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Christian Lahusen, Stephanie Schneider (Hrsg.): Asyl verwalten

Cover Christian Lahusen, Stephanie Schneider (Hrsg.): Asyl verwalten. Zur bürokratischen Bearbeitung eines gesellschaftlichen Problems. transcript (Bielefeld) 2017. 300 Seiten. ISBN 978-3-8376-3332-0. D: 29,99 EUR, A: 30,90 EUR, CH: 36,80 sFr.
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Thema

Mit der deutlichen Zunahme von Asylverfahren in Deutschland hat das Thema, wie diese Verfahren bearbeitet werden (sollten), und insbesondere, an welchen Qualitätsmaßstäben die Entscheidungen zu messen sind, erheblich an Bedeutung gewonnen. 2016 gingen beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge insgesamt 745.545 Asylanträge ein, über 695.733 Anträge wurde entschieden. In den ersten vier Monaten des Jahres 2017 kam es zu weiteren 285.476 Entscheidungen. Vor diesem statistischen Hintergrund ist die Frage durchaus von Belang, in welchen Verfahren diese Entscheidungen zustande kommen und wie das „gesellschaftliche Problem bürokratisch bearbeitet wird“ – wie es im Untertitel des Buches heißt. Der erste Satz der Einleitung bringt es auf den Punkt: „Asylgewährung ist ein Gegenstand behördlicher Verwaltungsarbeit“ (S. 7).

Die Beiträge des Sammelbandes untersuchen, wie diese geleistet wird. Er „reiht sich damit in eine Reihe von Studien zur Asyl- Verwaltungsforschung ein, die die Komplexität der Sachbearbeitung problematisieren“ (S. 13).

Herausgeber und Herausgeberin

Der Band versammelt acht inhaltliche Beiträge und eine ausführliche Einleitung der Herausgeber Christian Lahusen, Professor für Soziologie an der Universität Siegen, und Stefanie Schneider, die dort als wissenschaftliche Mitarbeiterin tätig ist. Alle Beiträge stammen von jüngeren WissenschaftlerInnen / wissenschaftlichen MitarbeiterInnen und DoktorandInnen sowie MitarbeiterInnen freier Träger aus der Schweiz, Österreich und Deutschland. Ihr wissenschaftlicher Hintergrund ist ganz überwiegend Soziologie/ Sozialanthropologie.

Aufbau

Das Buch enthält drei große Kapitel mit jeweils 2-3 Beiträgen als Unterabschnitten.

Das erste Kapitel trägt die Überschrift „Die politische Konstruktion des europäischen Asylverwaltungsraumes“. Vorgestellt werden zunächst „Politikinstrumente in der europäischen Asylpolitik“. Gefragt wird dort nach der Rolle von Experten und Expertise (Nina Amelung,S. 27-54). Dem folgt ein Beitrag von Lena Laube, Soziologin und Geschäftsführerin des Forum internationale Wissenschaft der Universität Bonn, mit dem – etwas sperrigen-Titel „Asyl fängt ja erst an, wenn er (der Flüchtling) wirklich hier ist- der Wandel europäischer Visapolitik und seine Implikationen für den Zugang zum Asylverfahren in der EU“ (S. 55 – 80).

„Über Asylanträge entscheiden: Zur Praxis behördlichen Handelns“ ist das zweite Kapitel überschrieben. Zunächst vergleichen die Autorinnen Stephanie Schneider und Christina Wottrich die Organisation von Anhörungen in deutschen und schwedischen Asylbehörden („Ohne ´ne ordentliche Anhörung kann ich keine ordentliche Entscheidung machen…“ S. 81 – 116). Es folgen organisationssoziologische Überlegungen zum Zusammenspiel von Formalität und Informalität im österreichischen Asyl-Verwaltungsverfahren (Julia Dahlvick, S. 117-14). Der dritte Aufsatz dieses Kapitels ist überschrieben mit „Asyl-Verwaltung kraft Wissen: Die Herstellung von Entscheidungswissen in einer Schweizer Asylbehörde“ (Laura Affolter, S. 145-174).

