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Vera Dittmar: Arbeitsmarkt­integration für Migranten fördern

Cover Vera Dittmar: Arbeitsmarktintegration für Migranten fördern. Potenziale der Jobcenter. W. Bertelsmann Verlag GmbH & Co. KG (Bielefeld) 2016. 267 Seiten. ISBN 978-3-7639-5692-0. 39,00 EUR.
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Thema

Die Autorin untersucht die Potentiale der Jobcenter um Menschen mit Migrationshintergrund in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Neben dieser organisationssoziologisch-theoretischen Fragestellung, untersucht sie weiterhin forschungspraktisch, ob die Geschäftsführungen der Jobcenter ihre Entscheidungsspielräume nutzen und wie die Mitarbeitenden ihre Handlungsspielräume bei der Arbeitsvermittlung von Migrantinnen und Migranten gestalten.

Autorin

Die Autorin, Vera Dittmar, ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Evangelischen Fachhochschule Rheinland-Westfalen-Lippe. Sie war wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg-Essen im Projekt „Wirkungen des SGB II auf Menschen mit Migrationshintergrund“, das vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales gefördert wurde.

Entstehungshintergrund

Bei dem Buch handelt es sich um eine Promotionsschrift, die bei der Fakultät für Gesellschaftswissenschaften der Universität Duisburg-Essen eingereicht und als Dissertation zur Erlangung des Doktorgrades (Dr. phil.) genehmigt wurde.

Aufbau

  • Im themeneinführenden Kapitel 2 erläutert die Autorin die Arbeitsmarktsituation von Menschen mit Migrationshintergrund.
  • In Kapitel 3 wird der Organisationstyp „Jobcenter“ mit Fokus auf die Kundengruppe der Migranten vorgestellt.
  • In Kapitel 4 untersucht Dittmar die Besonderheiten der Jobcenter aus theoretischer Perspektive.
  • Hiernach wendet sie sich in Kapitel 5 den Akteuren in den Jobcentern zu und untersucht die Organisationsstrategie des Diversity Managements.
  • Erst dann stellt sie in Kapitel 6 die forschungsleitenden Hypothesen und das Forschungsdesign vor.
  • Danach folgen drei Kapitel mit empirischen Ergebnissen: in Kapitel 7 und 8 noch einmal eine Akteursuntersuchung. In Kapitel 9 werden drei Faktoren der „Spielräume“ loziert.
  • In Kapitel 10 finden sich dann die wesentlichen Schlussfolgerungen und eine Zusammenfassung.

Inhalt

In der kurzen Einleitung erläutert Vera Dittmar ihr Erkenntnisinteresse und grenzt die Problemstellung ein. Neben den grundlegenden Fragestellungen wird das Jobcenter als soziale Dienstleistungsorganisation beschrieben. Anstatt von Personengruppen oder Kundinnen und Kunden spricht Dittmar von „KlientInnengruppen“ (mit Migrationshintergrund). Diese Begriffswahl wird in einem späteren Abschnitt aufgeklärt (S. 41 f.). Sie beschränkt ihre Betrachtung auf Jobcenter vom Typus der „Gemeinsamen Einrichtung“ und untersucht damit die Mehrzahl der Jobcenter, die sich von den zugelassenen kommunalen Trägern in der gemeinsamen Trägerschaft von Bundesagentur für Arbeit und Stadt/Kreis unterscheiden. Um die anwendungsorientierte Frage zu klären, führte die Autorin interne und externe Experteninterviews in und über drei Jobcentern durch.

In Kapitel 2 diskutiert die Autorin zunächst den weiten Migrationsbegriff, wenn sie die Menschen mit Migrationshintergrund von den Menschen mit migrationsbezogenen Ressourcen und Bedarfen unterscheidet. Im Anschluss beschreibt Dittmar die Struktur, also Anzahl in Zeitreihen bis 2010, Nationalitäten, Alter, die Einkommens- und Arbeitsmarktsituation sowie die Qualifikationsstruktur und die Entwicklung der Arbeitskräftenachfrage von Personen mit Migrationshintergrund in der „BRD“.

