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Reinhard Liebig: Wohlfahrtsverbände im Ökonomisierungsdilemma

Rezensiert von Prof. Dr. Karl-Heinz Boeßenecker, 18.04.2006

Das Thema

Seit Anfang der 1990er Jahre unterliegt der deutsche Wohlfahrtsstaat einem Umwälzungsprozess, der von heftigen Diskussionen und Auseinandersetzungen um die Richtung einer vorzunehmenden Neupositionierung begleitet ist. Die debattierten Konzeptionen und ordnungspolitischen Prämissen blieben hierbei keineswegs nur akademisch, sondern haben mittlerweile in fast allen Bereichen zu substanziellen Änderungen geführt, die kaum noch mit dem deutschen Sozialstaat alter Prägung übereinstimmen. Akteure und Betroffene zugleich sind nicht nur die entscheidungsrelevanten Personen und Gremien des politisch-administrativen Systems im engeren Sinne, sondern gleichfalls deren "Partner" und "Gegenüber" in freigemeinnützigen Verbänden bzw. Trägern sowie anderen nicht-staatlichen Anbieterorganisationen. Nachhaltige Veränderungen in den Rahmenbedingungen von sozialen Dienstleistungen, die mit dem Etikett "Ökonomisierung" versehen sind, betreffen vor allem die Verbände der Freien Wohlfahrtspflege als die nach wie vor wichtigsten Anbieter. Auf der Basis der Korporatismus- und Drittte Sektor-Theorie befasst sich Liebig mit den Widersprüchen dieser Anpassungsprozesse und analysiert stattfindende Strukturveränderungen am Beispiel sich wandelnder Arbeitsbedingungen innerhalb des Deutschen Caritasverbandes und des Diakonischen Werks. Bei der vorliegenden Studie handelt es sich um eine Dissertation, die Anfang des Jahres 2005 im Fachbereich Erziehungswissenschaft und Soziologie der Universität Dortmund angenommen wurde.

Der Autor / der Hintergrund

Reinhard Liebig arbeitet als wissenschaftlicher Mitarbeiter im Forschungsverbund Deutsches Jugendinstitut / Universität Dortmund im Fachbereich Erziehungswissenschaften und Soziologie der Universität Dortmund. Der Forschungsverbund wurde 2002 gegründet und wird geleitet von Prof. Dr. Thomas Rauschenbach, derzeit Direktor des Deutschen Jugendinstituts. Liebig ist langjähriger Mitarbeiter von Rauschenbach und innerhalb des Forschungsverbundes für die Forschungs-gruppe Soziale Dienste und Berufe zuständig.

Der Inhalt

Zentraler Ausgangspunkt von Liebigs Analyse ist die Hypothese, dass die Entwicklungsrichtung stattfindender Veränderungsprozesse bei der Erbringung personenbezogener Dienstleistungen, die damit verbunden prekären und polarisierenden Handlungsanforderungen an die Wohlfahrtsverbände in ihrer multifunktionalen Eigenschaft sich am Beispiel der Arbeitsbedingungen und des Arbeitsrechts hervorragend analysieren und dokumentieren lassen. Die Analyse untermauert vorliegende Einschätzungen einer paradigmatischen Verschiebung bisheriger Referenzpunkte im Sozial- und Gesundheitswesen zugunsten marktwirtschaftlicher Mechanismen. Der Text gliedert sich in fünf Hauptkapitel, in denen systematisch und stringent der Verlauf und die Ergebnisse des Untersuchungsprozesses dargelegt und begründet werden. Die Hauptkapitel und die hierbei behandelten Teilaspekte lauten:

1. Wohlfahrtsverbände und Ökonomisierung
   1. Offene Fragen und der Aufbau der Arbeit
   2. Die Wohlfahrtsverbände
   3. Die Ökonomisierung
   4. Theoretsiche Konzepte zur Wahrnehmung von Wandlungsprozessen
2. Die Wohlfahrtsverbände als korporatistische Akteure im Wohlfahrtsstaat
   1. Grundstrukturen des deutschen Wohlfahrts- bzw. Sozialstaats
   2. Die Grundlinien des (Neo)Korporatismus
   3. Die korporatistischen Beziehungen im Sozial- und Gesundheitswesen
   4. Die historische Entwicklung korporatistischer Strukturen im System der Wohlfahrtspflege
   5. Das Leitprinzip Subsidiarität
   6. Die wohlfahrtsstaatliche Inkorporierung der Wohlfahrtsverbände
   7. Die korporatistischen Arrangements in "quasi-marktlichen" Strukturen
3. Die Erfassung der Besonderheiten und Widersprüche wohlfahrtsverbandlicher Strukturen und Rationalitäten
   1. Theorieansätze und Daten zum "Dritten Sektor"
   2. Die These des "Funktionalen Dilettantismus"
   3. Die Betonung der Widersprüche: der "intermediäre Raum"
4. Aspekte des Wandels hinsichtlich des Tarif- und Arbeitsrechts der Wohlfahrtsverbände
   1. Die Ausgangssituation und der Modernisierungsbedarf
   2. Die aktuelle arbeitsrechtliche Situation der Verbände
   3. Das besondere Arbeitsrecht der kirchlichen Verbände
   4. Eckpunkte zur Arbeitsrechts-Reform der kirchlichen Verbände
   5. Das Arbeitsrecht der Verbände in Zeiten der Ökonomisierung
5. Folgerungen im Licht der theoretischen Konzepte
   1. Folgerungen mit Blick auf Veränderungen der tarif- und arbeitsrechtlichen Regelungen
   2. Folgerungen mit Blick auf allgemeine wohlfahrtsverbandliche Entwicklungen

