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Markus Möstl, Michael Bäuerle: Polizei- und Ordnungsrecht Hessen

Cover Markus Möstl, Michael Bäuerle: Polizei- und Ordnungsrecht Hessen. Verlag C.H. Beck (München) 2020. 700 Seiten. ISBN 978-3-406-74759-5. 99,00 EUR.
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Thema

In den letzten Jahren erzielten Änderungen im Polizeirecht des Bundes und der Länder ungeahnte bzw. ungewollte Aufmerksamkeit. Vor allem die jüngste landesspezifisch geäußerte Kritik ist vielfältig: Quellen-TKÜ, Bodycam, elektronische Fußfessel, Kennzeichnungspflicht, Polizeibeauftragte oder der Begriff der drohenden Gefahr. Mit 30.000 Demonstrierenden erzielte der Protest gegen das bayerische Polizeiaufgabengesetz eine neue Qualität (vgl. Ratzesberger 2018). Die Kritik an den letzten Änderungen im hessischen Polizei- und Ordnungsrecht (HSOG) richtete sich insbesondere gegen den sog. Hessentrojaner bzw. Online-Durchsuchungen (vgl. Ketterer 2019).

Infolge des seit den 1990er Jahren zunehmend komplexer werdenden Polizeirechts ist der Stellenwert von Kommentierungen noch einmal gestiegen und hat diese zu unentbehrlichen Hilfsmitteln werden lassen. Möstl/Bäuerle legen ihren seit 2015 bestehenden Onlinekommentar zum HSOG nun erstmals in einer gedruckten Ausgabe vor.

AutorIn oder HerausgeberIn

Herausgeber des Kommentars sind Prof. Dr. Markus Möstl (Universität Bayreuth) und Prof. Dr. Michael Bäuerle (Hessische Hochschule für Polizei und Verwaltung). Neben den Herausgebern wirken Prof. Dr. Matthias G. Fischer (Hessische Hochschule für Polizei und Verwaltung), Dr. Doris Göttlicher (Regierungspräsidium Kassel), Dr. Ute Lambrecht (Hessischer Verwaltungsgerichtshof), Rainer Leggereit (Hessische Hochschule für Polizei und Verwaltung), Lothar Mühl (Hessische Hochschule für Polizei und Verwaltung), Prof. Dr. Sebastian Müller- Franken (Philipps-Universität Marburg), Prof. Dr. Meinhard Schröder (Universität Passau), Jürgen Sommer (Landkreis Kassel) und Prof. Dr. Katrin Stein (Hessische Hochschule für Polizei und Verwaltung) als Bearbeiter/-innen mit.

Entstehungshintergrund

Der Kommentar existiert seit dem Jahr 2015 als Onlineversion, der auf auf beck-online zur Verfügung steht. Mit der 16. Onlineedition erscheint die Kommentierung zum HSOG nun auch in einer gedruckten Fassung. Der Kommentar ist im Kontext weiterer Einzelkommentare zum Landespolizeirecht zu sehen, die nicht nur die Plattform auf beck-online teilen, sondern auch über eine gemeinsame Konzeption miteinander verbunden sind.

Aufbau

Der Aufbau des Kommentars folgt natürlich der inhaltlichen Gliederung des HSOG. Vorgeschaltet sind Vorbemerkungen zum Polizeirecht in Deutschland, zur Entwicklung des HSOG sowie eine Einführung in die Datenschutz-Richtlinie (EU) 2016/680 (JI-RL). Als zusätzlichen Service bieten die Herausgeber ein Bearbeiterverzeichnis, ein Vorwort, ein Literaturverzeichnis sowie ein kurzes Sachverzeichnis an.

Eine Marginalie, die es dennoch positiv hervorzuheben gilt, ist die Nennung des verantwortlichen Autors am Ende jeder Seite.

Nach dem Abdruck der jeweiligen Norm folgt die (meist auszugsweise) Wiedergabe der VVHSOG. Die Kommentierungen zu den einzelnen §§ sind inhaltlich gegliedert, allerdings nicht durchgängig einheitlich, sondern an der jeweiligen Norm orientiert. Beispielhafte Gliederungspunkte sind neben der eigentlichen Einzelkommentierung: Systematische Stellung der Norm, Zweck und Struktur der Norm, Betroffene Grundrechte, Parallelvorschriften (Bund, Land), Verfahrens- und -Formvorschriften, Rechtscharakter, Rechtsschutz.