Wenn sie ausführlich die Genese und Steuerungslogik der Jobcenter in Kapitel 3 beschreibt, zeigt Dittmar, dass sie sich intensiv in das Oeuvre eingearbeitet hat, lediglich am Rande nimmt sie Bezug auf die Situation der zu untersuchenden Personengruppe der Migranten. Im letzten Abschnitt referiert sie noch einmal strukturelle Daten zur Migrantengruppe in Jobcentern, wegen der Datenlage nun wiederum nach dem ursprünglich verworfenen Begriff „Migrationshintergrund“ der als „Hilfskonstruktion“ (S. 42) bezeichnet wird.

In Kapitel 4 stellt die Autorin die Jobcenter als soziale Dienstleistungsorganisationen mit bürokratischen Elementen vor. In diesen organisationstheoretisch legierten Ausführungen, nimmt Dittmar Bewertungen ohne die notwendigen Belege vor, etwa wenn die Autorin „davon ausgeht“, dass neben dem sozialen Status zusätzlich die „Arbeitsmarktnähe“ für die Vergabe von Ressourcen eine Rolle spiele (S. 59). Wie bereits auch schon die Wertungen in Zusammenfassungen 2.5 und 3.6 macht die Autorin ihr Werk zu diesem Zeitpunkt der theoretischen Hinführung damit unnötig angreifbar, da erst in Kapitel 6 das Forschungsdesign und methodische Vorgehen dargestellt werden und im Anschluss die empirischen Untersuchungen erfolgen. Völlig schief und ohne Beleg ist die Unterstellung, dass mit der „Vergabe des Status ‚KlientIn‘ […] unweigerlich Wertungen verbunden“ (S. 59) seien, tatsächlich handelt es sich um eine selbstausgewählte Personenbeschreibung. Sowohl bei der Bundesagentur für Arbeit als auch bei den Jobcentern werden ratsuchende, arbeitssuchende und arbeitslose Menschen sowie Arbeitgeber als Kundinnen und Kunden bezeichnet.

Als weiteres „Strukturmerkmal“ führt Dittmar in Kapitel 5 die vorhandenen Spielräume der Führungskräfte und Mitarbeiter ein. Ausgelotet werden die im SGB II vorgesehenen Anspruchs- und Ermessensleistungen für die Mitarbeiter und das Programm- und Personalmanagement der Führungskräfte. Ein wichtiger Aspekt für die Autorin ist die Möglichkeit der „Koproduktion“ des „Klienten“ (S.74) in die Organisation. Im Anschluss untersucht die Autorin die Organisationsstrategie des Diversity Managements, um die Zielrichtung der Spielräume näher zu bestimmen und einen Lackmustest zur Diskriminierung zu etablieren.

In Kapitel 6 stellt die Autorin das Forschungsdesign und methodische Vorgehen der anwendungsorientierten Studie in 5 Abschnitten ausführlich vor. Dittmar untersuchte drei unterschiedliche Jobcenter mithilfe von Experteninterviews und Auswertungen statistischer Daten der Bundesagentur für Arbeit. Die untersuchten Jobcenter bleiben anonym.