„Die Verwaltung von Asyl als umkämpfte Praxis“- so lautet die Überschrift des dritten Kapitels des Sammelbandes. Im ersten Aufsatz werden „Ausländerbehörden im dynamischen Feld der Migrationssteuerung“ beschrieben (Tobias G. Eule, S. 175 – 194). Der Zweite erläutert „die Entstehung rechtlicher Fallgeschichten in einem Übersetzungsprozess: Die Rechtsvertretung von asylsuchenden Personen in einem schweizerischen Hilfswerk“ (Johanna Fuchs, Seite 195-223). Der Dritte ist betitelt „Auseinandersetzungen über Abschiebungen: Handlungsoptionen in einem umkämpften Feld“ (Clara Küfner, S. 223-252)

Ausgewählte Inhalte

Nicht alle Beiträge des Bandes können an dieser Stelle ausführlich referiert und gewürdigt werden. Einige, die insbesondere die europäische Perspektive behandeln oder Vergleiche der ausländischen zur deutschen Situation zulassen, seien deswegen herausgegriffen:

Laube (S. 55 – 80) diskutiert die politisch-regulatorische Konstruktion von Asyl insbesondere im Hinblick auf jene Zuwanderungsoptionen, welche die EU durch Migration-und Asylpolitik entweder eröffnet oder schließt. Sie fragt dabei nach der Verknüpfung zwischen Asyl- und Visa – Politik und untersucht historisch die Phasen und den Wandel der Visapolitik seit dem 2.Weltkrieg, die sie in drei Phasen unterteilt. Zunächst wurde „Visabefreiung“ als außenpolitisches Signal und symbolischer Akt diplomatischer Beziehungen zwischen Staaten genutzt. In der zweiten Phase führte man Restriktionen ein. Die Wiedereinführung der Visumspflicht für bestimmte Herkunftsländer und die Verkoppelung dieser Pflicht mit der Asylpolitik waren dafür kennzeichnend. In der aktuellen dritten Phase wird „Visafreiheit“ als ein wesentliches Element („gewichtiges Pfand“) in Verhandlungen der EU mit „Drittstaaten“ verstanden (z.B. Verhandlungen der EU mit der Türkei). Visapolitik wurde so zum konstitutiven Bestandteil der europäischen Verwaltung von Asyl.

Schneider und Wottrich (S. 81 – 116) diskutieren ebenfalls die europäische Perspektive. Sie fragen danach, ob und wenn ja wie die Arbeitsroutinen und Wissensbestände des „ street-levels“, also der Sachbearbeitenden in den Behörden, von den Bemühungen der EU um eine Harmonisierung der Asylverfahrenspraxis beeinflusst und eventuell verändert werden. Verglichen wird die Tätigkeit der schwedischen mit der der deutschen Asylbehörde auf der Grundlage gemeinsamer Schulungsprogramme der EASO für Asyl – SachbearbeiterInnen. Am Beispiel von Anhörungen wird gezeigt, wie die Anforderungen an eine optimierte, sozialwissenschaftlichen Techniken entsprechende Gesprächsführung grundsätzlich bei den Sachbearbeiterinnen zwar auf offene Ohren stößt, insbesondere, wenn diese Methoden eine Entlastung versprechen. Die konkrete Aneignung und Anwendung des neuen Wissens erfolgt jedoch nur sehr selektiv mit Blick auf die Lösungen konkreter, praktischer Probleme. Diese Lösungen werden wesentlich durch die organisatorischen Bedingungen der Behörden, durch (politische) Leitbilder und die jeweiligen Arbeitsroutinen geprägt. (Mündlichkeit oder Schriftlichkeit der Fallbearbeitung, kollektive oder individuelle Zuständigkeiten, Konsensorientierung oder Konflikt).

