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Arnd Uhle (Hrsg.): Migration und Integration

Cover Arnd Uhle (Hrsg.): Migration und Integration. Die Migrationskrise als Herausforderung des Rechts. Duncker & Humblot (Berlin) 2017. 156 Seiten. ISBN 978-3-428-15140-0. D: 49,90 EUR, A: 51,30 EUR.

Wissenschaftliche Abhandlungen und Reden zur Philosophie, Politik und Geistesgeschichte, Band 86.
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Thema

Zwischen Frühsommer 2015 und März 2016 erreichten extrem viele Flüchtlinge die Grenzen der Europäischen Union, überwiegend, weil syrische Staatsangehörige von den Auswirkungen des dort herrschenden Bürgerkrieges flohen und sowohl die Türkei, als auch Griechenland letztlich ihre Grenzen öffneten, weil sie sich dem Andrang nicht mehr gewachsen sahen. Nach Deutschland kamen 2015 ca. 860.000 Flüchtlinge Die hohe Zahl hat in Presse und Politik schnell zur Formulierung geführt, es bestehe eine „Flüchtlingskrise“. Ob dies so war, sei hier dahingestellt. Offenbar ist dieses Thema aber interessant genug gewesen, um insbesondere in konservativen Juristenkreisen große Ängste auszulösen. Dies dürfte einer der Gründe gewesen sein, warum sich die katholische Görres – Gesellschaft im November 2016 auf ihrer Jahrestagung des Themas angenommen hat. Die Referate, die dort gehalten wurden, dokumentiert der hier zu rezensierende Band.

Herausgeber

Prof. Dr. Arnd Uhle, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insbesondere für Staatsrecht, Allgemeine Staatslehre und Verfassungstheorie an der Universität Leipzig, Leiter der Forschungsstelle »Recht und Religion« sowie Richter des Verfassungsgerichtshofes des Freistaates Sachsen, Mitglied im Vorstand der Deutschen Vereinigung für Parlamentsfragen sowie im Vorstand der Görres-Gesellschaft zur Pflege der Wissenschaft, zugleich Leiter der Sektion für Rechts- und Staatswissenschaft der Görres-Gesellschaft. Berater der Kommission VIII (Wissenschaft und Kultur) der Deutschen Bischofskonferenz sowie Vorsitzender des Wissenschaftlichen Beirates des Instituts für Staatskirchenrecht der Diözesen Deutschlands.

Entstehungshintergrund

Die Beiträge des Sammelbandes sind hervorgegangen aus Vorträgen, die im November 2016 in der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Sektion der Görres-Gesellschaft zur Pflege der Wissenschaft auf deren Generalversammlung in Hildesheim gehalten wurden.

Aufbau

Nach dem Vorwort von Uhle (S. 5 – 13) sind insgesamt sechs Referate abgedruckt.

Teil A ist überschrieben mit „Migration als Herausforderung des Rechts“.

  • Kau „Ein Recht auf Migration? – Die Migrationskrise aus der Perspektive des Völkerrechts“ (S. 19 – 55).,
  • Hailbronner: „Eine Krise des Rechts? Die Migrationskrise aus der Perspektive des europäischen und des nationalen Rechts“ (S. 57 – 76).
  • Tetzlaff: „Zukunftsperspektiven der Rechtsentwicklung – die Vorstellungen von Bundesregierung und europäischer Kommission zur weiteren Ausgestaltung des Ausländer-und Asylrechts“ (S. 77 – 85).

In Teil B stehen unter der Überschrift „Integration als Herausforderung des Rechts“ drei weitere Referate:

  • Kluth „Ziele und Bedingungen von Integration“ (S. 89-115),
  • Griesbeck: „Integrationspflichten und Sanktionen“ (S. 117-135) sowie
  • Weinbrenner: „Zukunftsperspektiven der Rechtsentwicklung – die Vorstellungen der Bundesregierung zur weiteren Ausgestaltung des Integrationsrechts“(S. 137. – 153).

