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Christine Dukek: Jugendämter im Spannungsfeld von Bürokratie und Profession

Cover Christine Dukek: Jugendämter im Spannungsfeld von Bürokratie und Profession. Eine empirische Untersuchung der Entscheidungsfindung bei Hilfen zur Erziehung. Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH (Wiesbaden) 2016. 148 Seiten. ISBN 978-3-658-13672-7. D: 39,99 EUR, A: 41,11 EUR, CH: 41,50 sFr.
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Thema

Die jugendamtliche Entscheidungsfindung im diagnostischen Abklärungsprozess und damit verbunden die richtige Auswahl von Jugendhilfemaßnahmen ist ein wichtiges Thema in der (öffentlich) Jugendhilfe. Die fachliche und wirtschaftliche Verantwortung gegenüber der Politik und dem Steuerzahler wächst stetig und der fachlich-professionelle Rechtfertigungsdruck ist allgegenwärtig. Mit der empirischen Untersuchung zur Entscheidungsfindung in Jugendämtern möchte die Autorin Christine Dukek in dieses Themenfeld vordringen und die Entscheidungsprozesse in der Verwaltung nachvollziehbar zu machen und eine Grundlage für weitere Forschungsprojekte schaffen. Das Werk versteht sich als Diskussionsbeitrag für die Weiterentwicklung und Steuerung der Jugendhilfen.

Autorin und Entstehungshintergrund

Die Autorin promoviert am Max-Weber-Institut für Soziologie der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg.

Ihr Werk wird herausgegeben von Prof. Dr. Jürgen Burmeister (DHBW Heidenheim), Prof. Dr. Süleyman Gögercin (DHBW Villingen-Schwenningen), Prof. Dr. René Gründer (DHBW Heidenheim), Prof. Dr. Klaus Grunwald (DHBW Stuttgart), Prof. Dr. Ute Koch (DHBW Stuttgart) und Prof. Dr. Karin E. Sauer (DHBW Villingen-Schwenningen) in der Schriftenreihe „Edition Centaurus – Perspektiven Sozialer Arbeit in Theorie und Praxis“. Durch diese Veröffentlichungen möchte die Schriftenreihe die Diskussion um professionelles Handeln in Disziplin und Profession der Sozialen Arbeit befruchten.

Aufbau und Inhalt

Das Werk besteht aus neun Kapiteln wobei sechs davon die inhaltliche Darstellung erfüllen.

Nach einem Vorwort der Herausgeber und einer einstimmenden Einleitung mit Erläuterung der beiden Fragestellungen gibt Dukek im ersten Kapitel eine Übersicht über den Forschungsstand. Die beiden zentralen Fragestellungen:

  1. Welche Entscheidungskriterien und -prozesse werden in Jugendämtern bei der Bearbeitung von Anträgen auf Hilfe zur Erziehung angewandt? und
  2. Wie werden die Entscheidungskriterien und -prozesse von den verschiedenen beteiligten Mitarbeitern im Arbeitsgebiet gedeutet und legitimiert, sind zentrale Eckpunkte in diesem Werk.

Nach dieser Hinführung folgt in Kapitel zwei eine theoretische Rahmung der zugrundeliegenden Fragestellung. Dukek folgt zuerst der gesetzlichen Normierungen §§ 27 und 36 SGB VIII und untersucht zunächst die formellen und informellen Entscheidungsprozesse mithilfe der Luhmanschen Organisationssoziologie. Sie zeigt auf, wie die Kommunikationsstruktur den Fortbestand der Organisation regelt und sichert, und wie die Entscheidungsfindung (im § 27-SGB VIII-Prozess) über Kommunikation eingeschränkt werden kann indem Entscheidungsprämissen festgelegt werden, die wiederum die Organisationskultur prägen können. Im zweiten Schritt arbeitet sie heraus, was unter Sozialer Arbeit als Profession zu verstehen ist, damit in einem weiteren Schritt ihre Verortung in der Sozialverwaltung geklärt werden kann. Dukek stellt dar, dass Soziale Arbeit durchaus als selbstbewusste Profession zu verstehen ist, da sie eine „Lizenz für sich beanspruchen (kann), bestimmte Aktivitäten exklusiv auszuführen“ (S. 25) wie das Gefährdungsrisiko einzuschätzen und Gefahren für das Kindeswohl abzuwenden. Weiterhin verfügt die Profession Soziale Arbeit über „einem abgegrenzten Orientierungs- und Handlungsbereich“ (ebd.), verwendet eine fachspezifische Sprache zur Verständigung, greift auf einen „Vertrauenskontakt zwischen Klient und Experte“ (S. 26) zurück, wendet „Analyse- und Handlungsverfahren“ (ebd.) an und zeigt sich sensibel gegenüber Paradoxien.