Leider wird allerdings im Beitrag nicht die seit einigen Jahren übliche Praxis angesprochen, dass Anhörungen und Entscheidungen nicht mehr von derselben Person getroffen werden. Vielmehr erhält die entscheidende Person („Sachbearbeiter Asyl“) als Entscheidungsgrundlage nur noch das schriftliche Protokoll der Anhörung. Dass das qualitativ etwas anderes ist, als der tatsächliche Gesprächseindruck, der „face to face“ entsteht, ist allen Beteiligten deutlich. Jedoch gebietet aus Sicht des BAMF die „Effektivität“ bei der Abarbeitung von „Alt-Verfahren“ diese Verfahrensweise.

Fuchs betrachtet in ihrem Beitrag (S. 195-222) die „andere Seite“, nämlich die Frage, wie zivilgesellschaftliche Organisationen Rechtsberatung für Flüchtlinge durchführen, wobei häufig die Aufgabe darin besteht, die „Übersetzung“ zwischen der Lebenswirklichkeit der Geflüchteten und den rechtlichen Kriterien zu übernehmen. Dabei geht es darum, Fallgeschichten anzupassen an rechtliche Kategorien und entscheidungsrelevante Kriterien. Fuchs referiert Ergebnisse ihrer „ethnografischen Fallanalyse“. Dabei zeigt sie, wie innerhalb der sechs Monate, in denen sie bei einer schweizerischen Flüchtlingsberatung gearbeitet hat, drei unterschiedliche Fallgeschichten hergestellt wurden, die sich nie vollständig in die jeweiligen rechtlichen Kategorien integrieren ließen.

Eule thematisiert das Verhältnis zwischen Verwaltung und Zivilgesellschaft am Beispiel der Tätigkeit kommunaler Ausländerbehörden in Deutschland (S. 175-194). Diese bearbeiten vor allem jene Bereiche, die gerade nicht das Asylverfahren betreffen (es ist beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge konzentriert), sondern z.B. die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis, die Durchführung von Abschiebungen, Erteilung von Duldungen oder Einbürgerungen. Eule fragt nach den Beziehungen der Behörden zur (lokalen) Zivilgesellschaft. Seine Prämisse dabei: dieses Verhältnis sei konflikthaft. Das Ergebnis seiner Untersuchung belegt jedoch, dass beide Seiten sehr oft persönliche und vertrauensvolle Beziehungen unterhalten und auf informellem Wege nicht selten eng zusammenarbeiten. Zwar verstehen sich zivilgesellschaftliche Akteure immer noch als „kritische Begleiter“, agieren jedoch oft primär kooperativ und unterstützend. Eule vertritt die Auffassung, die Ursache dafür sei, dass das Migrationsrecht insgesamt liberalisiert wurde und so mehr Spielräume für positive Entscheidungen eröffne. Ferner sei der staatliche Ausbau integrationsfördernder Maßnahmen („Integrationskurse“) geeignet, für Akteure der Zivilgesellschaft neue Betätigungsfelder zu schaffen. Letztlich sei eine politisch gewünschte Öffnung der behördlichen Tätigkeit unter Orientierung am Leitbild „Willkommenskultur“ in vielen Kommunen spürbar.

Diskussion

Aus Sicht des Rezensenten gibt es mit diesem Buch ein Problem: Es ist möglicherweise zum falschen Zeitpunkt erschienen. Bei einem 2017 herausgegebenen Buch erwartet der Leser Ausführungen auf dem aktuellen Rechtszustand zu europäischen und deutschen Verfahren, die sich insbesondere mit der Situation seit Sommer 2015 befassen. Dazu erfährt man aber leider wenig bis nichts. Wer also soll das Buch noch aus welchem Interesse heraus lesen? Diejenigen, die als handelnde Personen in den jeweils analysierten Asylbehörden tätig sind, werden kaum Interesse oder Zeit haben, soziologische Analysen ihrer früheren Tätigkeit zur Kenntnis zu nehmen – zumal diese Analysen nicht durchgängig in einer leicht verständlichen Sprache verfasst wurden.