Inhalt

Aus dem Verlagsprospekt: „Die Migrationskrise beherrscht seit mehr als einem Jahr weite Teile der politischen Diskussion – in Deutschland wie in Europa. Ob die rechtlichen Rahmenbedingungen und die jüngsten gesetzlichen Änderungen im Ausländer-, Asyl- und Integrationsrecht den mit ihr verbundenen Herausforderungen gerecht werden, erörtern die Beiträge des vorliegenden Sammelbandes. Der erste Abschnitt behandelt Fragen des Migrationsrechts im engeren Sinne und geht der Migrationskrise aus den Perspektiven des Völkerrechts, des europäischen und des nationalen Rechts nach. Die Beiträge im zweiten Abschnitt wenden sich aktuellen Fragen des Integrationsrechts zu. Thema sind die Ziele und Bedingungen innerer Integration und die dem Staat zur Verfügung stehenden Instrumente, namentlich Integrationspflichten und Sanktionen. Beide Abschnitte werden jeweils abgerundet durch rechtspolitische Kommentare zu den Vorstellungen der Bundesregierung zur weiteren Ausgestaltung des Ausländer-, Asyl- und Integrationsrechts“.

In seinem Vorwort teilt Uhle mit, Anliegen des Buches sei die Beantwortung der Frage, ob die rechtlichen Rahmenbedingungen im allgemeinen und die jüngsten gesetzlichen Änderungen im Ausländer-, Asyl- und Integrationsrecht im besonderen den Herausforderungen der Migrationskrise gerecht würden (S. 12). Die „Migrationskrise“ erfülle nicht nur Fragen der Grenzsicherung, der Kontrolle über das Einreisegeschehen oder der Durchsetzung der Ausreisepflicht mit Aktualität. Vielmehr rückten aufgrund der zunehmenden Zahl der sich dauerhaft und rechtmäßig in Deutschland aufhaltenden Ausländer die Bedingungen einer gelungenen inneren Integration in den Vordergrund (S. 8). Zu klären sei, was der Staat zur Integration von Ausländern beitragen könne, auf welcher verfassungsrechtlichen Grundlage sich integrationsaffirmatives Staatshandeln entfalte und welche Instrumente dem Staat dabei zur Verfügung ständen. Dazu gehöre insbesondere die Frage, wie gesellschaftliche Integrationsbemühungen staatlicherseits gefördert und Integrationsanstrengungen der Migranten eingefordert werden können. Schließlich gelte es, Klarheit darüber zu verschaffen, wo die Möglichkeiten des Staates bei der Integration von Ausländern enden (S. 8).

Kau zeichnet dann eher langatmig Aspekte des völkerrechtlichen Fremdenrechts und der Anfänge des Flüchtlingsrecht nach. Er erläutert das Fremdenrecht der Nachkriegszeit sowie Entstehung und Inhalt der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK). „Kritisch“ referierte er dann Einiges zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR), insbesondere die Entscheidung von 2012 zum Fall „Hirsi Jamaa“. Bedenken äußert er, ob die „Unterbringungsstandards“, die der EGMR im Hinblick auf Artikel 3 EMRK fordere, zu hoch seien, sodass etwa im Hinblick auf die Unterbringungsbedingungen für Familien mit Kindern oder unbegleitete Minderjährige in der Türkei zu Beanstandungen durch das Gericht kommen könne (S. 51). Die bisherigen Entscheidungen des EGMR ließen für die migrationsrechtliche Bewältigung „nichts Gutes erwarten“. Würden die bisherigen Standards aufrechterhalten, müsste damit gerechnet werden, dass zahlreiche Maßnahmen der EU-Staaten, vor allem auch Deutschlands, als Verstöße gegen die EMRK vom EGMR beanstandet werden. Im Ergebnis weist Kau ein völkerrechtlich begründetes subjektives „Recht auf Migration“ zurück.