In Auseinandersetzung mit dem Neokorporatismus- und Dritte Sektor-Theorem kommt Liebigs Analyse zu dem Schluss, dass das bisherige Alleinstellungsmerkmal der Wohlfahrtsverbände bzw. des Systems der freien Wohlfahrtspflege, nämlich mehrere Systemanforderungen gleichzeitig und unter einem Dach integrieren zu können (Multifunktionalität der Verbände), zukünftig ihre Entwicklung eher blockiert als befördert und damit an Relevanz verlieren wird. Probleme sieht er insbesondere in einer weiterhin möglichen Übereinstimmung zwischen wahrzunehmenden sozialanwaltlichen Funktionen einerseits und erforderlichen unternehmerischen Anpassungen andererseits. In dem die Verbände in ihrer Funktion als Träger sozialer Einrichtungen genötigt sind, die äußere Ökonomisierung des Gesundheits- und Sozialwesens in ihren Binnenstrukturen nachzuvollziehen, steht vor allem das Verhältnis zu den Beschäftigten vor bislang unbekannten Herausforderungen. Die hier neu werdenden Arrangements sind kaum anschlussfähig an bisherige Bedingungen und haben noch unabsehbare Folgen für die Bindungskraft und identitätsstiftende Bedeutung vor allem der weltanschaulichen Verbände. Als Ökonomisierung beschreibt Liebig den Vorgang, "dass ein Technologie- und Kulturtransfer aus einem gesellschaftlichen Bereich/Sektor (Wirtschaft/Markt) in einen bislang weniger nach marktlichen Gesichtspunkten gesteuerten Bereich/Sektor stattfindet. Dabei wandeln sich in sukzessiver Weise auch die Rollen (als Kostenträger, als Verhandlungspartner, als Aufsichtsorgan, als Steuerungsinstanz, als Träger von Einrichtungen etc.) der durch Zwangsabgaben (Steuern und und Beiträge) finanzierten öffentlichen Verwaltungen und quasi-staatlichen Institutionen." (S. 441) Ganz unzweifelhaft unterliegt das Sozial- und Gesundheitswesen einem solchen Prozess, wobei allerdings strukturelle Begrenzungen (z.B. fehlende Kundensouveränität und Verbrauchermacht; nach wie vor politisch auszuhandelnder Leistungsumfang etc. - KB) einer vollständigen Ökonomisierung im Wege stehen. Gleichwohl gibt es viele Anhaltspunkte für ökonomisch induzierte Formveränderungen, die zu einer größeren Bedeutung von Geld in den Austauschbeziehungen zwischen Leistungsanbietern, Kostenträgern und Nutzern führt und damit die Bedeutung bisheriger verbandlicher Leitwerte minimiert. Liebig konstatiert daher eine zunehmende Bedeutung von betriebswirtschaftlichen Logiken bei der Bereitstellung und Ausgestaltung personenbezogener sozialer Dienstleistungen. Auf diese Scherenentwicklung zwischen "systemintegrativen und sozialintegrativen Standpunkten und Handlungsmaximen" (S. 451) reagieren die Verbände verstärkt mit Reformstrategien, die ihre eigenen gesamtverbandlichen Integrationsleistungen reanimieren und die soziale Wertebasis neu definieren sollen. Leitbildentwicklungen und Qualitätsoffensive sind hierbei die zentralen Strategieelemente, deren Erfolg freilich ungewiss ist. Denn zugleich - so Liebig am Beispiel des Caritasverbandes - "vollzieht sich ein Prozess der Partialisierung, also des Auseinanderfallens der Großverbände - sowohl schmelzen die Solidaritäten zwischen Bundes-, Bistums- und Ortsebene, zwischen örtlichen Trägern und großen caritativen Unternehmen, wie auch zwischen verfasster Kirche und Verband". (S. 451).

Zusammenfassend kommt Liebig u.a. zu dem Schluss, dass die "verstärkte Ausrichtung an egoisitisch-rationalen Kalkülen … den "Bodensatz der Gemeinwohlorientierung" auf Seiten der frei-gemeinnützigen Träger in den Verhandlungssystemen verschwinden (lässt). Sobald das Überleben der eigenen Organisation durch eigene Anstrengungen hergestellt werden muss und das Ziel der Bestandssicherung als Element eines strategischen Controllings zur Normalität wird, müssen Gemeinwohlinteressen, die den betriebswirtschaftlichen Notwendigkeiten widersprechen, ins Abseits geraten." (S. 455 f.) Signifikante Folgen haben diese Anpassungsprozesse für die Arbeits- und Tarifbedingungen innerhalb der Freien Wohlfahrtspflege.

