Deutschland einleitend offenlegt. Eine Sozialordnung sei kein „statisches, unveränderliches System“. Der moderne Sozialstaat müsse vielmehr als „zentrale politische Errungenschaft der entwickelten Demokratien“ verstanden werden, der in permanenter Veränderung begriffen sei, aber trotzdem pfadabhängig und von geradezu frappierender Kontinuität (Krapf, S. 3).

In dem historischen Kapitel 2 beginnt Krapf im Abschnitt 2.1 mit den Anfängen von Sozialstaatlichkeit im Mittelalter und in der frühen Neuzeit: gekennzeichnet durch Armut und Bettelei und durch den Aufbau kommunaler Armenfürsorge als „Sozialdisziplinierung“ und „Wohlfahrtspolizey“. Im 19. Jahrhundert – im Prozess der Industrialisierung und Urbanisierung – übernahm der Staat sukzessive die Verantwortung für den Schutz der arbeitenden Klasse; die „soziale Frage“ wurde zur zentralen Herausforderung für Kommunen, Staat und andere Akteure, insbesondere in der Armenfürsorge. Mit Reichskanzler Otto von Bismarcks Sozialreformen – der Einführung der Sozialversicherungen – entstand ein zentrales Strukturmerkmal des deutschen Systems sozialer Sicherung: paritätisch beitragsfinanziert, Pflichtmitgliedschaft, Rechtsanspruch auf Leistungen ohne Bedürftigkeitsanspruch, ohne politische Diskriminierung, Selbstverwaltung, gegliedert nach verschiedenen Versicherungszweigen. Die Motive für diese Entscheidungen entlehnt der Autor vor allem der historischen Forschung von Gerhard A. Ritter sowie dem überblickartigen Standardwerk zur Sozialordnung in Deutschland von Lothar F. Neumann und Klaus Schaper (2008): den ideengeschichtlichen Bezug auf z.B. Lorenz von Stein, der staatliche Interventionen in der Industriegesellschaft begründete (Reform von oben); die Bekämpfung der organisierten Arbeiterbewegung; Ausweitung des Schutzes bei Krankheit und Verelendung invalider und alter Arbeitnehmer etc. Ähnlich wie zuerst Ludwig Preller, der den 1. Weltkrieg als Katalysator von Sozialstaatlichkeit erkannt hatte (Sozialpolitik in der Weimarer Republik, Stuttgart 1949), betont Krapf dessen Vorantreiben staatlicher Intervention insbesondere in den Arbeitsmarkt. Dem folgte die demokratische Staatsverfassung der Weimarer Republik mit den in ihr verankerten sozialen Grundrechten sowie dem systematischen Ausbau von Sozialstaatlichkeit: im Bereich der Sozialversicherungen, der demokratischen Mitbestimmung in den Betrieben etc. Nach dem ‚Rückbau‘ von Sozialstaatlichkeit Ende der Weimarer Republik pervertierte das NS-Regime mit seiner Rassen- und Euthanasiepolitik den Sozialstaat.

In Kapitel 2.2 skizziert der Autor die Etappen der Sozialpolitik seit Gründung der Bundesrepublik 1949: Bis 1989 notiert er die „größte Expansionsperiode des Wohlfahrtsstaats in der deutschen Geschichte“ (Hockerts 2011, S. 139f):

