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Arne von Boetticher: Das neue Teilhaberecht

Cover Arne von Boetticher: Das neue Teilhaberecht. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2017. 230 Seiten. ISBN 978-3-8487-3356-9. D: 29,00 EUR, A: 29,90 EUR.
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Thema

„Neues Teilhaberecht“ – das sind die Veränderungen in den Teilen des Sozialrechts, die mit Behinderung und Rehabilitation zu tun haben. Sie ergeben sich aus dem am 23.12.2016 im Bundestag verabschiedeten sogenannten Bundesteilhabegesetz (BTHG) dessen offizielle Bezeichnung: „Gesetz zur Stärkung der Teilhabe und Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen“ lautet. Dabei handelt es sich nicht um ein eigenständiges neues Gesetz, sondern um ein sogenanntes Artikelgesetz, das – in diesem Fall – Auswirkungen auf eine ganze Reihe bestehender Gesetze und Rechtsverordnungen hat. Die meisten betreffen das SGB IX und das SGB XII und die folgenreichste Veränderung stellt sicher die Herauslösung der Eingliederungshilfe aus der Sozialhilfe und ihre Verankerung als eine weitere Säule des sogenannten „gegliederten Systems“ der Sozialleistungen dar.

In Zukunft wird es einen eigenständigen Rehabilitationsträger für Eingliederungshilfe geben. Allerdings werden Menschen mit Behinderung weiterhin auch mit den Sozialhilfeträgern zu tun haben, wenn sie Grundsicherungsleistungen oder Hilfen zur Pflege erhalten. Schon das sagt: in Zukunft wird es (noch) komplizierter. Dazu sind erhebliche strukturelle Umbauten nötig, u.a. muss von den Ländern ein eigenständiger Leistungsträger benannt bzw. gebildet werden, außerdem müssen neue Verfahren der Bedarfserhebung und der Prüfung der Leistungsberechtigung entwickelt werden. Dies u.a. hat den Gesetzgeber dazu bewogen, die Veränderungen zwar schon 2016 zu beschließen, aber ihr Inkrafttreten in vier (!) Etappen (2017, 2018, 2020, 2023) zeitlich zu staffeln. Das Verwirrende dabei ist, dass in dieser Übergangsphase teils altes Recht, teils neues Recht gelten wird und das zudem nicht für alle Rehabilitationsträger und Rechtsgebiete in der gleichen Weise, sodass eigentlich alte und neue Gesetzestexte bis 2019 parallel benutzt werden müssen. Auch das trägt sicher nicht zur Übersichtlichkeit und Rechtstransparenz bei, um es mal zurückhaltend zu formulieren.

Hinzu kommt, dass die Entstehung des Bundesteilhabegesetzes wie bei kaum einem anderen Projekt im Bereich des Sozialrechts von ungewöhnlichen hohen öffentlichen Erwartungen und fast zwangsläufig ebenso großen Enttäuschungen der Erwartungen begleitet war. Allein der öffentlich kommunizierte Anspruch das „Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen“, die sogenannte UN-Konvention „umzusetzen“ schien Großes zu versprechen. Allerdings hätte man schon der Rechtssprechung der Gerichte des letzten Jahrzehntes entnehmen können, dass die sozialrechtliche Substanz der sogenannten UNBRK letztlich dünn ist, über Deklaratorik und Anhäufung unbestimmter Rechtsbegriffe meist nicht hinaus geht. Trotzdem wurde vom BMAS im Juli 2014 mit großen Inklusions- und Teilhabe-Fanfaren und unter ministerieller Inbeschlagnahme des Mottos der Behindertenbewegung „Nichts über uns ohne uns“ ein sogenannter „Beteiligungsprozess“ ins Leben gerufen. Faktisch tauschten wie üblich sehr unterschiedliche Interessensverbände und -Akteure ihre i.d.R. miteinander nur begrenzt kompatiblen Arbeitspapiere aus. Der damals im BMAS zuständige Abteilungsleiter Rolf Schmachtenberg bemühte sich denn bereits 2015 immer wieder öffentlich die Erwartungen durch die Ankündigung zu dämpfen, man könne ihnen (allen) nicht gerecht werden. Es kam freilich, wie es kommen musste. Wo mancher einen Phönix aus der Asche im Strahlenkranz von Menschen- und Völkerrecht erwartete (als hätte es in der Bundesrepublik nie eine sehr respektable Tradition der Rechtssprechung auf der Basis von Grundrechten behinderter BürgerInnen gegeben) war das, was da letztlich aus BMAS und Bundestag heraus lugte, für viele dann doch eher ein Vertreter der Spezies des allbekannten bürokratischen Monsters, geschmückt mit ein paar bunten Federn.