Nicht ausgespart wird, dass die Profession Soziale Arbeit in gewisser Weise nach innen wirkt, in die Organisation hinein, indem sie „idealtypische Bürokratiemuster“ (S. 28) verändert und unterschiedlichen Verpflichtungen (der Organisation und dem Klienten) konflikthaft gegenübersteht sowie eine Außenwirkung hat, weil Positionen gegenüber anderen Berufsgruppen und Professionen eingenommen werden. Die Wirkung Sozialer Arbeit in Bürokratien beschreibt Dukek in Anlehnung an Dahme als eine zweckprogrammierte Entscheidungslogik, da diese immer das Ziel verfolgt, für den Einzelfall ein passendes Hilfearrangement zu wählen, das geeignet ist die entsprechenden Ziele zu erreichen. Die Bürokratie hingegen ist gekennzeichnet durch ihre konkret definierten Abläufe um genau beschriebene Aufgaben zu erfüllen. Diese „konditionalprogrammierten Entscheidungen (wenn-dann-Rationalität)“ (S. 29) verbescheidet zum Beispiel die Hilfe zur Erziehung als Leistung. Weiterhin ist das Verhältnis durch unterschiedliche Haltungen gekennzeichnet. Verwaltungshandeln ist neutral und distanziert zum Klienten zu sehen, während sozialpädagogisches Handeln beziehungsorientiert ist, um den „interinvidiuellen Unterschiedlichkeit(en)“ (S. 30) sozialer Probleme besser gerecht zu werden.

Im dritten Kapitel werden zur Beantwortung der ersten Fragestellung: „Welche Entscheidungskriterien und -prozesse in Jugendämtern bei der Bearbeitung von Anträgen auf Hilfe zur Erziehung angewandt werden?“, Hypothesen gebildet. Sie leiten sich aus der zuvor aufgezeigten theoretischen Rahmung und dem Forschungsstand ab. Die erste Hypothese stellt dabei eine Grundhypothese dar, da sie durch weitere drei Unterhypothesen präzisiert wird, während die zweite Hypothese für sich alleine steht.

Im vierten Kapitel erklärt und begründet Dukek das angewandte Forschungsdesign. Das Datenmaterial wird aus Interviews gewonnen, die im Rahmen von Organisationsfallstudien geführt werden. Die Beantwortung der ersten Fragestellung wird deduktiv und hypothesengeleitet geführt, da hier „anhand bestehender Forschungserkenntnisse und wissenschaftlicher Theorien“ (S. 33) auf bestehendes Wissen zurückgegriffen werden kann. Der zweite Teil der Fragestellung, wie die Entscheidungskriterien und -prozesse von den Mitarbeitern gedeutet werden, wird induktiv bearbeitet, da hier keine konzeptionellen und theoretischen Grundlagen vorliegen.

Für die Datengewinnung wurden drei Jugendämter ausgesucht, die bestimmte Kriterien erfüllen müssen. Als Erhebungsinstrument dienen vier problemzentrierte Interviews je Jugendamt, die einen offenen und zugleich diskursiven, erzählstimulierenden Charakter haben, um möglichst viel Wissen und Begründungen zu erfassen. Die Interviews berücksichtigen sowohl Mitarbeiter- als auch die Amtsleiterebene und fokussieren drei Problembereich wie die Berufsbiographie des Interviewten, das Verhältnis von Verwaltung und Profession in der Umsetzung Normen §§ 27 und 36 SGB VIII sowie die Einflussnahme der Verwaltung und politischen Ebene auf die sozialpädagogischen Fachkräfte.