Hailbronner erläutert zunächst die Pflichten zur Aufnahme von Flüchtlingen gemäß GFK. Anschließend beschreibt er das Zuständigkeits- und Verteilungsverfahren des „Dublin-Systems“ als unionsrechtliche Antwort auf Fluchtbewegungen, konstatiert insoweit einen „Systemzusammenbruch“ im Unionsrecht („Überkomplexität des Verfahrens“- S. 64) und benennt zum Schluss aus seiner Sicht einige Alternativen. Besorgt fragt er, ob der von ihm konstatierte Zusammenbruch des Systems bedeute, dass Deutschland nun verpflichtet sei, prinzipiell ohne Beschränkung alle Flüchtlinge, die innerhalb der EU weitergereist sind, aufzunehmen und im Rahmen des „Dublin“ – Rechts Zuständigkeitsprüfungen und ggf. selbst Asylverfahren durchzuführen Dazu stellt er fest, dass der systemisch bedingte Teilzusammenbruch des Systems, weil sich Staaten außerstande erklären, ihre unionsrechtlichen Pflichten zu erfüllen, nicht europarechtlich geregelt sei (S. 70). Er hält deswegen eine nationale Kompetenz für gegeben, die Mitgliedstaaten zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und inneren Sicherheit ermöglicht, die Durchführung von Asylverfahren zu beschränken und keine prinzipiell unbeschränkte „Reserveaufnahmeverpflichtung“ des Mitgliedstaats anzuerkennen, der vom Asylbewerber als Wunsch – Aufnahmestaat deklariert werde (S. 70f). Deutschland sei befugt, Kontrollen an den Binnengrenzen wieder einzuführen, um illegal einreisende Drittstaatsangehörige an der Einreise zu hindern und erforderlichenfalls Kontingente für die Übernahme derartiger Flüchtlinge festzulegen (S. 76).

Tetzlaff referiert die gesetzgeberischen Maßnahmen, die als Reaktion ergriffen wurden auf die hohe Zahl an Flüchtlingen, die 2015 eingereist sind. Insbesondere müsse eine möglichst frühzeitige und klare Trennung erfolgen zwischen schutzbedürftigen Menschen, die ein Bleiberecht in Deutschland beanspruchen können, und solchen, für die das nicht gilt (S. 79). Für jene, die bleiben dürfen, solle Integration möglichst kurzfristig beginnen. Als rechtspolitische Vorstellungen zur Fortentwicklung benennt er eine Reform des gemeinsamen europäischen Asylsystems, die zu einem einheitlichen, effizienten und krisenfesten System führen soll (S. 82). Dabei gehe es vor allem um lückenlose und verlässliche Registrierung aller Schutzsuchenden an den EU – Außengrenzen, um Zuständigkeits- und Verteilungsverfahren mit verbindlichem Verteilungsschlüssel und fairer Lastenverteilung und um beschleunigte Asylverfahren, möglichst bereits an den Außengrenzen der EU. Die Asylverfahren ebenso wie die Aufnahmebedingungen müssten stärker als bisher EU-weit vereinheitlicht werden. Erforderlich seien wirksame Regelungen zur Verhinderung oder Begrenzung von Sekundärmigration durch Konstituierung einer Residenzpflicht für Schutzsuchende und anerkannte Flüchtlinge. Ferner müssten die Rechtschutzverfahren deutlich beschleunigt werden. Die Bundesregierung begrüße die von der EU-Kommission vorgelegten Vorschläge zur Reform des gemeinsamen europäischen Asylsystems. Da jedoch tiefgreifende Meinungsunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen, sei ungewiss, wann und wie diese Vorschläge umgesetzt werden können (S. 85).