Inhalt

Das HSOG folgt dem polizeilichen Trennungsprinzip und fasst das Recht der Polizeibehörden sowie der Gefahrenabwehrbehörden in einem Gesetz zusammen. Daneben weist das hessische Polizei- und Ordnungsrecht einige Besonderheiten auf, wie die Hilfs- bzw. Ordnungspolizeibeamtinnen bzw. -beamten (§ 99 HSOG), die Wachpolizei (§ 99 HSOG, VVWaPol, § 13 HSOG-DVO – auf Seite 769, RN 8, irrtümlich mit Hinweis auf § 91) und den Freiwilligen Polizeidienst (HessFPG).

Mit der in einigen hessischen Kommunen wie in Frankfurt am Main oder Kassel eingeführten Stadtpolizei bekommt die Frage nach dem Polizeibegriff einen neuen Impuls, der im Kontext der sog. (Re-)Kommunalisierung von Polizei zu sehen ist, die seit den 1990er Jahren zu beobachten ist (vgl. Tuchscherer 2017; Lauber/Mühler 2019).

Da es zu weit führen würde, die Kommentierung aller 115 Paragraphen zu beschreiben, folgt eine auszugsweise Beschreibung ausgewählter Normen.

Die Beschreibung zur Entwicklung des Polizei- und Ordnungsrechts in Hessen folgt der üblichen Vorgehensweise, den Anfangspunkt auf das Jahr 1945 zu legen (S. 53 – 63). Dabei werden die wichtigsten Themen wie die Entpolizeilichung, die Verstaatlichung oder das Trennungsprinzip genannt. Damit erfüllen die Autoren den Standard. Mit der Reduzierung auf die Nachkriegszeit sowie noch deutlichem Spielraum bei der kritischen Auseinandersetzung mit den Polizeibegriffen wären weitere Inhalte möglich und auch wünschenswert gewesen. Dies betrifft ebenso die Kritik am Begriff der (öffentlichen) Ordnung als einen zentralen Terminus der polizeilichen Aufgabe gemäß § 1 HSOG und der Generalklausel gem. § 11 HSOG. Die Ausführungen der Autoren beinhalten an dieser Stelle alle Inhalte, die eben erforderlich bzw. üblich sind. Soweit die Notwendigkeit des seit vielen Jahren kritisierten Ordnungsbegriffs mit der Aufnahme neuer Erscheinungen begründet wird (S. 90, RN 37.1), wäre die Heranziehung von Beispielen aus der jüngeren Vergangenheit ein überzeugendes Argument. Sofern die Rechtsprechung diese Beispiele eben nicht liefern kann, sollte das noch deutlicher aufgezeigt werden. Gerade der Ordnungsbegriff bietet ausreichend Raum für die Herstellung eines eigenen Profils im Konzert der vielen Kommentierungen zum Polizeirecht; immerhin war im 19. Jahrhundert der Ordnungsbegriff von noch größerer Bedeutung als die öffentliche Sicherheit (vgl. Zimmermann 1852). Obwohl der Ordnungsbegriff seit geraumer Zeit auf die ungeschriebenen Regeln reduziert ist und damit nur noch eine „Reservefunktion“ (S. 90, RN 38) einnimmt, bleibt er in der Kriminalpolitik, der Kriminologie, der Verwaltungs- und Politikwissenschaft omnipräsent. Wo, wenn nicht in einem Kommentar zum Polizeirecht, wäre ein geeigneterer Platz, die Interpretationsbreite dieses Begriffs zu thematisieren?

