Frank Gesemann, Roland Roth (Hrsg.): Handbuch Lokale Integrationspolitik

Rezensiert von Prof. Dr. Frank Eckardt, 12.12.2017

Frank Gesemann, Roland Roth (Hrsg.): Handbuch Lokale Integrationspolitik. Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH (Wiesbaden) 2017. 894 Seiten. ISBN 978-3-658-13408-2. D: 89,99 EUR, A: 71,95 EUR, CH: 87,50 sFr.

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Thema

Es könnte wohl kaum ein Handbuch geben, dass sich einer so aktuellen Thematik wie der lokalen Integration von Migrant/innen und Flüchtlingen widmet, wie eines über die „Lokale Integrationspolitik“, denn zwei Jahre nach dem Spätsommer der Willkommenskultur des Jahres 2015 beschäftigt die allgemeine und die Fachöffentlichkeit, wie das „Wir schaffen das!“ nun vor Ort zu realisieren ist. Die Herausgeber geben sich, auch auf dem Hintergrund eigener Studien, in dieser Hinsicht optimistisch. Sie verweisen auf ein anhaltend hohes Niveau der lokalen Zustimmung und Engagements. Beobachtet wird eine Institutionalisierung der Flüchtlingshilfe, die die Integration der Flüchtlinge als eine planbare und gestaltbare Aufgabe erscheinen lässt. Integration, so das Credo der Einleitung, dass das Handbuch insgesamt prägt, ist der Spruch, dass Integration kein Zufall ist.

Wenn man den Titel dieses Handbuchs zerlegt, dann ergibt sich ein inhaltliches Gravitationsfeld von „Integration“, „Politik“ und „Raum“ (lokal). Damit ist in Großen und Ganzen auch beschrieben, wo sich die Beiträge zu diesem umfangreichen Handbuch anzusiedeln sind. Eine „breite und umfassende, aktuelle und wissenschaftlich fundierte Darstellung“ der lokalen Integrationspolitik „in all seinen Facetten und Rahmungen“ wird als Ziel des Bandes angegeben (S. 5).

Entstehungshintergrund

Der Band stellt eine Neuausgabe des gleichnamigen Werkes aus dem Jahr 2009 dar. Die Unterschiede zum vorherigen Handbuch sehen die Herausgeber vor allem im Verzicht von lokalen Portraits, da das kommunale Integrationswissen inzwischen erheblich gewachsen sei. Es werden dennoch im vierten Abschnitt einzelne Städte wiederum, mit einer aktualisierten Einleitung, dargestellt. Über den Überarbeitungsgrad der einzelnen Texte machen die Herausgeber ansonsten keine Angaben. Nach Zählung des Rezensenten sind elf Kapitel wieder aufgenommen worden.

Bei einigen Texten handelt es sich um ältere Arbeiten, deren Ursprung aber nicht erläutert wird.

Herausgeber

Frank Gesemann ist Geschäftsführer des Institut für Demokratische Entwicklung und Soziale Integration (DESI).

Roland Roth ist Professor im Fachbereich Sozial- und Gesundheitswesen der Hochschule Magdeburg-Stendal.

Beide Herausgeber sind einschlägig hinsichtlich Themen der Migration und Lokalpolitik. Die 55 Autor/innen können als (zumeist) akademische oder Erfahrungsexpert/innen gelten.

Aufbau

Das Handbuch folgt der gleichen Struktur wie der Vorgängerband. Das sind die sieben Teile

1. „Kommunen zwischen Globalisierung und Lokalisierung“ (3 Beiträge),
2. „Migration und Integration als Herausforderung für Staat und Gesellschaft“ (4 Beiträge),
3. „Konzepte und Handlungsstrategien“ (4 Beiträge),
4. „Migration und Integration in Kommunen“ (6 Beiträge),
5. „Handlungsfelder der kommunalen Integrationspolitik“ (11Beiträge),
6. „Instrumente und strategische Zugänge der kommunalen Integrationspolitik“ (9 Beiträge) und
7. „Internationale Perspektiven“ (3 Beiträge).

Inhalt

Die Beiträge in den einzelnen Teilen des Handbuchs stehen in loser Verbindung zueinander und stellen manchmal durchaus unterschiedliche Positionen mit Bezug auf einzelne Themenbereiche und theoretische Konzeptionen dar. Das ist insbesondere bei der allgemeinen Perspektive auf Integration nachzuvollziehen. Die einzelnen Überschriften der Teile deuten aber sehr treffend an, welche Themen jeweils behandelt werden.