Ab Kapitel 7 werden die wesentlichen Erkenntnisse der empirischen Untersuchung von Experteninterviews veröffentlicht. Schwerpunktmäßig werden hier die Spielräume der Geschäftsführung, der Teamleitung, der Mitarbeiter und externe Akteure vor dem Hintergrund ihrer themenbezogenen Tätigkeiten vermessen. Die Bereichsleitung bleibt ausgespart. Ziel dieses Teils ist es, Möglichkeiten von Jobcentern und Beratungsorganisationen aufzuzeigen. Neben dem juristischen Ermessensspielraum werden die jeweiligen Akteursspielräume und ihre „Grenzen“ über die Zielerreichung zunächst vorgestellt. Die Gesetzgebung, der finanzielle Haushalt oder der regionale Arbeitsmarkt, werden lediglich kurz als Grenze erwähnt. Fehlerhaft ist die Darstellung für die Teamleitung hinsichtlich des Spielraums für die „Umwelt“. Der Einfluss auf Bildungsträger und Netzwerkpartner hätte hier mindestens Erwähnung finden müssen. Bei der Mitarbeiterebene wird zwar die Eigenständigkeit der Entscheidungsfindung und die individualisierte, adressatengerechte Beratungsstrategie gelobt, die aber aufgrund der Vorgaben des Kundenkontaktdichtekonzepts „stark erschwert“ werde. So sei eine noch individuellere Vorgehensweise für Migranten optimaler. An dieser Stelle hätte das Kundenkontaktdichtekonzept erläutert werden müssen. Nachvollziehbar wird aber von Dittmar eine flexiblere Zeitressource im Beratungsgespräch gefordert. Die überwiegende Anzahl der Kundinnen und Kunden sind aber keine Neukunden, auch das hätte Berücksichtigung finden können. In jeweils einem eigenen Abschnitt wird der Entscheidungsspielraum der Migrationsbeauftragten und der externen Migrationsberatung vermessen. Die Unterscheidungen der Einflussdimensionen zwischen Mikro- und Makroebene erklären sich von selbst. Der Vorschlag Migrationsbeauftragte auf eine höhere Ebene anzuheben, verfängt nicht. Vermisst werden in der Zusammenfassung die guten Beobachtungen der Autorin zu den Möglichkeiten der Netzwerkarbeit mit Migrationsorganisationen.

Drei Faktoren zur Ausgestaltung von Spielräumen stellt die Autorin auf Grundlage ihrer Interviews in Kapitel 8 vor,

  1. „Gesellschaftliche Bedingungen“,
  2. „Merkmale der SpielraumanwenderInnen“ und der Faktor
  3. Einschätzung der Merkmale von „KlientInnen“.

Die „Gesellschaftlichen Rahmenbedingungen“ unterteilt sie in eine politische Dimension (politische Entscheidung / Gesetze, Steuerung der Bundesagentur für Arbeit über Kennzahlen) und eine wirtschaftliche Dimension (regionaler Arbeitsmarkt). Im nächsten Faktor erläutert Dittmar den individuellen Ermessenspielraum von Mitarbeitern, Teamleitung und Migrationsbeauftragten, der aufgrund der empirischen Auswertung als groß dargestellt wird, basierend auf unterschiedlichen Merkmalen. Der Schwerpunkt dieser Darstellung liegt hierbei auf den Mitarbeitern (Qualifikation, Berufserfahrung, Fachwissen, migrationsspezifisches Fachwissen, Wissen über den Handlungsspielraum und Motivation). Insgesamt entsteht ein sehr facettenreiches Bild von Einzelbeobachtungen, die nicht verallgemeinert werden können. In einem sehr kurzen Abschnitt wird der Spielraum der Migranten maßgeblich anhand ihrer kommunikativen Fähigkeiten verkürzend dargestellt. Alles in allem kommt Vera Dittmar u.a. zu dem nicht überraschenden Zwischenergebnis, dass Spezialisten, wie Migrationsberater, erfolgreicher mit Migranten Integrationsarbeit leisten (können).