Als Folge erlebte die Bundesrepublik im Sommer 2017 mit phantasievollen, bunten und zugleich vehementen Protestaktionen ein Revival der „Behindertenbewegung“. Die Bundesregierung ließ sich daraufhin zu weiteren, eher kosmetischen Korrekturen des Entwurfs bewegen, die allerdings nichts am Grundansatz veränderten, sondern noch zu weiteren Komplizierungen führte, wie etwa – bezüglich der geplanten neuen Zugangskriterien zur Eingliederungshilfe – eine Erprobungs- und Umregelungsklausel verknüpft mit einer zeitlichen Verschiebung auf das Jahr 2023.

Buch und Autor

Das ist insgesamt die nicht eben leichte Ausgangslage für Arne von Boettichers Versuch, die neue Rechtslage (die zum Teil schon eingetreten ist, zum Teil aber erst auf uns zukommt) darzustellen, zu kommentieren und irgendwie verständlich zu machen.

Arne von Boetticher ist seit 2012 Professor für Rechtswissenschaften an der Ernst-Abbe Hochschule Jena. Der Anspruch des Buches ist, eine umfassende „Arbeitshilfe für all diejenigen Menschen, die sich mit der Umsetzung und dabei vor allem auch der Auslegung der Vorschriften … befassen müssen oder wollen“ zu liefern, einschließlich direkt oder indirekt von Behinderung Betroffener, einschließlich aber auch der juristischen „Praktiker“ in den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit. Das ist ein sehr ehrgeiziges Anliegen deshalb, weil der Autor halbwegs allgemein verständlich formulieren muss (und will), auf der anderen Seite aber zugleich rechtswissenschaftlichen Anforderungen Genüge leisten muss.

Vorweg: nach meinem Eindruck gelingt dem Autor dieser Spagat so gut wie dieser Spagat eben überhaupt gelingen kann. Schon das ist ein Verdienst. Aber das alles geht nicht ohne eine entscheidende Voraussetzung und diese lautet: „grundlegende Kenntnisse des bisherigen Rehabilitations- und Sozialhilferechts“ (S. 26). Angesichts der schrittweise einsetzenden Veränderungen, deren genaues Ergebnis vor allem im gesamten Bereich der Eingliederungshilfe zudem noch gar nicht recht absehbar ist, wäre es völlig abwegig gewesen eine Darstellung des neuen Rehabilitationsrechts insgesamt vorzulegen. Das hätte bedeutet, ein sehr umfangreiches Buch zu schreiben, das in der Übergangszeit keinen oder äußerst begrenzten praktischen Nutzen hätte und danach vermutlich überholt wäre.

Arne von Boetticher hat sich dazu entschieden, ein Buch zu schreiben, das für die Übergangszeit einen sehr hohen praktischen Nutzen hat und haben wird und danach ganz sicher überholt sein wird. Er beschränkt sich insofern auf eine systematische und fundierte Darstellung und Klärung dessen, was sich bis 2023 zu welchem Zeitpunkt verändern wird. Das ist, wie von Boettichers Darstellung auf immerhin auch noch 394 Seiten (!!) zeigt, kompliziert und umfangreich genug.

Aufbau und Inhalte

Aus diesem Anliegen heraus ergibt sich die dann wiederum doch übersichtliche Gesamtgliederung des Bandes in insgesamt sechs Paragraphen.

