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Andrea Tabatt-Hirschfeldt: Öffentliche Steuerung und Gestaltung der kommunalen Sozialverwaltung im Wandel

Cover Andrea Tabatt-Hirschfeldt: Öffentliche Steuerung und Gestaltung der kommunalen Sozialverwaltung im Wandel. Eine Einführung. Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH (Wiesbaden) 2017. 190 Seiten. ISBN 978-3-658-18010-2. D: 18,99 EUR, A: 19,52 EUR, CH: 19,50 sFr.
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Thema

Das als Lehrbuch konzipierte Werk befasst sich im Kern mit unterschiedlichen Steuerungsmodi, die jeweils auf ausgewählte Themen- oder Arbeitsbereiche der kommunalen Sozialverwaltung bezogen werden. Als Zielgruppe werden einerseits Studierende der Sozialen Arbeit und des Sozialmanagements auf Bachelor- und Masterniveau genannt. Darüber hinaus wendet es sich auch an Praktiker von privaten Trägern, die mit Kommunalverwaltungen kooperieren.

Aufbau

Das Werk ist in sieben Kapiteln und einem Anhang mit drei Anlagen unterteilt.

  1. Steuerungsmodi der Kommunalverwaltung
  2. Der kommunale Haushalt
  3. Das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung
  4. Organisationsstruktur
  5. Stellung zu und Zusammenarbeit mit anderen Organisationen
  6. Selbstverständnis gegenüber Bürger/innen
  7. Personalführung/Kommunalverwaltung als Arbeitgeber

Der Anhang besteht aus drei Anlagen:

  1. Anlage 1 bietet einen tabellenartigen Überblick über verschiedene Beteiligungsmethoden bei Leitbildern und strategischen, längerfristigen Entwicklungen, wobei als Beteiligungsmethoden die Arbeitsgruppe, der Bürger-Rat, ein s.g. „Dynamic facilitation Workshop“ sowie der „Runde Tisch“ unterschieden werden. Die Methoden werden jeweils kurz beschrieben, in ihren Wirkmöglichkeiten beurteilt und mit knappen praktischen Hinweisen versehen.
  2. Anlage 2 stellt einen einfach gehaltenen Musterbogen zur Vorbereitung eines Zielvereinbarungsgesprächs vor.
  3. Anlage 3 bietet einen Muster-Gesprächsbogen für ein Zielvereinbarungsgespräch.

Inhalt

Das erste Kapitel dient als Basis für alle weiteren Kapitel. Hier werden die verschiedenen Steuerungsmodi, die im Folgenden dann in den Themenkapiteln diskutiert werden, eingeführt. Unter „Steuerungsmodi“ versteht die Autorin bestimmte (Steuerungs-) Logiken, nach denen die Kommunalverwaltung in dem Sinne handelt, als das diese gewissermaßen die Perspektive und den Handlungsrahmen im Umgang mit internen als auch externen Akteuren bestimmen.

Als solche Steuerungsmodi werden unterschieden:

  • Die Bürokratie,
  • das s. g. „Neue Steuerungsmodell“ (NSM) der KGSt,
  • der „Public Governance-Ansatz“ sowie
  • das ebenfalls von der KGSt entwickelte s.g. „Kommunale Steuerungsmodell“ (KSM).

Hintereinander werden diese Modi im Überblick und mit Hilfe von erklärenden Fallbeispielen beschrieben. Dass die Steuerungsmodi zwar zeitlich aufeinander folgend eingeführt wurden, einander aber nicht jeweils ablösten, sondern parallel wirksam waren und sind, ist der Autorin bewusst. Die Steuerungsmodi unterscheiden sich in ihren Ebenen. So sind das NSM und das KSM aus der i.w.S. Beratungsszene konzipiert worden, während dem Bürokratiemodell seine durchaus auch wertende Bezeichnung und seine Zuschreibungen erst rückblickend verliehen wurden.