Teil B „Integration als Herausforderung des Rechts“ leitet Kluth ein mit einem Referat zu Bedingungen von Integration. Er befasst sich zunächst mit Integration als Gegenstand sozialwissenschaftlicher Forschung und deren zentralen Aussagen (S. 92-100), betrachtet dann Integration aus rechtlichem Blickwinkel (S. 101 – 108) und schließt nach Erörterung weiterer Einzelfragen mit einem Ausblick über Integration und Fortschritt (S. 114 ff). Im Hinblick auf die innere Integration (S. 103ff), die er – ebenso wie Herausgeber Uhle – für eine gemeinsame Aufgabe von Gesellschaft und Staat hält, diskutiert er zunächst die Erforderlichkeit von Schulpflicht und findet „wichtig und richtig“, dass im Aufenthaltsgesetz die Möglichkeiten erweitert wurden, Integrationsleistungen wie etwa die Teilnahme an Integrationskursen, auch von anerkannten Schutzberechtigten einzufordern. (S. 105). Im Abschnitt „Konzepte sozialer Gerechtigkeit als latenter inhaltlicher Rahmen“ führt er aus: „Integration darf zudem nicht als rein formaler und einseitiger Prozess verstanden werden. Vielmehr müssen die legitimen Interessen der Aufnahmegesellschaft besser herausgearbeitet werden. Während die Interessen der Flüchtlinge vielfältig mit Menschenrechten unterfüttert werden, fehlt es dem rechtlichen Diskurs insoweit an aussagekräftigen Konstruktion“ (S. 113) Unter Bezugnahme auf Äußerungen von Papst Benedikt XVI zum Aufklärungsprozess im Islam fordert er „aufgeklärt bleiben und Offenheit bewahren“ als Maßstab von Integrationspolitik. Sie könne nur gelingen, wenn Menschenrechtsstandards umgesetzt und nicht abgemildert werden. Dies sei kompatibel mit der Bewahrung und Verteidigung der christlichen Religion und Kultur, die sich diese Standards im großen Ganzen im Laufe der Zeit nicht ohne innere Widerstände zu Eigen gemacht habe (S. 115).

Griesbeck referiert anschließend über Integrationspflichten und Sanktionen. Dazu erläutert er die Entwicklung der Verpflichtung zur Integrationskursteilnahme (S. 119ff), Integrationspflichten beim Familiennachzug (S. 123ff), Integrationsvereinbarungen und Selbstverpflichtungen (S. 127ff) sowie die Problematik von Sanktionen und Anreizen (S. 129ff). Letztlich beschreibt er Integrationspflichten als solche, die erst zur Teilnahme am Gemeinwesen befähigen (S. 132ff). Wie Kluth hält er auch für nicht mehr schulpflichtige Erwachsene die Schulpflicht für eine geeignete Parallele zur Integrationspflicht, um insbesondere den Erwerb der deutschen Sprache in mündlicher und schriftlicher Form sicherzustellen (S. 135f). Integrationspflichten seien zulässig, weil sie erst die Voraussetzungen zur Teilnahme am Gemeinwesen schaffen. Deswegen seien bei Nichtbefolgung auch negative Sanktionen zulässig (z.B. Bußgeld, Nichtverlängerung der Aufenthaltserlaubnis etc. – S. 132).

Weinbrenner zeichnet den Weg zum Integrationsgesetz vom 30.7.2016 nach und erläutert einige Einzelregelungen, z.B. die Wohnsitzregelung in § 12a AufenthG. Diese sei unter dem Gesichtspunkt der Integration von besonderer Bedeutung (S. 146). Sie solle sicherstellen, dass es nicht bereits auf der Ebene der Bundesländer zu „integrationshemmenden Ansiedlungen von Flüchtlingen“ komme, weil sie massiert in Großstädte oder bestimmte wirtschaftlich prosperierende Regionen strebten. Mit der Norm sei auf Forderungen der Bundesländer und der kommunalen Spitzenverbände reagiert worden. (Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass zum Zeitpunkt des Referates die jeweiligen länderspezifischen Erlasse und Verordnungen doch nicht vorlagen, sodass der Autor nur überblicksweise die Absichten, die mit der grundsätzlichen Regelung verfolgt worden, beschreiben konnte). Im Weiteren beschreibt er organisatorische Optionen, insbesondere, welche Bundes- und welche Landesministerien in die Aufgabe der Integration eingebunden seien (S. 150-153). In diesem Rahmen diskutiert er, ob es sinnvoll sein könne, sowohl auf der Bundes- als auch auf der Länderebene ein eigenes „Integrationsministerium“ zu schaffen (S. 152).