  • In einer knapp gehaltenen Einleitung (§ 1) werden die Intention des Buches und die Hintergründe der Entstehung des BTHG erläutert.
  • § 2 behandelt die bereits im Jahr 2017 eingetretenen gesetzlichen Veränderungen, z.B. im Schwerbehindertenrecht, im Werkstättenrecht (WfbM) und bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (SGB XII) u.a..
  • § 3 (mit 190 Seiten umfangreichste Teil des Buches) stellt minutiös die Veränderungen dar, die mit Beginn dieses Jahres (2018) eingetreten sind, darunter zum Beispiel der neue Behinderungsbegriff im SGB IX, Veränderungen bei der Kooperation der Rehabilitationsträger, der Leistungskoordination, die veränderte Leistungssystematik (die allerdings erst mit der Einführung der „neuen“ Eingliederungshilfe richtig zum Tragen kommen wird) samt der Einführung einer neuen Sozialleistung, dem sogenannten „Budget für Arbeit“, Veränderungen im Leistungserbringungsrecht usw.
  • § 4 stellt die Veränderungen im Jahr 2020 dar. Erst dann wird der eigentliche Schwerpunkt der Reform umgesetzt werden und in Kraft treten, nämlich die Herauslösung der Eingliederungshilfe aus dem „Fürsorgesystem“, sprich der Sozialhilfe und die Schaffung von eigenen Leistungsträgern. Dieser Umstellung ist der Löwenanteil dieses Kapitels gewidmet. Mit dem neuen Eingliederungshilferecht tritt auch eine Regelung in Kraft, die bei den Protesten gegen das BTHG eine große Rolle gespielt hatte, nämlich die Möglichkeit des „Poolens“ von Leistungen. Das heißt, bestimmte Leistungen (darunter auch Assistenzleistungen) können ggf. (auch gegen den Willen der Betroffenen) an mehrere Leistungsberechtigte gleichzeitig erbracht werden. Wichtig sind des Weiteren die mit dem neuen Eingliederungshilferecht verbundenen Veränderungen bei der Anrechnung von Einkommen und Vermögen. Auch die neue Eingliederungshilfe wird nicht ein reiner unabhängig von Einkommen und Vermögen gewährter Nachteilsausgleich sein. Vielmehr wird die sozialhilferechtliche Anrechnung von Einkommen/Vermögen durch ein Eigenbeitragssystem ersetzt, dessen Regelungen sehr genau vorgestellt und erläutert werden.
  • § 5 schließlich erläutert die Veränderungen, die im Jahr 2023 eintreten werden, zumindest soweit sie absehbar sind. Hier steht im Zentrum die ebenfalls politisch hoch umstrittene Regelung des Zugangs zum „Leistungsberechtigten Personenkreis“ der Eingliederungshilfe. Vorgesehen ist bislang eine Regelung, die das Kriterium der „Teilhabeeinschränkung in erheblichem Maße“ an eine additiv ermittelte Anzahl von Unterstützung in einer additiv ermittelten Anzahl von „Lebensbereichen“ vorsieht. Diese sogenannten Lebensbereiche orientieren sich an Kapitelüberschriften der „International Classification of Functioning, Disability and Health“ der WHO. Die Länge des Kapitels (5 Seiten) ist dabei umgekehrt proportional zu dem Gehalt an politischen Zündstoff. Von Boetticher stellt die Regelung dar, problematisiert sie und weist darauf hin, dass ihr Inkrafttreten von einer Reihe von Zusatzbedingungen abhängt, nämlich dem Ausgang der Modellprojekte, bei denen diese Kriterien geprüft werden sollen bzw. dem Inkrafttreten eines Bundesgesetzes, das die Regelungen spezifiziert.
  • § 6 des Bandes ist kein Text aus Wörtern und Sätzen mehr, sondern besteht aus 17 Seiten mit Tabellen. Sie ermöglichen es zum einen für die anstehende schwierige Übergangszeit Entsprechungen der Paragraphennummerierungen der alten Fassungen des SGB IX bzw. SGB XII nachzuschlagen. Das ist aus verschiedenen Gründen von großem Nutzen, u.a. auch deshalb, weil für bestimmte Phasen des Übergangsprozesses z.B. für den Sozialhilfeträger noch die alte Fassung von SGB IX bzw. XII gilt, obwohl diese Fassungen für die andere Rehabilitationsträger außer Kraft gesetzt sind (ein Teil des „Irrsinns“, der uns in den nächsten Jahren erwartet). Des Weiteren dokumentiert eine weitere Tabelle – ebenfalls sehr nützlich vor allem für Sozialhilfeträger – die „Änderungshistorie“ des SGB XII in den Jahren 2017–2020. Es wird also tabellarisch für jeden §, der sich ändert, aufgelistet, wann und durch welches Gesetz das geschieht.
  • Ein umfangreiches Register mit inhaltlichen Stichwörtern steht am Ende des Bandes.

Diskussion

Arne von Boetticher begnügt sich durchaus nicht damit, die Regelungen des Neuen Teilhaberechts im Detail darzustellen und aufzulisten, sondern er erklärt deren Hintergründe und Folgen, weist auf Schwierigkeiten, Inkonsistenzen und Widersprüche hin. Für diese Kommentare gilt, was er in der Einleitung mit einer Art von trockener juristischer Ironie schreibt. Durch den Einblick in Hintergründe, so der Autor „lassen sich manche, auf den ersten Blick unverständlich erscheinende Gesetzesänderungen besser erklären (manche jedoch auch nicht)“ (S. 28). In den Fällen, wo die Klammer gilt, scheut von Boetticher ggf. auch durchaus nicht vor kritischen Bewertungen zurück. Insofern bietet sein Text durchaus auch Anregungspotenzial für die weitere politische Debatte und es steht wirklich zu hoffen, dass die eine oder andere von ihm herausgestellte Problematik noch, wie das so schön heißt, „nachgebessert“ werden kann.