In einem weiteren Unterkapitel folgt die Darstellung der Auswertungsmethode, die Dukek gesondert nach deduktiven und induktiven Auswertungsschritt unterteilt. Der deduktive Auswertungsschritt baut auf die qualitative Inhaltsanalyse nach Mayring auf. Dukek strukturiert bzw. kategorisiert das Material in drei Bereiche, die sie aus den zuvor gebildeten Hypothesen abstrahiert (Entscheidungsprogramm, zuständiges Personal und politisches Programm). Sie präzisiert die Kategorien mit weiteren deskriptiven Unterkategorien um sie aussagekräftiger erscheinen zu lassen. Dem induktiven Auswertungsschritt widmet die Autorin eine kurze Hinführung zu den empirischen Zugängen zur Erfassung von sozialen Deutungsmuster, da diese die Wahrnehmung der Mitarbeiter entscheidend dahingehend beeinflussen, welche Handlungsorientierungen sie bei Entscheidungen zur Hilfen zur Erziehung anwenden. Der Abschluss des vierten Kapitels bildet eine Darlegung möglicher Fehlerquellen die es bei Erhebung und Auswertung zu beachten gilt.

Im fünften Kapitel werden die Ergebnisse der Inhaltsanalysen aller drei Fallstudien bezüglich der ersten und zweiten Hypothese vorgestellt. Dukek stellt zuerst die gemeinsamen Entscheidungskriterien innerhalb der untersuchten Jugendämter dar und geht dann auf die Differenzen ein, die den wesentlich größeren Darstellungsraum erhalten. Als gemeinsame Entscheidungskriterien identifiziert sie einen von Sozialpädagogen indizierten Bedarf, den von den Familien benannten Bedarf, die Gefährdungsbeurteilung und einige mehr.

Im Differenzierungsteil zeichnet sie im Jugendamt A nach, dass dort ASD-Fachkräfte relativ autonom sind bis zur Einleitung einer Jugendhilfemaßnahme. Wird dies notwendig müssen sie ein Beratungsgremium einberufen, das hierarchisch aufgebaut ist und die Maßnahmen bewilligen muss. Diese Autonomieeinschränkung ist ein wesentliches Merkmal. Kritik und Korrekturen an der Falleinschätzung kann nur durch Professionsangehörige erteilt werden, lediglich bei „Argumente(n) der Wirtschaftlichkeit oder Rechtlichkeit“ (S. 58) dürfen Fachkräfte aus der Verwaltung/wirtschaftliche Jugendhilfe Kritik äußern. Ressourcenorientierung und Wirtschaftlichkeit (im Sinne der Ressourcennutzung durch den Klienten) sind ein weiterer Aspekt der Entscheidungsfindung, neben der örtlichen Zuständigkeitsklärung. Im Bereich der Kindeswohlgefährdung lässt sich zwar ein rechtlich vorgegebener Entscheidungsrahmen finden, jedoch ist die Ausgestaltung durch professionsbezogene ethische Grundlagen von Bedeutung. Eine systemische Orientierung (Lebensweltorientierung) in Verbindung mit Ressourcenorientierung (auch zum organisationsbezogenen Zweck der Effizienzsteigerung) ist ein weiteres zentrales Entscheidungskriterium um Hilfen zu vermeiden oder auszugestalten. Abschließend resümiert die Autorin, dass im untersuchten Jugendamt A nur in Teilen eine „Professionalisierung der Einzelfallbeurteilung“ stattfindet.

Im Anschluss an Jugendamt A folgen nach ähnlichem Muster die Ergebnisdarstellungen von Jugendamt B und C mit der Herausarbeitung von Unterschieden und Gemeinsamkeiten. Im Anschluss der Ergebnisdarstellung folgt der zweite Auswertungsschritt.

Dukek arbeitet für jedes Jugendamt heraus, wie die kommunalpolitischen Programme aussehen und auf welcher Weise sie Ziele und Maßnahmen auf der Verwaltungs-, und auch sozialpädagogisches Handlungsebene, beeinflussen. Eine große Bandbreite professionell bzw. nicht professionell geprägter Entscheidungskriterien sowie unterschiedlich geprägte Freiheitsgrade der Sozialverwaltung werden ersichtlich, die insbesondere von der finanziellen Lage und Struktur der Kommune/des Landkreises geprägt wird. Die darauf folgende kritische Diskussion würdigt insbesondere die scheinbare, fassadenartige Professionalität, die mehr oder weniger als Legitimationszweck dient und weniger professionsbezogene Theoreme verwirklicht. Soziale Arbeit ist in der Verwaltung gefangen und kann gar nicht vollends darin aufgehen, denn ansonsten müsste die Organisation (Verwaltung) ihre Kontrolle und Steuerungshochheit aufgeben. Sogenannte Gruppenelemente, also Fallbesprechungen mit mehrere Kollegen und Sozialraumpartner, verfügen über die Kraft Entscheidungsfindungen zu beeinflussen. Entscheidungsprämissen werden allerdings nicht überwiegend durch die Profession Soziale Arbeit bestimmt, so Dukek, weil sie rechtlichen und wirtschaftlichen Rationalitäten unterliegen. Die Verschränkung von Konditional- und Zweckprogrammierung fällt ungünstig für die Profession Soziale Arbeit aus und bestätigt ein weiteres Mal nicht die Professionalisierungshypothese. Dies geht sogar so weit, dass die Soziale Arbeit in ihrer (zweck-)programmierten Systemkommunikation Konditionalprogramme einsetzt, die weder rechtlich noch anderweitig begründet sind. Abschließend arbeitet die Autorin für die erste Hypothese bestätigend heraus, dass je höher der Professionalisierungsgrad im Jugendamt ist, desto höher ist der Verselbständigungsgrad gegenüber der Politik den damit übertragenen Erwartungen und Zielen.