Diskussion

Was genau soll das sein – eine „Migrationskrise“? Man erwartet, es in einem wissenschaftlichen Buch mit diesem Titel erläutert zu bekommen. Tatsächlich setzen aber alle Autoren schlicht voraus, dass es eine solche Krise jedenfalls zwischen Sommer 2015 und dem Zeitpunkt ihrer Referate im November 2016 gegeben habe. Symptomatisch dafür ist schon in der Einleitungssatz im Vorwort von Uhle: „Die Migrationskrise beherrscht seit mehr als einem Jahr weite Teile der politischen Diskussion-in Deutschland wie in Europa.“(S. 9). Tat sie das?

Eine „Migrationskrise“, also eine Krise derer, die migrieren, hat es indes nie gegeben. Was es gab (und in Teilen noch gibt) waren Staaten, insbesondere in der Europäischen Union, welche die seit Ende 2014 bestehenden Zeichen der Zeit nicht erkannt, sich nicht vorbereitet und spätestens seit Frühjahr 2015 versagt haben bei der Bewältigung der hohen Zahl von Geflüchteten, die nach Westeuropa kamen. Viel wurde seit Herbst 2015 über sie gesprochen und geschrieben, obgleich es sich nie um eine Krise der Flüchtlinge, sondern um eine Verwaltungskrise handelte dergestalt, dass, obwohl der Flüchtlingsstrom bereits ab Anfang 2015 absehbar war, insbesondere die kommunalen Verwaltungen in Deutschland und in anderen europäischen Ländern bei seinem Einsetzen ebenso unvorbereitet waren wie das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Auf die offensichtliche Überlastung der Verwaltungen von Bund, Ländern und Kommunen reagierte der Bundesgesetzgeber dann hektisch mit Scheinlösungen, die sich ausschließlich an innenpolitischen Diskussionen und Vorgaben orientierten, statt am Schutz der Schutzbedürftigen. Das Fachwissen der Zivilgesellschaft wurde dabei so gut wie vollständig ignoriert. So auch in diesem Buch:

Der Herausgeber ist außer mit seinem achtseitigen Vorwort zu dem Band noch nie publizistisch im Bereich Ausländer- und Asylrechts in Erscheinung getreten. Seine umfangreiche Publikationsliste weist ihn als Staatsrechtler und insbesondere als Jurist der katholischen Kirche aus. Das ist nichts Schlechtes, lässt aber doch fragen, woher er ein tieferes Verständnis der Problematik erlangt haben sollte, die in dem von ihm herausgegebenen Band abgehandelt wird. Aus der politischen oder rechtlichen Praxis jedenfalls sicher nicht.

Tetzlaff ist Ministerialdirigent im BMI und seit 2008 als ständiger Vertreter des Abteilungsleiters für Migration, Flüchtlinge und europäische Harmonisierung Interpret der offiziellen Regierungspolitik. Griesbeck, ebenfalls Ministerialdirigent im BMI, leitet dort die Unterabteilung Verwaltungsrecht Von 2006 – 2016 war er Vizepräsident des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge – kann also auch nicht eben als kritischer Interpret deutscher Innenpolitik gelten. Vielmehr hat er diese entscheidend mitgestaltet und zu verantworten. Weinbrenner, auch er Ministerialdirigent im BMI; ist seit 2016 Leiter des Stabes „gesellschaftlicher Zusammenhalt und Integration“ und war zuvor lange Zeit Referatsleiter in den Abteilungen öffentliche Sicherheit, Staats- Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Drei Ministerialdirigenten des BMI als Autoren – keine kritischen Töne zur deutschen Innenpolitik zu erwarten.