  • 1. Phase:1949-1966: Hilfe für Kriegsopfer, Wohnungsbauprogramme, Wiedergutmachung für NS-Opfer, Lastenausgleich für Vertriebene, Ausbau der Sozialversicherungen (s. dynamische Rente auf Basis des Generationenvertrags), paritätische Selbstverwaltung, Verankerung der Tarifautonomie in der Verfassung, betriebliche Mitbestimmung etc., Rechtsanspruch auf Sozialhilfe (BSHG).
  • 2. Phase: 1966-1974: Beschleunigung der Sozialstaatsexpansion der sozialliberalen Koalition und arbeitnehmerorientierte Sozialpolitik (Hockerts 2011): Rentenreform 1972, Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, Betriebsverfassungsgesetz, Arbeitsschutz.
  • 3. Phase: 1974/75-1982: Nach Ölkrise und Rezession Beginn der Konsolidierung und Kostendämpfung, erste soziale Einschnitte in der Arbeitsmarktpolitik und der Arbeitslosenversicherung, Niveausenkung in der Rentenversicherung – Diskussion um die „Krise des Sozialstaats“ und die Transformation der Erwerbsgesellschaft.
  • 4. Phase seit 1982/83: In der Ära Helmut Kohl Rückbau des Sozialstaats, Flexibilisierung des Arbeitsmarktes, Selbstbeteiligung der Versicherten, aber auch: Einführung des Erziehungsurlaubs, Frühverrentung, Pflegeversicherung (1996).
  • 5. Phase: ab 1989/90: Wiedervereinigungsboom, Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion, verbunden mit der Einführung des BRD-Systems sozialer Sicherung in Ostdeutschland, Intensivierung der Reformdebatten: Gesundheitsreform mit dem Ziel der Steigerung der Effizienz, Bremsung der „Kostenexplosion“, Beitragsstabilität.
  • 6. Phase: 1998-2005: Aktivierungspolitik unter Kanzler Gerhard Schröder: statt Kontinuität „Pfadabweichungen“ (z. B. kapitalfinanzierte Riesterrente), Neujustierung des Sozialstaats durch Hartz-IV-Gesetze zum Arbeitsmarkt.
  • 7. Phase seit 2005 und seit der Finanzkrise 2008/09: Nach Wachstumseinbruch Verabschiedung von Konjunktur- und Sparpaketen unter Kanzlerin Angela Merkel (Beitragssenkungen in den Sozialversicherungen, Erhöhungen von Kindergeld- und Kinderfreibeträgen, Ausweitung der Kurzarbeit).
  • 8. Phase ab 2010: Ende der antizyklischen Politik und Ausgabenkürzung in großem Umfang: Subventionsabbau, Kürzungen bei der Bundeswehr, beim Elterngeld (für Langzeitarbeitslose) etc.
  • 9. Phase: ab 2013 in großer Koalition von CDU und SPD: „moderate Korrekturen“: Rente mit 63 nach 45 Beitragsjahren, Erhöhung des allgemeinen Renteneintrittsalters, Mütterrente, flächendeckender und branchenübergreifender Mindestlohn, Erweiterung der Leistungen der sozialen Pflegeleistungen, Elterngeld plus.
  • Es folgt ein kurzer Exkurs zur Sozialpolitik in der DDR (Kapitel 2.3).

Im umfassendsten Kapitel 3 widmet sich der Autor dem Sozialstaat in der Bundesrepublik: Er führt seinen bevorzugten Begriff von Sozialstaat ein, der sich an den historisch hergeleiteten Begriff Franz Xaver Kaufmanns anlehnt: Verbindung zwischen Staatlichkeit und Sozialstaat, Bedeutung des Versicherungsprinzips, sozialpolitische Befriedung des Klassenkonflikts zwischen Kapitel und Arbeit, Arbeitsrecht als Bestandteil sozialstaatlicher Regulierung, Verrechtlichung der Sozialpolitik, berufsgruppenspezifische Regelungen, Sozialstaat als Institution zur Konfliktlösung (vgl. Neumann/Schaper 2008), Sicherung der sozialen Existenz, Teilhabe an Ergebnissen wachsender Produktivität, Hebung des allgemeinen Wohlstands (vgl. Ritter), Verankerung des Sozialstaatsprinzips im Grundgesetz (vgl. Kapitel 3.1.1).

In Kapitel 3.1 werden systematisch und kurz und knapp die Grundprinzipien des Systems sozialer Sicherung dargestellt, oft übersichtlich tabellarisch: Versicherungsprinzip, Versorgungsprinzip, Fürsorgeprinzip. Kapitel 3.2 gibt eine Übersicht über das System der Sozialversicherungen: Sozialgesetzbücher, Versichertenkreise, Leistungen, gegliedert nach den einzelnen Sozialversicherungen (GKV, GUV, GRV, Arbeitsförderung, Soziale Pflegeversicherung); Kapitel 3.3 gibt eine Übersicht über die Soziale Grundsicherung: Grundsicherung für Arbeitssuchende, Sozialhilfe; 3.4 über die Kinder- und Jugendhilfe; Kapitel 3.5 über Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen; Kapitel 3.6 Asylrecht und Asylbewerberleistungsgesetz. Es folgt in Kapitel 3.7 das System der Arbeitsbeziehungen: Betrieb, Arbeitsschutz, Tarifautonomie, Arbeitsgerichtsbarkeit; Kapitel 8 Soziale Entschädigung: Kriegsopferversorgung, Opferentschädigung etc.; Kapitel 3.9 familienpolitische Leistungen: Wohnung, Ausbildung, Kindergeld, Elterngeld etc.; 3.10 Sozialgerichtsbarkeit.