Das sechste Kapitel beschäftigt sich mit Hypothese 2 und fasst die Ergebnisse der Analyse der sozialen Deutungsmuster. Dukek geht im ersten Schritt auf die Mitarbeiterebene ein und untersucht die Frage, wie Entscheidungen über die Gewährung von Jugendhilfemaßnahmen innerhalb der institutionellen Rahmenbedingungen getroffen werden. Sie setzt ein feines Raster an, das verschiedene untergeordnete Handlungsprobleme enthält und arbeitet sie alle nacheinander ab. Im zweiten Schritt bezieht sie die Leitungsebene ein und arbeitet wie im ersten Schritt untergeordnete Handlungsprobleme heraus, welche zusammen Hinweise auf das zugrundeliegende soziale Deutungsmuster geben. Abgerundet wird das Kapitel mit der Versuch einer Zusammenfassung, den die Autorin als Theoriebildung bezeichnet.

Die zusammengetragenen Erkenntnisse sind nicht neu, sie bilden ein Destillat der vorherigen Ausführungen: so stellt Dukek fest, dass die Wissensbestände der Profession und der Verwaltung zwar für sich gesehen sichtbar sind, jedoch im Zusammenwirken ineinander fließen. Soziale Arbeit kann hier ihr spezifisches Profil nicht anbringen und ihre Konzepte sind weniger klar und routiniert, wie die der Verwaltung. Die Notwendigkeit zum Zusammenarbeiten verlangt von beiden Seiten die Bildung einheitlicher Kommunikationsstrukturen und Handlungsregeln, welche Unsicherheiten vermeiden. Die heterogene Ausbildungsgrundlage der Sozialarbeiter bietet sich gut an, um von politischer Seite wirtschaftliche Ziele unter dem Deckmantel der Professionalität zu verankern. Mit dieser Darstellung leitet Dukek zu Kapitel sieben über, wo sie für alle drei Jugendämter eine Typisierung der sozialen Deutungsmuster und der Inhaltsanalyse darstellt. Diese Typisierung fasst in kompakter Weise die Erkenntnisse der Untersuchung zusammen und dient der Überleitung zum Kapitel acht. Dort formuliert Dukek einen Ausblick für die Praxis ausgehend von ihren Ergebnissen. Sie schränkt ein, dass nicht alle Aspekte in der Breite untersucht werden konnten aufgrund des geringen Samplings jedoch reichen ihre Ergebnisse allemal aus, um Abläufe und Entscheidungsprozesse sowie -kriterien kritisch zu hinterfragen.

Diskussion

Christine Dukeks Erfahrung im Jugendhilfe- und sozialwissenschaftlichen Bereich ist von Anfang an spürbar. Sie strukturiert ihr Werk sehr klar und gibt sich sprachlich verständlich. Zu Beginn gibt sie eine Übersicht über den Forschungsstand, der sich schnell erschöpft, da lediglich drei empirische Arbeiten zu diesem Thema gefunden werden. Dukek lässt diesen Umstand nicht versickern und greift in weiteren Kapiteln hin und wieder auf die Ergebnisse dieser Arbeiten zurück, um deren Relevanz aus heutiger Sicht zu beleuchten. Die von Dukek gesetzte theoretische Rahmung überzeugt durch gut strukturierte und inhaltsreiche Erklärungen. Sie führt den Leser präzise und wohl dosiert durch ihren theoretischen Exkurs. Ihre Ausführungen in Anlehnung an Dahme, Schütze, Hughes, Luhmann verhelfen ihre Herangehensweise zu verstehen und die dahinterliegenden theoretischen Konstrukte nachzuvollziehen. Sie werden später in der Ergebnisdarstellung immer wieder aufgegriffen und mit diesem Rückgriff gelingt es die Auswertungen theoretisch zu untermauern. Der Leser erfährt sehr detailliert weshalb es sich beim problemzentrierten Interview nicht einfach um einen leitfadengestützten Interviewablauf handelt sondern notwendiger wiese über viele Elemente und Aufforderungen verfügt, um Stellungnahmen sowie Begründen von den interviewten Experten zu erfahren. Nebenbei erhält der Leser eine gute Begründung und Darstellung ihrer ausgewählten sozialwissenschaftlichen Methoden.