„Kommunen zwischen Globalisierung und Lokalisierung“: Der Einstieg in die Integrationsdebatte über einen Beitrag zur Migrationspolitik in Europa darf als sehr gelungen gelten Der Beitrag von Paul Gans und Roland Roth zeichnet die Migration seit dem Zweiten Weltkrieg nach und liefert dazu anschauliches Material, wobei jedoch die Abbildung 6 insbesondere zu detailverliebt ausfällt. Richtigerweise wird die Pluralisierung der Migrationsbewegungen in den Vordergrund gestellt. Dabei ist die Erklärung der neuen Attraktivität Südeuropas ein Schwerpunkt des Beitrags. Viel Raum und den Artikel abschließend wird den Maßnahmen der EU gewidmet. Dabei fehlt die kritische Kommentierung auf dem Hintergrund vorliegender Berichte, etwa von Menschenrechtsorganisationen, wie sich diese Beschlüsse auf die Flüchtlinge auswirken. Die Abschottungspolitik Osteuropas – das hätte man bei einem Beitrag über die „Migrationspolitik in Europa“ schon erwarten dürfen – wird nur marginal erwähnt.

Historisch eingeordnet werden die „Deutschen Migrationsverhältnisse im europäischen Kontext seit dem Zweiten Weltkrieg“ anschließend durch einen Beitrag von Jochen Oltmer. Dieser Beitrag will die „Grundlinien der (bundes)deutschen Migrationsgeschichte seit dem Zweiten Weltkrieg nachzeichnen“ und setzt einige wenige Schwerpunkte, die Migrationsgeschichte mit den Gastarbeitern beginnen lässt. In Anbetracht dessen, dass dies der einzige dezidiert historisch arbeitende Beitrag in diesem Handbuch ist, wäre dann doch eine weitergehende geschichtliche Kontextualisierung interessant gewesen. Auch die Veränderung der Qualität von Migration, wie sich durch die Globalisierung – entsprechend der Überschrift dieses Teils des Handbuchs – und Transnationalisierung ergibt, wäre wünschenswert gewesen. Dazu würde auch die Problematik der „Zweiten Generation“ passen, die aber insgesamt in dem Handbuch ausgespart wird.

Der dritte Beitrag in diesem Handbuch widmet sich der Frage der politischen Steuerung der Stadt beschäftigt. Hier wird von Heinz-Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt vor allem auf die Kommunalisierungs- und Dezentralisierungspolitik der letzten Jahrzehnte Bezug genommen und die politische Kontingenz hervorgehoben, mit der dezentralen und heterogenen Lösungen in der kommunalen Sozialpolitik Vorrang eingeräumt wird. Der Beitrag überzeugt durch seine stringente Argumentation. Der Bezug zum Thema lokale Integrationspolitik liegt vor der Hand, wird aber von den Autoren selber nicht formuliert.

Diesen kann man hingegen vom Beitrag von Michael Bommes erwarten, der bereits im Teil „Migration und Integration als Herausforderung für Staat und Gesellschaft“ aufgenommen wurde. Beide Beiträge ergänzen sich von daher sehr gut. Neuste Veränderungen, die sich durch die sogenannten Asylpakete ergeben haben, mit denen der Bund den Kommunen bei der Flüchtlingsaufnahme helfen will, sind allerdings hier noch nicht aufgenommen. Es schließt ein Beitrag von Karin Weiss an, der sich mit der Geschichte und der aktuellen Situation der Zuwanderung in den neuen Bundesländern beschäftigt.

Mit dem Beitrag von Hans Dietrich von Loeffelholz werden die wirtschaftlichen Aspekte der Integration aufgezeigt. Hierbei ist dem Autor zu danken, dass er die veränderten wirtschaftlichen Bedingungen heute gegenüber dem ersten Band im Auge hat. grundsätzlich ändert sich dadurch aber nicht die Frage, wie der demographische Wandel durch mehr Einwanderung aufgefangen werden kann, sodass durch Arbeitskräftemangel keine Nachteile entstehen. Die Stärkung der gesellschaftlichen Integration insbesondere in den Metropolregionen kommt dabei eine zentrale Rolle zu. Inhaltlich schließt hierbei auch der Beitrag von René Leicht über die Migrantenunternehmen an, der im Sinne einer Sichtweise auf Migranten nicht nur als Arbeitsuchende sondern auch als Unternehmer eine wichtige Ergänzung der Diskussion darstellt, die die „ethnic economy“ zumeist bagatellisiert. Eine veränderte Einstellung gegenüber Einwanderer auf dem Arbeitsmarkt diskutiert auch der Beitrag von Caroline Schultz und Holger Kolb, der entsprechend seines Titel neue Perspektiven kommunaler Arbeitsmarktpolitik aufzeigt.