Über die Jahre hinweg glichen sich die Polizeigesetze der Bundesländer in vielen Bereichen an. Von Interesse sind deshalb die feinen Unterschiede. Eine gute Möglichkeit bietet mit § 18 HSOG die Befugnis zur Identitätsfeststellung, die sowohl die sog. gefährlichen Orte, die sog. Schleierfahndung und – als noch recht neue Ergänzung – die gezielte Kontrolle nach § 17 HSOG einbezieht. § 18 Abs. 2 Nr. 1 b HSOG ermöglicht die Identitätsfeststellung durch die Polizeibehörden, wenn sich die betroffene Person an einem Ort aufhält, an dem Personen der Prostitution nachgehen. Dass diese Befugnis im Rotlichtmilieu zur Anwendung kommen soll, liegt auf der Hand (S. 408, RN 59). Dennoch stellt sich seit dem Wegfall der Sittenwidrigkeit der Prostitution die Frage, weshalb das Polizeirecht die Sexarbeit noch immer einer Sonderbehandlung unterzieht und weshalb diese kritische Frage in den Kommentierungen wenig bis keine Berücksichtigung findet (so auch hier). Dass Änderungen möglich sind, zeigt die jüngste sächsische Polizeireform. Im § 15 Abs. 1 Nr. 2 SächsPVG reicht es für eine Identitätsfeststellung nicht mehr aus, dass an den jeweiligen Orten „Personen der Prostitution nachgehen“, sondern geht es in Sachsen darum, dass die Prostituierten „durch gegen sie gerichtete Straftaten gefährdet sind“. Eine weitere zentrale Frage im Zusammenhang mit den sog. gefährlichen Orten dreht sich um die Kompetenz zur Einstufung dieser Orte bzw. Räume. Ist es der bzw. die einzelne Polizeibeamte/Polizeibeamtin, die Polizeibehörde oder das Innenministerium? Dahingehend ist dem Kommentar keine Aussage zu entnehmen. Die Schleierfahndung (§ 18 Abs. 2 Nr. 6 HSOG) wird auf rund zwei Seiten umfangreich erläutert. Bei dem Hinweis auf das „nicht unerhebliche[s] Diskriminierungspotential“ (S. 412, RN 99) bei dieser Befugnis hätte sich die Verwendung der Begriffe Racial oder Social Profiling angeboten, so wie auch bei den übrigen raumbezogenen Befugnissen zur Identitätsfeststellung. So verwundert es nicht, dass Racial Profiling auch nicht im Sachverzeichnis auftaucht.

Bemerkenswert ist die Kritik an der Norm zur Verarbeitung bzw. Übermittlung personenbezogener Daten für Forschungszwecke (§ 20b HSOG). Treffend weist die Kommentierung auf die defizitäre (in § 20b Abs. 1 S. 2 HSOG genannte) Eigenforschung der Polizei hin (S. 456, RN 15 f.).

§ 71 HSOG widmet sich den Gefahrenabwehrverordnungen. Hier sind es vor allem die sog. Alkoholverbotszonen, die in den zurückliegenden Jahren kontrovers diskutiert wurden, so dass diese Norm wegen ihres lokalpolitischen Gebrauchswerts besondere Aufmerksamkeit verdient. Richtigerweise nimmt die Kommentierung mit gut über einer Seite einen größeren Raum ein und blickt auch über den hessischen Tellerrand hinaus. An dieser Stelle hätte die Einbeziehung aktuellerer Beispiele (vgl. OVG Bautzen, Az.: 3 C 19/16) den Ausführungen ebenso gut getan wie kritische Hinweise auf die zur Nachweisführung häufig fehlenden Kriminalitätsdaten des örtlichen Polizeivollzugsdienstes. Unglücklich ist, dass gerade bei dieser Norm kein Verweis auf vergleichbare Vorschriften in anderen Bundesländern beinhaltet ist. Dass die Randnummer 15.1 bis 15.8 eine kleinere Schriftgröße aufweisen, mag nicht für alle Leser/-innen förderlich sein.