Die Auswertungsmethode wird von der Autorin knapp aber mit einer noch vorhandenen Gründlichkeit dargestellt, sodass der Leser nie das Gefühl hat verloren zu sein im theoretischen oder empirischen Dschungel. Es wird deutlich, dass hier der scientific practitioner angesprochen wird, da Dukek es gut versteht die wissenschaftlich interessierte Jugendamtsfachkraft (und freilich andere Interessierte) zu fokussieren. Dies ist keinesfalls ein Nachteil, da weder die Verständlichkeit noch die Orientierung darunter leidet. Die Ergebnisdarstellung aller drei Jugendämter verläuft klar und nachvollziehbar. Der Leser erkennt die (Auswertungs-)Struktur der Autorin und findet darin stets die gleichen Andockpunkte. Dukek versteht es geschickt mit dem Jugendamt A anzufangen und dort sehr ausführlich die Ergebnisse entlang ihrer Matrix zu beschreiben, so dass sie bei den folgenden Jugendämtern B und C lediglich Unterschiede bzw. Abweichungen darstellen muss. Entlang der Darstellung im Jugendamt C finden sich verstärkt professionsbezogene Wertungen der Autorin, die zumindest intensiver ausfallen als in den Darstellungen zuvor. Dies vermag nicht zwangsläufig zu Irritation führen. Die Rückkopplung auf die im ersten Teil der Arbeit entworfenen Hypothesen und des formulierten theoriegeleiteten Kategoriensystems erfolgt verständlich. Die Ausarbeitung der sozialen Deutungsmuster wirkt an manchen Ecken ermüdend und es entsteht der zähe Eindruck, dass die Ergebnisfindung bezüglich einiger Deutungsmuster mit einem hohen Aufwand einhergeht. Die zusammenfasende Überblicksdarstellung ihrer Ergebnisse in den letzten Kapiteln überzeugt und setzt nachdenkende Akzente beim Leser.

Fazit

Insgesamt ist das Werk von Dukek ein thematisch spannendes und gut gelungenes Werk. Dies liegt zum einen daran, dass das gewählte Thema bisher empirisch vernachlässigt wurde und die Autorin diese Lücke gezielt schließen möchte. Zum anderen schafft es die Autorin den Leser gut durch die komplexe Materie der sozialwissenschaftlichen Bearbeitung des Themas hindurchzuführen und ihre Ergebnisse gut zu präsentieren. Gleichzeitig ist darin, wenn man so möchte, eine Einschränkung an den Leserkreis zu sehen, denn die Spezifität des Themas mit der Fokussierung auf die Bearbeitung von Anträgen auf Hilfe zur Erziehung im Jugendamt grenzt den Leserkreis auf Jugendamtsfachkräfte ein – unabhängig von der Hierarchie –, die ein Interesse daran haben die entsprechenden Organisationsstrukturen sowie Entscheidungskriterien und -prozesse kritisch zu hinterfragen und zu verändern.


Rezensent
Dipl.-Sozialpäd. Gerhard Klug
Klinischer Sozialarbeiter, M.A., Sozialpädagoge im Stadtjugendamt Augsburg
Homepage www.klinsa.de
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Zitiervorschlag
Gerhard Klug. Rezension vom 22.08.2017 zu: Christine Dukek: Jugendämter im Spannungsfeld von Bürokratie und Profession. Eine empirische Untersuchung der Entscheidungsfindung bei Hilfen zur Erziehung. Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH (Wiesbaden) 2016. ISBN 978-3-658-13672-7. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/21387.php, Datum des Zugriffs 14.12.2017.


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