Wie eine solche, die Wohlfahrt steigernde Perspektive aussehen kann, wird im Grunde von allen weiteren Artikeln des Handbuchs mehr oder weniger direkt angesprochen und aufgegriffen. Jutta Aumüller schreibt hierzu, dass es eine flexible Form je nach lokalen Bedingungen geben muss, damit „die kommunale Integration von Flüchtlinge“ (Beitragstitel) gelingen kann. In ihrem Fazit lässt sich herauslesen, dass sie dies ohne ein professionelles Coaching nicht für erfolgversprechend hält. Der dritte Teil des Handbuchs will sich dementsprechend den „Konzepten und Handlungsstrategien“ widmen. Im Beitrag von Albert Scherr und Çiğdem Inan werden hierzu zunächst unterschiedliche Leitbilder dargestellt und deren Implikation aufgezeigt. Auffallend ist vor allem, dass sie den Begriff der Integration begründet in Frage stellen und eher für ein postmigrantisches Gesellschaftsverständnis plädieren, bei dem die Machtfragen im Zentrum des Diskurses stehen. Wie eventuell mit dem Begriff der „Vielfalt“ besser operiert werden kann, demonstriert Hubertus Schröer mit Bezug auf Deiversity Management und Interkulturelle Öffnung. Ähnlich knüpfen Andreas Merx und Timon Perabo in ihrem Kapitel über kommunale Antidiskriminierungspolitik im fünften Teil an einen anderen Begriff des postmigrantischen Diskurses an. Von dieser Perspektivenwahl unbeeinflusst werden die restlichen Beiträge unter der nicht weiter problematisierten Integrationsvokabel entwickelt. Ein Schwerpunkt bei der konzeptionellen Umsetzung lokaler Integrationspolitik scheinen dabei vor allem zwei Bereiche darzustellen. Hierzu gehört die soziale Arbeit, wie sie in den Beiträgen von Stefan Gaitanides und von David H Gehne und Sebastian Kurtenbach explizit thematisiert wird, und Gesundheitspolitik (unter anderem mit einem lesenswerten Kapitel über das Bremer Modell) einerseits und der Integrationsplanung andererseits. Letzteres wird durch zwei Texte von Dieter Filsinger (allgemein zu „Entwicklung, Konzepte und Strategien der kommunalen Integrationspolitik“ und speziell zum „Integrationsmonitor“), einen Beitrag zum „Kommunalen Integrationsmanagement“ von Alfred Reichwein, einem Erfahrungsbericht „aus der Beratung von Kommunen bei der Entwicklung von Integrationskonzepten“ von Claudia Walter, Berichten aus dem Landkreis Osnabrück und aus den Städten Essen, Stuttgart, Schwäbisch-Gmünd, sowie internationale Berichte aus den amerikanischen Sanctuary Cities in den USA und dem internationalen Netzwerk „Cities of Migration“ umgesetzt. Hier geht es um erfahrungsbegründetes Knowhow aus der lokalen Integration von Migranten, das sich an das Leitbild von Integration anschließt.

Einzelne Beiträge können weniger einzelnen Querschnittsthemen zugeschlagen werden und behandeln interessante und relevante Aspekte der Integration, die für sich Anspruch auf Beachtung einfordern und teilweise quer zu unterschiedlichen Vorstellungen von Integration, Inklusion, Vielfalt etc. haben. Hierzu gehören die Fragen der politischen Integration (Roland Roth), der Wohnversorgung (Bettina Reimann), der Integration auf dem Land (Klaus Ritgen). Mit den Beiträgen von Olaf Schnur, Hartmut Häußermann und Karen Schönwälder und Sören Petermann werden Fragen der Integration in Quartieren aufgegriffen. Vielfalt ist eine alltägliche Normalität, so das Ergebnis von Studien von Petermann und Schönwälder, die aber wiederum auch u.a. ein „Vokabular der Vielfalt“ (Beitrag Schnur) benötigt. Damit würde die Innensicht dieser Stadtteile berücksichtigt werden, in der es eben nicht mehr um eine Anpassung an eine fiktive, fixierte Stadtgesellschaft gehen kann, sondern das Quartier der Bezugsrahmen darstellt, den man demokratisch nutzen muss.

Diskussion

Ohne Zweifel hat das Handbuch den Anspruch einer umfassenden und fundierten Aufklärung über den Stand der Integration in außergewöhnlich intensiver und lesenswerter Form realisiert. Wer sich über die verschiedenen Bereiche der lokalen Integrationspolitik informieren will, wird hier sicherlich fündig. Das Handbuch stellt eine Übersicht zur Verfügung, die sowohl den lokalpolitischen Politikbereich wie auch die öffentliche Debatte zu den verschiedenen Aspekten der Integrationspolitik sachlich und wissenschaftlich bereichern wird. Mit dieser Neuausgabe ist es den Herausgebern auch gelungen, eine Aktualisierung der Thematik aufgrund des fortgeschrittenen Diskurs zu dem Thema von Stadt und Migration im allgemeinen und in den vielen Einzelbereichen zu erreichen, die sich aufgrund der Willkommenskultur des Jahres 2015 ff. weiterentwickeln.