Für Juristen ist das Buch unter verschiedenen Aspekten ungeeignet: Weder wird die deutsche Rechtssituation auf aktuellem Stand referiert, noch werden die Artikel über die jeweiligen Asylverfahren in anderen Staaten, z.B. Schweiz, Schweden, Österreich, so juristisch „sauber“ dargestellt, dass sie sich bis in die zum Verständnis erforderlichen Einzelheiten stets nachvollziehen ließen. Die Beiträge entstanden vielmehr offenbar überwiegend vor dem Zeitraum, der den großen Andrang von Asylsuchenden nach Deutschland gebracht hat (2015) oder beziehen sich zumindest in ihrem empirischen Material auf länger zurückliegende Zeiträume mit wesentlich geringeren Zugangszahlen an Flüchtlingen ( z.B: S. 59: Fn 9: ausgewertet wurden Interviews, die 2008/09 in Wien geführt wurden und andere Beiträge aus dem Zeitraum 2007-2014). Und für SoziologInnen, die sich wissenschaftlich mit Organisationsanalysen befassen, mag das Buch zwar insgesamt eine Art „appetizer“ sein, bietet letztlich aber zu geringe argumentative Tiefe, um damit in anderen Zusammenhängen weiter arbeiten zu können.

Dies mag daran liegen, dass offenbar einige der Beitragenden eine Kurzfassung ihrer Doktorarbeiten in diesem Band als Aufsatz veröffentlicht haben oder Vorarbeiten zur jeweiligen Doktorarbeit vorstellen. Das ist durchaus zulässig, jedoch insgesamt betrachtet wenig ergiebig für den aktuellen Diskurs. Die Frage beispielsweise, wie es im Verwaltungshandeln möglich ist, dass in einer Behörde wie dem BAMF, in der z:Zt. ca. 2300 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Entscheidungen in Asylverfahren treffen, in einem Jahr (2016) fast 700.000 Entscheidungen in angeblich „gleich hoher Qualität“ getroffen werden konnten und 2017 in nur vier Monaten weitere 285.476, also unter einem fortdauernd extremen Arbeitsdruck und vor der Forderung aus dem politischen Raum, die Verfahren müssten „beschleunigt“ werden, konnte von den Autoren noch nicht bearbeitet werden. Ebenso wenig jene, warum etwa ungleich weniger Asylverfahren in Griechenland (ca. 60.000) unbearbeitet geblieben sind, obwohl der „Andrang“ dort verwaltungsorganisatorisch seit Langem voraussehbar war und EASO unterstützend vor Ort tätig ist. Kurz: Die Befunde und Analysen mögen organisationssoziologisch interessant sein, für die aktuelle Verwaltungspraxis erscheinen sie jedoch leider durchweg veraltet.

Fazit

Wer aus beruflichem oder wissenschaftlichem Interesse sich die Zeit nimmt, das Buch zu lesen, wird einige durchaus interessante und des Vertiefens werte Aspekte zur Reflexion von (Asyl-) Verwaltungsverfahren finden können, insbesondere im Vergleich der Funktionsweise des deutschen Systems zu den Asylverfahren in anderen Staaten. Ein Buch das „Jede/r gelesen haben muss“, der/die sich mit dem Feld der Verwaltung von Asylverfahren befasst, wurde mit diesem Sammelband aber nicht vorgelegt.


Rezensent
Prof. Dr. Holger Hoffmann
Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der FH Bielefeld, Fachbereich Sozialwesen
Homepage www.fh-bielefeld.de/personenverzeichnis/holger-hoffmann
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Zitiervorschlag
Holger Hoffmann. Rezension vom 26.06.2017 zu: Christian Lahusen, Stephanie Schneider (Hrsg.): Asyl verwalten. Zur bürokratischen Bearbeitung eines gesellschaftlichen Problems. transcript (Bielefeld) 2017. ISBN 978-3-8376-3332-0. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/21727.php, Datum des Zugriffs 24.08.2019.


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