Die unterschiedlichen Spielräume der drei untersuchten Jobcenter mit ihren Geschäftsführungen stehen schwerpunktmäßig im Analyseinteresse des Kapitels 9 und zwar vor dem Hintergrund ihrer Merkmale aus den Bereichen Strategie, Umweltbeziehungen und Organisationspraxis. Hierbei bildet das Kriterium der „eigenständigen Zielgruppe“ das maßgebliche Unterscheidungskriterium, wobei angemerkt sei, dass alle untersuchten Jobcenter „migrationsspezifisch“ betreuen und Migrationsbeauftragte „bestellt“ haben. Der Status quo wird nach Ansicht der Autorin von der Bundesagentur für Arbeit vorgegeben, die nach ihrer Meinung lediglich vier Personengruppen zur Betreuung durch Jobcenter vorsieht:

  1. Jüngere,
  2. Ältere,
  3. Alleinerziehende und der
  4. „übrigen KlientInnen“.

Die herausgearbeiteten Unterschiede werden in diesem Teil des Kapitels nicht mit den jeweiligen arbeitsmarktlichen und bevölkerungsspezifischen Kriterien der jeweiligen Gebietskörperschaft gespiegelt. Die Netzwerkbeziehungen werden von Dittmar exemplarisch gezeigt. Mehr Raum spendet die Autorin der Organisationspraxis der Jobcenter, also der Strukturierung von Teams, dem Personalmanagement, der Sprache im Beratungsgespräch, der Bedeutung von Sonderprogrammen und Kompetenzdienstleistungen, dem Controlling oder diskriminierenden Praktiken. Als ein Ergebnis wird von der Autorin herausgearbeitet, dass die migrationsspezifischen Strategien „stark“ variieren. Im zweiten Teil dieses Kapitels präsentiert Dittmar eine Auswertung statistischer Kennzahlen. Angeblich würden vom Statistikservice der Bundesagentur für Arbeit keine migrationsspezifischen Daten zur Verfügung gestellt. Bei dieser Betrachtung berücksichtigt sie Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktes, wenn sie auf die Vergleichstypenklassifikation rekurriert. In diesem Abschnitt hätte die Autorin die jeweiligen Eingliederungsbilanzen miteinander vergleichen können, in denen auch über Personen mit Migrationshintergrund berichtet werden muss. Die Auswertung von Eingliederungsbilanzen hätte die von der Autorin problematisierten Schwierigkeiten bei der Interpretation der übrigen statistischen Ergebnisse der Analyse ausgeglichen und validere Befunde ergeben. Ein eher schlichtes Zwischenergebnis dieses Abschnittes ist, „dass Jobcenter, die eine ausgereiftere Organisationsstrategie […] verfolgen, auch bessere Organisationsergebnisse […]“ aufweisen. In der Zusammenfassung hätte man eine gemeinsame Würdigung beider Abschnitte im Kapitel und die dadurch ableitbaren Beobachtungen erwartet.

Die „Schlussfolgerungen“ beziehen sich auf die zentralen Befunde der Arbeit und werden nicht durch neue Aspekte ergänzt. So überrascht es nicht, dass Dittmar zum Ergebnis kommt, dass das Dienstleistungsversprechen der Jobcenter für die hier untersuchte Personengruppe in einem sehr unterschiedlichen Ausmaß und zum Teil „unzureichend“ erfüllt werde. Die Gründe werden lediglich innerhalb der jobcenterimmanenten Spielräume vermutet. Die Autorin verpasst in Abschlusskapitel 10 die Chance einer integralen Würdigung ihrer Zwischenergebnisse. Immerhin konstatiert sie den Jobcentern „das Potential […], ihr Dienstleistungsangebot migrationssensibel zu gestalten, […]“.

Diskussion

Die Autorin hat sich intensiv mit den Jobcentern als einer der wichtigsten Akteure des Arbeitsmarktes befasst. Besonders gut gelungen sind ihre kurzen, aber treffenden Ausführungen zur Netzwerkarbeit. In diesem Zusammenhang seien auch ihre guten graphischen Darstellungen erwähnt, zum Beispiel zur Darstellung von Netzwerkbeziehungen (S. 194) oder zu den Merkmalen von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern und deren Ausgestaltung von Spielräumen (S. 165), die eine Qualität aufweisen in der Praxis genutzt und angewendet werden zu können. Die Studie ist sehr gut strukturiert und die Inhalte werden regelmäßig in Zwischenergebnissen zusammengefasst.