In der Gesamtschau fallen aber auch bestimmte Schwerpunktsetzungen auf, die vor allem mit der Quantität der Beiträge in den jeweiligen Teilen auffällt. Hierbei ist die breite Rezeption von Handlungsfelder, Instrumenten und strategischen Zugänge deutlich als Schwerpunkt des Handbuchs zu identifizieren. Aus der Tirade der Begriffe „Integration“, „Politik“ und „Kommune“ überwiegen somit diejenigen Beiträge, die sich eher auf policies als auf politics beziehen. Es wird keineswegs ausgeblendet, dass es sich hierbei um ein Feld von Politik im ureigenen Sinne handelt. Manche Beiträge verweisen auch eher auf breitere gesellschaftspolitische Diskussion, doch sind solche Themen eher marginalisiert. Das fällt am ehesten beim Thema Rassismus auf, dass zwar implizit – etwa beim Kapitel über Anti-Diskriminierungspolitik – aufgegriffen wird, dass aber als solches keinen Raum gegeben wird.

In Anbetracht der vielen sehr lesenswerten Beiträge, mag dieser Einwand als eine Jammern auf hohem Niveau erscheinen. Das kann so erscheinen, offenbart aber die weitgehende Nicht-Thematisierung von Rassismus, Rechtsextremismus, Anschlägen auf Asylbewerberheimen, der Kehrtwende von der Willkommens- zur Abschiebe-Politik, das Erstarken von Populismus und der Hass-Kultur in den Medien ein gewisses Politik- und Integrationsverständnis, dass den Rezensenten doch erschreckt. Die Ausgangsbehauptung des Handbuchs, dass es nach wie vor eine große lokale Zustimmung zur Integration gibt, verdeckt diese widersprechenden Beobachtungen. Politisch wird das Integrieren der Migrant/innen und Flüchtlinge vorzugsweise als ein Thema gesehen, dass in den unterschiedlichen Lebensbereichen durchdekliniert werden muss und mit Instrumenten realisiert werden kann. Während an manchen Stellen ein solches Integrationsverständnis kritisch auf dem Hintergrund von postmigrantischen Politikkonzepten in Frage gestellt wird, bleibt das Handbuch insgesamt einer traditionellen Sichtweise auf Integration verhaftet, weshalb man sich auch vom Titel her nicht davon verabschiedet hat. Das Festhalten an der Integrationsperspektive hat den Vorteil, tatsächlich eine praktizierbare Perspektive aufzuzeigen, wie im lokalen Alltag mehr Beteiligung und Inklusion von Migrant/innen umgesetzt werden kann. Der Nachteil ist, dass Kontroversen über die Integration – die zumeist Machtfragen in der einen oder anderen Form darstellen – aus dem Weg gegangen wird.

Fazit

Das Handbuch Lokale Integrationspolitik liefert einen umfassenden und differenzierten Einblick in die aktuelle und wissenschaftliche Debatte über die Möglichkeiten und Herausforderungen der lokalen Integration von Migrant/innen. Es werden 42 Kapitel zu unterschiedlichen Themen wie Migrationsgeschichte, deutsche und europäische Migrationspolitik, Leitbildern, Strategien und Konzepte der Integration dargestellt. Aufgegriffen werden die Politikfelder Wohnen, Gesundheit, Kultur, Partizipation, Integrationsplanung, Arbeitsmarkt und Sozialarbeit. Zudem werden Beispiele aus fünf deutschen Städten und drei international ausgerichtete Beiträge wiedergegeben. Insgesamt liefert das Handbuch damit eine weitgehend aktualisierte Neuauflage des gleichnamigen Bandes aus dem Jahr 2009. Kritisch anzumerken ist, dass Integration vor allem als eine handlungspolitische und pragmatische Aufgabe verstanden wird, die auf den durch Rassismus, Rechtsextremismus, Neo-Nationalismus und Populismus in Frage gestellten Konsens über die multikulturelle Normalität nicht eingeht. Die Frage, ob der Begriff der Integration im Kontext einer postmigrantischen Gesellschaft politisch noch adäquat ist, wird aufgegriffen, aber nicht konzeptionell umgesetzt.

Rezension von
Prof. Dr. Frank Eckardt
Professor für sozialwissenschaftliche Stadtforschung an der Bauhaus-Universität Weimar
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