Bleibt die Frage nach der „kritischen“ Position der Vertreter der Wissenschaft. Hailbronner, hochkompetenter und ideenreicher, allerdings zugleich auch sehr konservativer Experte des Ausländer- und Asylrechts, hat in vielen Verfahren vor den Gerichten die Bundesregierung vertreten. Er war bis 2010 Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht an der Universität Konstanz und hat dort das Forschungszentrum für Ausländer und Asylrecht mit gegründet. Nach seiner Emeritierung ist er stellvertretender Vorsitzender des Beirats für Migrationsforschung beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Kritische Distanz zur Regierungspolitik wird man ihm eher nicht nachsagen können wenngleich er der erfahrenste Fachmann unter den Autoren ist. Kau ist Privatdozent, wurde in Konstanz promoviert und habilitiert und war dort bis 2012 am von Hailbronner gegründeten und mit geleiteten Forschungszentrum für Ausländer-und Asylrecht tätig. Kluth ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht an der Universität Halle-Wittenberg und seit 2016 Leiter der an den Lehrstuhl angegliederten Forschungsstelle Migrationsrecht. Davor ist er im Wesentlichen über Fragen des Föderalismus, und der Grundrechte gearbeitet und sich habilitiert über „Funktionale Selbstverwaltung“. Auch er vertritt in gerichtlichen Verfahren die Bundesregierung. Kritische Wissenschaft? Nun ja…

860.000Geflüchtette im Jahr 2015, allerdings konnten viele aufgrund von Engpässen beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge in dem Jahr nicht mehr registriert werden, sodass 2016 insgesamt 745.545 Asylanträge gestellt worden, obwohl tatsächlich nur ca. 280.000 Menschen in dem Jahr neu nach Deutschland einreisten. Entschieden wurde über 695.733 Fälle. 2017 erreichen dann ca. 187.000 Menschen als Flüchtlinge in Deutschland, entschieden wurde aber über 603.428 Asylanträge, vor allem aus den Vorjahren. Bundesinnenminister de Maizière stellte Anfang Januar 2018 fest, die Krise der extrem hohen Zahlen aus den Jahren 2015 und 2016 sei überwunden. Integration werde nun die Zukunftsaufgabe.

Wer 2018 noch interessiert sein sollte an einer sich wissenschaftlich gerierenden, letztlich aber nur „regierungsamtlichen“ Darstellung dessen, was 2015/16 „offiziell“ zur Bewältigung der angeblichen „Krise“ konzeptionell bedacht (und auch nicht bedacht) wurde, mag diese Referate nachlesen. Sie sind inzwischen in Teilen überholt und von Interesse für Rechtshistoriker. Auf Fachwissen und Erfahrungen zivilgesellschaftlicher Initiativen, die sich tatsächlich mit den Geflüchteten beschäftigt und sich um deren Integration bemüht haben, hat man auf der Tagung ohnehin verzichtet. Vermutlich waren deren Erkenntnisse nach Auffassung der Veranstalter nicht „wissenschaftlich“ genug

Fazit

Wer braucht dieses Buch? Es ist fast schon eine Unsitte, dass beinahe jede Tagung von Juristen, auf der einige Referate gehalten werden, in Tagungsbänden dokumentiert, also für eine potentielle Nachwelt festgehalten werden. Dabei zeigt gerade dieser Band, wie zeitgebunden manche Aufregungen sind, die vielleicht als „aktuelle“ Tagungsthemen sich anboten, über die aber nach wenigen Monaten schon die Zeit hinweggegangen ist. Wer 49,90 € ausgeben will, sollte sie einer Flüchtlingsinitiative spenden, die Integrationsprojekte anbietet, statt sie in dieses veraltete, höchst konservative, vollkommen unausgewogene, inhaltlich durch die Rechtsentwicklung an vielen Stellen überholte und damit letztlich überflüssige Buch zu investieren.


Rezensent
Prof. Dr. Holger Hoffmann
Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der FH Bielefeld, Fachbereich Sozialwesen
Homepage www.fh-bielefeld.de/personenverzeichnis/holger-hoffmann
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Zitiervorschlag
Holger Hoffmann. Rezension vom 27.02.2018 zu: Arnd Uhle (Hrsg.): Migration und Integration. Die Migrationskrise als Herausforderung des Rechts. Duncker & Humblot (Berlin) 2017. ISBN 978-3-428-15140-0. Wissenschaftliche Abhandlungen und Reden zur Philosophie, Politik und Geistesgeschichte, Band 86. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/22803.php, Datum des Zugriffs 19.11.2018.


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ISSN 2190-9245

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