Während der empirische Teil der Arbeit zum Teil interessante Ansätze enthält, ist der theoretische Teil schwächer. Neben der Tatsache, dass Dittmar im theoretischen Teil mit älterer und insgesamt wenig Literatur gearbeitet hat, verkompliziert sie durch Begriffsbildungen und Anwendungen. Zum Beispiel wird ein grundlegender Begriff der Studie, „Menschen mit migrationsbezogenen Ressourcen und Bedarfen“ erst im Abschlusskapitel plausibel dargestellt. Trotz konzentrierter Beschäftigung mit dem Oeuvre fällt die Autorin auf die Behauptung einer „strukturell benachteiligten Personengruppe“ (S. 27) herein. Jobcenter, deren Hauptaufgabe es ist, Langzeitarbeitslosigkeit zu bekämpfen, wird eine „fehlende Förderung und Benachteiligung der integrationsfernsten ‚KlientInnen‘“ (S. 36) unterstellt. In diesem Kontext verfällt die Autorin auch hinsichtlich des Controllings („Direktiven“) der Bundesagentur für Arbeit in eine schwarz-weiß-Optik. Lückenhaft ist die angebliche Begrenzung der Bundesagentur für Arbeit auf lediglich vier Personengruppen (S. 189).

Inhaltlich fällt zudem auf, dass sie den Forschungsstand nicht gänzlich zur Kenntnis genommen hat, wenn sie anfänglich konstatiert, „dass bislang eine wissenschaftliche Reflexion der Jobcenter in Bezug auf KlientInnengruppen mit besonderen Merkmalen fehlt“ (S. 12). An dieser Stelle hätten die Forschungsergebnisse des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) bereits sehr weitergeholfen. Ergänzend wären die Befunde des Bundesinstituts für Berufsbildung (BIBB) und des Forschungsinstituts zur Zukunft der Arbeit (IZA) zu einzelnen Personengruppen heranzuziehen gewesen. Fachaufsätze rezipierte die Autorin lediglich im geringen Umfang. Weiterhin wurden immanente Analyseprodukte der Jobcenter, wie zum Beispiel die gesetzlich vorgeschriebenen Eingliederungsbilanzen, nicht genutzt. Daneben hält der Statistikservice der Bundesagentur für Arbeit noch mehr öffentlich zugängliche Daten zu den Personengruppen Ausländer, Migranten und (jetzt) Flüchtlinge im Internet bereit, als in der Studie dargestellt wurde. Insgesamt ist es somit nicht verwunderlich, dass die herausgearbeiteten Schlussfolgerungen selbsterklärenden Charakter besitzen. Die thematische Vereinnahmung der jüngsten Flüchtlingswelle in Einleitung und Schlusskapitel ist unter Vermarktungsgesichtspunkten verständlich, inhaltlich aber nicht zu begründen, da sich eine Unterscheidung gerade hinsichtlich der Ressourcen und Bedarfe zwischen Migranten und geflüchteten Menschen aufzwingt.

Fazit

Vera Dittmar hat sich intensiv in die organisationale Welt der Jobcenter als Akteur der arbeitsmarktlichen Grundsicherung eingearbeitet. Dabei hat die Autorin die Potentiale der Jobcenter hinsichtlich der Integration von Migranten nur angerissen. Einzelne Beobachtungen und Anregungen können von der Praxis genutzt werden. Das Werk ist lediglich dem Fachpublikum zu empfehlen.


Rezension von
Dr. Lars Normann
Politikwissenschaftler und Publizist
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Zitiervorschlag
Lars Normann. Rezension vom 04.11.2016 zu: Vera Dittmar: Arbeitsmarktintegration für Migranten fördern. Potenziale der Jobcenter. W. Bertelsmann Verlag GmbH & Co. KG (Bielefeld) 2016. ISBN 978-3-7639-5692-0. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/21274.php, Datum des Zugriffs 13.08.2020.


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ISSN 2190-9245

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