Das gilt zum Beispiel für den zu Recht als „irreführend“ bezeichneten Begriff „Budget für Arbeit“ (§ 61 SGB IX-neu 2018). Die Bezeichnung „Budget“ verwirrt hier vollständig die Leistungs(erbringungs)systematik, da dadurch eine Analogie zum „Persönlichen Budget“ suggeriert wird. Faktisch handelt es sich aber nicht um ein Budget, sondern um einen Lohnkostenzuschuss für Arbeitgeber. Das gilt beispielsweise auch für die Ungereimtheiten des Gesetzes im Verhältnis von Eingliederungshilfe, Sozialhilfe und Pflegeversicherung, auf die von Boetticher ebenso klar hinweist.

Auch seiner Kritik, in den bislang im § 99 SGB IX-neu 2023 definierten Zugangsregelungen zur Eingliederungshilfe werde dann doch wieder ein anachronistischer Behinderungsbegriff durch die Hintertür eingeführt (es ist im Grunde der der ICIDH I), kann jeder, der sich fachlich etwas auskennt, nur zustimmen. Hinzuzufügen wäre allenfalls, dass es sich bei den angeblichen „Lebensbereichen“ des § 99 durchaus nicht um „Lebensbereiche“ handelt, sondern um aus der ICF abgeschriebene Kapitelüberschriften der Klassifikation von Aktivitäten und Partizipation. Diese sind wechselseitig nicht exklusiv, sondern überlappen und beinhalten sich und können schon deswegen nicht im Sinne eines additiven Index' gehandhabt werden, wie das § 99 suggeriert.

Wiederum von trockener Ironie geprägt ist dagegen Arne von Boettichers Kommentar zu der Übergangsregelung von § 99, die am 1.1.2020 in Kraft tritt: „Leistungen der Eingliederungshilfe erhalten Personen nach § 53 Absatz 1 und 2 des Zwölften Buches und den §§ 1–3 der Eingliederungshilfe-Verordnung in der am 31. Dezember 2019 geltenden Fassung.“ Er schreibt dazu: „Gesetzestechnisch ist diese Lösung kurios, weil § 99 SGB IX auf diejenigen Normen verweist, die er ersetzt und die gleichzeitig mit seinem Inkrafttreten aufgehoben werden und damit ihre eigenständige rechtliche Wirkung verlieren.“ (S. 280). Hier wird also, könnte man sagen, eine ganz neue Form negativer Dialektik kreiiert. Das ist rechtsphilosophisch faszinierend, wird aber vermutlich von denjenigen, die sich in den nächsten Jahren durch dieses Regelgestrüpp bewegen müssen, nicht recht goutiert werden. Wer jedenfalls für dieses Abenteuer einen verständlichen Führer benötigt, dem kann nur empfohlen werden, sich Arne von Boettichers Buch „Das neue Teilhaberecht“ als Ratgeber und Wegweiser für eine schwierige Übergangszeit zuzulegen und ihm nach 2023 ein ehrendes und dankbares Angedenken zu bewahren.

Fazit

Arne von Boettichers Band leistet genau das, was er am Anfang des Bandes als Anspruch formuliert, nämlich eine Arbeitshilfe zu bieten für alle, die bisher schon mit dem Rehabilitationsrecht gearbeitet haben oder davon betroffen waren, die das weiterhin tun müssen und sich deswegen in der unübersichtlichen Situation bis 2023 einen Überblick verschaffen müssen. Das ist verdienstvoll, auf gewisse Weise selbstlos (ein Buch mit einem Umfang von fast 400 Seiten zu schreiben, von dem man jetzt schon weiß, dass es spätestens 2023 nur noch von historischem Interesse sein wird, das erfordert eine gewisse Form der Gelassenheit) und deshalb gebührt dem Autor der Dank aller, die in den nächsten Jahren darauf angewiesen sind, den Überblick zu behalten. Das leistet der Band wirklich und dafür ist er gedacht.


Rezensent
Prof. Dr. Jörg Michael Kastl
Professor für Soziologie der Behinderung und sozialer Benachteiligung an der Pädagogischen Hochschule Ludwigsburg, Fakultät für Sonderpädagogik. Arbeitsgebiete: Soziologie der Behinderung und sozialer Benachteiligung, Rehabilitation/Teilhabe behinderter Menschen (Persönliches Budget, IFD); Berufs- und Professionssoziologie; Sozialrecht und Sozialpolitik (spez. Rehabilitation); Sozialisationsforschung und allgemeine Soziologie
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Zitiervorschlag
Jörg Michael Kastl. Rezension vom 13.06.2018 zu: Arne von Boetticher: Das neue Teilhaberecht. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2017. ISBN 978-3-8487-3356-9. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/23226.php, Datum des Zugriffs 25.06.2018.


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