Die Befunde von Liebig finden sich bestätigt in den inzwischen reformierten arbeitsrechtlichen Beziehungen und Tarifverträgen der Wohlfahrtsverbände und den sich vollziehenden Abschied vom Bundesangestelltentarifvertrag (BAT). Die These von Wohlfahrt u.a. zur "halben Modernisierung der Wohlfahrtsverbände" stützend, sieht Liebig ebenso das Problem eines geteilten Reformprozesses, der verbands- und trägerpolitisch weiterhin an einem korporatistisch geprägten Sozialstaatsmodell orientiert bleibt und sich einrichtungspolitisch ökonomisch ausformt. Zunehmen wird deshalb "auf Seiten der Verbände eine interne Konfliktlinie, die zwischen den im betriebswirtschaftlichen Sinne ergebnisverantwortlichen Einheiten bzw. Trägern und den verbandlichen Gremien und Strukturen im engeren Sinne verläuft. Während die eine Seite sich vermehrt an marktlichen Rationalitäten orientiert, bleiben die Handlungen der anderen Seite an einem eher korporatistischen Modell orientiert." (S. 456 f.) Modernisierung in Gestalt von Ökonomisierungsprozessen reduziert sich damit auf der Ebene der Mittel und erreicht nur unzureichend die Ebene des jeweiligen Verbandszweckes. Ungenutzt bleibt damit die Chancen, die sich aus diesem Veränderungsprozess für eine überfällige Diskussion um die Ziele und Zwecke der Freien Wohlfahrtspflege und ihrer einzelnen Verbände ergeben könnten.

Zielgruppen und Fazit

Dass es sich bei der 516 Seiten umfassenden Studie um eine Dissertationsschrift handelt, wurde schon bemerkt. In der Logik einer solchen Arbeit liegt die Orientierung an Adressaten, die keinesfalls mit einem fachlichen Breitenpublikum identisch sind. Wichtig ist der Text deshalb für den wissenschaftlichen Bereich, der mit LiebigsArbeit eine zusätzliche Bereicherung erfährt und ansetzend an vielen Vorarbeiten anderer Wohlfahrtsverbändeforscher zu einer neuen Qualität führt. Die Studie gehört damit zum Regelbestand von Hochschul- und Fachbibliotheken, weitere Arbeiten werden sich hierauf zu stützen haben. Wie dramatisch schnell sich Veränderungen in den Rahmenbedingungen sozialer Dienstleistungserbringung vollziehen, und wie richtig Liebig mit seinen Befunden liegt, belegen die inzwischen vorgenommenen Organisationsreformen ebenso wie die neu ausgestalteten arbeitsrechtlichen Regelungen innerhalb der Spitzenverbände. Und die tagespolitische Aktualität präsentierter Einschätzungen lässt sich neben vielen anderen nennbaren Beispielen am Konflikt zwischen der Stiftung Liebenau und dem Caritasverband Stuttgart-Rottenburg studieren.

Rezension von
Prof. Dr. Karl-Heinz Boeßenecker
bis 2009 Leiter des FSP Wohlfahrtsverbände / Sozialwirtschaft der Hochschule Düsseldorf; Prof. am Zentrum für Planung und Organisation sozialer Dienster, Universität Siegen; Prof. für Sozialmanagement an der Hochschule des DRK Göttingen (nicht mehr bestehend!); hauptamtlicher Dekan a.D./Vizepräsident und Professor für Verwaltungs- und Organisationswissenschaften an der Hochschule für angewandte Wissenschaften Hamburg (HAW), Fakultät Wirtschaft und Soziales, seit 2011 im Ruhestand. Lehrbeauftragter an der Leuphana Universität Lüneburg. Nebenberuflicher Direktor am Institut für Zukunftsfragen der Gesundheits- und Sozialwirtschaft – IZGS - der Evangelischen Hochschule Darmstadt, www.izgs.de. Inhaber und Leiter des Instituts für sozialwissenschaftliche Politik- und Organisationsberatung – ISP – Köln
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Es gibt 13 Rezensionen von Karl-Heinz Boeßenecker.

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Zitiervorschlag
Karl-Heinz Boeßenecker. Rezension vom 18.04.2006 zu: Reinhard Liebig: Wohlfahrtsverbände im Ökonomisierungsdilemma. Analysen zu Strukturveränderungen am Beispiel des Produktionsfaktors Arbeit im Licht der Korporatismus- und der Dritte Sektor-Theorie. Lambertus Verlag GmbH Marketing und Vertrieb (Freiburg) 2005. ISBN 978-3-7841-1571-9. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/2624.php, Datum des Zugriffs 26.09.2023.

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