Insgesamt werden die Steuerungsmodi kompakt, aber doch auf ihre wesentlichen Bestandteile konzentriert eingeführt. Traditionell und so auch hier erfährt gerade das Bürokratiemodell vor allem eine Kritik bzgl. seiner tatsächlichen oder auch vermeintlichen Effizienzschwäche. Dass bürokratische Strukturen bei homogenen stabilen Aufgaben Effizienzvorteile bieten können, wird nicht diskutiert. Nur am Rande sei die Frage aufgeworfen, inwiefern Effizienz für Behörden – also für nicht konkursfähige Organisationen – in praxi in letzter Konsequenz überhaupt ein starkes Kriterium darstellen kann. Mit dieser Überlegung ergeben sich auch Anknüpfungen zum Modus „Kommunales Steuerungsmodell“, welches sich gewissermaßen als natürlicher Partner der Bürgerkommune-Idee interpretieren lässt. Insbesondere die Effizienzkritik des Bürokratiemodells dürfte dabei mindestens für das Wunschbild (Utopie?) der Bürgerkommune gelten. Solche Feinheiten aufzugreifen, kann aber freilich nicht das zentrale Anliegen eines einführenden Lehrbuches sein.

Das Kapitel 2 befasst sich mit dem kommunalen Haushalt. Angereichert mit Zahlenbeispielen und Übersichten erfährt der Leser hier insbesondere etwas über die Finanzierungsgrundlagen und deren Zusammenhänge sowie die Funktionen und die Bestandteile von kommunalen Haushalten. Nach dem eingeführten Grundverständnis des kommunalen Haushalts wird dieses dann im Lichte der oben eingeführten Steuerungsmodi betrachtet. So identifiziert die Autorin das Bürokratiemodell in der Kameralistik, das Neue Steuerungsmodell in der kaufmännischen Buchführung (Doppik), das Kommunale Steuerungsmodell im integrativen Produkthaushalten sowie den Public Governance-Ansatz im „Bürgerhaushalt“. Wie schwer es fällt einzelne Praxiserscheinungen einem Steuerungsmodus konkret zuzuschreiben, wird etwa bei der Abgrenzung von Neuem Steuerungsmodell und dem Kommunalen Steuerungsmodell deutlich. So ist das Denken in Produkten und Produktgruppen auch wesentlich für die Einführung des Neuen Steuerungsmodells gewesen.

Im Kapitel 3 wird das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung aufgegriffen. Während es im Bürokratiemodell von Verantwortungsdurchmischung geprägt sei, soll es im Modus des Neuen Steuerungsmodell durch das s.g. Kontraktmanagement getragen werden. Die Kritik der Verantwortungsdurchmischung steht dabei in einem Widerspruch zu den in Kapitel 1.1 für das Bürokratiemodell aufgezeigtem Strukturmerkmal der „Arbeitsteilung/Befehlsgewalt“, was aufzuklären wäre. Weitere Zuordnungen von Steuerungsmodi und praktischen Erscheinungen werden für das Kommunale Steuerungsmodell in dem „Aufgabe-Kompetenz-Verantwortung“-Prinzip (AKV-Prinzip) sowie für den Public Governance-Modus im Streben nach strukturellen und informellen Verbesserungen gesehen. Auch dieses im Vergleich recht kurz gehaltene Kapitel ist ausgestattet mit Beispielen und Hinweisen zur vertieften Einarbeitung.

Im vierten Kapitel richtet sich der Blick nach innen auf die Organisationsstruktur. Als Entsprechung für das Bürokratiemodell wird eine „kleinteilige“ Organisation in Stab und Linie gesehen, für das Neue Steuerungsmodell hingegen Formen von dezentraler Organisation und die Unterteilung in Front-und-Back-Office. Inwiefern Dezentralisierung organisationsökonomisch nahezu zwangsläufig nicht immer auch eine kleinteiligere Struktur erfordert, sei an dieser Stelle einmal dahingestellt. Probleme, z.B. aus der Trennung von Verantwortung und struktureller Zuordnung (Bürokratiemodell), werden in Kontrast zum Neuen Steuerungsmodell gestellt, was auch einleuchtet. Das Kommunale Steuerungsmodell wird anhand des Vorstands- und Ressortmodells und der Public Governance-Modus durch Netzwerkorganisation repräsentiert gesehen.