Kapitel 4 skizziert auf knappen 13 Seiten die Organisation des deutschen Sozialstaats: Zuständigkeiten, Strukturen – entlang der oben genannten Felder der Sozialpolitik.

Kapitel 5 stellt einen internationalen Vergleich zwischen Wohlfahrtsstaatsregimen an (vgl. Ritter, Esping-Andersen, Hockerts u. a.).

In Kapitel 6 listet der Autor als „Ausblick“ Herausforderungen auf, die der Sozialstaat vor dem Hintergrund politischer und gesellschaftlicher Entwicklungen seit den 1970er Jahren bis heute bewältigen musste. Dabei spielt die Europäische Union (und ihre Verträge) eine zunehmende Rolle, auch wenn sie nur beschränkte sozialpolitische Kompetenzen hat (s. Maastricht-Kriterien, schrumpfende Verteilungs- und Handlungsspielräume der Nationalstaaten).

Diskussion und Fazit

Dieses Werk gibt einen ersten Überblick über Geschichte, Aufgabenfelder und Organisation des deutschen Sozialstaats, wie es der Titel verspricht. Der Autor bezieht sich in seiner knappen historischen, politischen und gesellschaftlichen Einordnung von Sozialstaatlichkeit in Deutschland auf einige Standardwerke in diesem Forschungsfeld (s.o.). Aktuelle politische Debatten und Kontroversen werden nur angerissen (vgl. den historischen Abriss und die Auflistung von Herausforderungen im Schlusskapitel).Theorien des Sozialstaates (vgl. z. B. Stephan Lessenich: Theorien des Sozialstaats zur Einführung, Hamburg 2012) werden nicht vorgestellt oder diskutiert; Aktualität bezogen auf einen differenzierten Stand der Sozialstaatsforschung wird nicht angestrebt.

Die Kürze der Darstellung, die klare Gliederung und ein ausführliches Register geben den Leser*innen einen hilfreichen Einstieg in die Lektüre und in das Thema. Dadurch stellt die Publikation durchaus eine Alternative dar zu dem ebenfalls empfehlenswerten Werk für Einsteiger*innen in das komplexe Thema ‚Sozialpolitik‘ von Berthold Dietz, Bernhard Frevel und Katrin Toens ‚Sozialpolitik kompakt‘, 3. Auflage, Wiesbaden 2015 (250 Seiten) oder von Heike Engel ‚Sozialpolitische Grundlagen der Sozialen Arbeit‘, Stuttgart 2011 (246 Seiten) sowie dem theorieorientierten Werk von Lothar Böhnisch und Wolfgang Schröer ‚Sozialpolitik und Soziale Arbeit. Eine Einführung, Weinheim, Basel 2012 (272 Seiten). Allerdings fehlen in der Arbeit von Krapf die hilfreichen weiterführenden Literaturhinweise zu den einzelnen Kapiteln in den genannten Publikationen. Eine Neuauflage könnte hier Ergänzungen vornehmen.

Als allererste Einstiegslektüre oder Überblicksdarstellung ist diese Publikation durchaus empfehlenswert.


Rezension von
Prof. Dr. Silke Schütter
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Zitiervorschlag
Silke Schütter. Rezension vom 24.02.2017 zu: Manfred Krapf: Der deutsche Sozialstaat. Geschichte, Aufgabenfelder und Organisation : Eine Einführung. Schneider Verlag Hohengehren (Baltmannsweiler) 2016. ISBN 978-3-8340-1612-6. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/20901.php, Datum des Zugriffs 28.01.2022.


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