Das Kapitel 5 richtet die Aufmerksamkeit wieder nach außen auf die „Stellung zu und Zusammenarbeit mit anderen Organisationen“. Das zentrale Anliegen dieses Kapitels liegt damit auf einer Betrachtung der Gestaltung der Stakeholder-Beziehungen. Das Kapitel ist entsprechend stark geprägt von der Frage durch wen bzw. in welcher Rechtsform (Privat, Öffentlich, PPP) kommunale Aufgaben erledigt werden oder auch erledigt werden sollten. Hierzu werden ausgewählte Umfragen und denkbare Entscheidungskriterien rezipiert.

Das sechste Kapitel thematisiert die Stellung bzw. die Beziehung von Verwaltung und Bürger. Die Autorin zeichnet anhand der Steuerungsmodi einen auch zeitgeschichtlich nachvollziehbaren Perspektivenwechsel vom Bürger als „Bittsteller“ (Bürokratiemodell), über den Bürger als Kunden (Neues Steuerungsmodell) bis hin zum partizipativ eingebundenen Mitentscheider (KSM u. Public Governance) nach. Abbildungen und tabellarische Übersichten z.B. zur Realität direkter Bürgerbeteiligung nach Bundesländern oder zur psychologischen Wirkung vom Handeln und Erscheinungsbild von Verwaltung, tragen viel zur Verständlichkeit des Kapitels bei.

Das abschließende siebte Kapitel widmet sich schließlich der Personalführung bzw. der Gestaltung der Beziehungen zwischen der Kommunalverwaltung und ihren Mitarbeitern. Für das Bürokratiemodell wird ein autoritärer Führungsstil und für das Neue Steuerungsmodell ein kooperativer Führungsstil als typisch beschrieben. Analog dazu werden Mitarbeiter in einem Fall als Betroffene, im anderen Fall als Beteiligte charakterisiert. In beiden Fällen wird daher von einem im Prinzip deterministischen Zusammenhang von Organisationsstruktur und Führungsverhalten ausgegangen. Für das Kommunale Steuerungsmodell und dem Public Governance-Ansatz wird mit dem hier als prägend angesehenen Leadership-Ansatz die konzeptionelle Ebene verändert, d.h. von der Argumentation mit interaktions- und verhaltensbezogenen Führungsstilen, hin zu einem eher einstellungsbezogenen Gesamtkonzept. Aktuell populäre Konzepte rund um die zurzeit modernen Themen Ethik und Moral werden dabei als essentiell für den Leadership-Ansatz charakterisiert.

Diskussion und Fazit

Der vorgelegte Text überzeugt zunächst einmal vor allem durch die konsequent durchgehaltene Linie, mit der die Schablone der vier unterschiedenen Steuerungsmodi auf die Themenfelder übertragen wurde. Die Überlegung verschiedene Themen nach Spuren von theoretischen und praxisnahen Konzepten zu durchleuchten, ist vor allem für den theoretisch interessierten Leser anregend. Dass dieses für Perspektiven wie das NSM und das KSM, die ohnehin aus der Beratungspraxis heraus entwickelt wurden, einfacher gelingt als für reine theoretische Kopfgeburten, liegt in der Natur der Sache. Beinahe nebenher erfüllt der Text auch eine Ordnungsfunktion, in dem die in der Verwaltungspraxis regelmäßig parallel zur Anwendung kommenden Handlungsmaximen separiert von einander eingeführt und diskutiert werden.

Das Buch eignet sich vor allem für Leser mit Vorkenntnissen, sodass hier Masterstudierende einen stärkeren Nutzen aus dem Text ziehen werden als Bachelorstudierende. Ein mittelbarer Nutzen für Praktiker aus der Sozialwirtschaft ist speziell darin zu sehen, dass – wie von der Autorin beabsichtigt – Denk- und Handlungsweisen der Verwaltung besser verstanden und daraus dann eigene Schlüsse gezogen werden können.


Rezensent
Prof. Dr. Michael Mroß
Professur für Sozialmanagement, insbes. Organisation und Personalmanagement in der Sozialwirtschaft, Technische Hochschule Köln - TH Köln
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Zitiervorschlag
Michael Mroß. Rezension vom 31.01.2018 zu: Andrea Tabatt-Hirschfeldt: Öffentliche Steuerung und Gestaltung der kommunalen Sozialverwaltung im Wandel. Eine Einführung. Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH (Wiesbaden) 2017. ISBN 978-3-658-18010-2. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/23530.php, Datum des Zugriffs 15.08.2018.


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