Die noch recht neue Online-Durchsuchung (§ 15c HSOG) ist im Kapitel zur Beschreibung des Hintergrunds der Norm vergleichsweise kurz gefasst. Hinsichtlich der kriminal- bzw. rechtspolitischen Diskussion wird lediglich eine URL genannt, die auf einen kurzen Beitrag in der Frankfurter Rundschau verweist, der dem Stellenwert des Themas nicht gerecht wird. Hier hätten sich aus der intensiv geführten Diskussion aussagekräftigere Quellen angeboten. Bei den grundsätzlichen Ausführungen zur Online-Durchsuchung verweist der Kommentar mehrfach auf die Ausführungen von Petri im Handbuch des Polizeirechts von Lisken/Denninger, der sich umfangreich und fundiert dem Thema widmet. Die Einzelkommentierung des Norminhalts fällt dann – auch angesichts des geringen Umfangs des § 15c HSOG – kurz aus, was der geringen praktischen Inanspruchnahme der Befugnis, aber auch dem geringen Umfang der verfügbaren Rechtsprechung und Literatur geschuldet ist.

Diskussion

Die in vielen hessischen Kommunen eingeführte Stadtpolizei, Ordnungspolizei o.ä. hätte ausreichend Potential für eine kritische Auseinandersetzung mit dem Polizeibegriff bzw. der kolportierten (Re-)Kommunalisierung der Polizei ergeben. Diese Möglichkeiten bleiben in der Kommentierung weitgehend ungenutzt (vgl. S. 63, RN 51; S. 683, RN 3; S. 769, RN 9; S. 851, RN 10). So wären spätestens die guten Erläuterungen zu den §§ 81 ff HSOG ausreichend gewesen, um bereits die Bezeichnung (Re-)Kommunalisierung als kommunal-, verwaltungs-, polizei- und ordnungsrechtlich problematisch darzustellen. Bei diesem Thema verwendet der Kommentar zudem das typische Argumentationsmuster, also die Übernahme vollzugspolizeilicher Aufgaben durch die kommunalen Hilfspolizeibeamtinnen bzw. -beamten (vgl. § 99 HSOG) als Ergebnis des Rückzugs der Polizei aus der „innerstädtischen Gefahrenabwehr“ (S. 768, RN 3). Nicht nur, dass auch an dieser Stelle der Nachweis fehlt, der dieses Argument stützt. Es lässt eine wesentliche Überlegung des Polizeirechts außer Acht. Zunächst sind es die Kommunen, denen die originäre Zuständigkeit auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr obliegt (vgl. § 2 HSOG). Des Weiteren ist die Rolle der kommunalen Behörden eben nicht auf die wiederkehrend kolportierte Tätigkeit als Schreibtischpolizei begrenzt, wie spätestens die Möglichkeit zur Bestellung von Hilfspolizeibeamten bzw. -beamtinnen (bzw. Ordnungspolizeibeamten bzw. -beamtinnen) gem. § 99 HSOG zeigt. Die Kommentierung zum § 2 HSOG scheint zudem die kommunalen Hilfspolizeibeamten bzw. -beamtinnen auszublenden, wenn es um Eilzuständigkeiten als Abgrenzungskriterium zwischen dem Polizeivollzugsdienst und den kommunalen Verwaltungsbehörden geht: „Der erste Zugriff wird in der Regel durch die Polizei erfolgen, da sie auch außerhalb der Dienstzeiten der Verwaltung- [sic!] und Ordnungsbehörden erreichbar und handlungsfähig ist. Fälle, in denen die Ordnungsbehörde anstelle der Verwaltungsbehörde handelt [sic!] kommen in der Praxis kaum vor“ (S. 116, FN 7). Diese Argumentation erscheint mit Blick auf die 73.404 Streifenstunden der Frankfurter Stadtpolizei im Jahr 2018 sowie deren 24-Stunden-Präsenz nicht plausibel (vgl. Stadt Frankfurt am Main 2019: 39).

In diesem Zusammenhang ist auch die Skandalisierung des Begriffs der „Ordnungspolizei“ (S. 63, RN 50) zu sehen. Die zurecht geführte kritische Diskussion um den NS-Bezug lässt wiederholt – und so auch an dieser Stelle – außer Acht, dass es bereits in Preußen während der Weimarer Republik eine Ordnungspolizei gab (vgl. Leßmann-Faust 1996: 20 f.).

Wenig zufriedenstellend ist das Sach- bzw. Stichwortverzeichnis. Dies mag dem Umstand geschuldet sein, dass der zugrunde liegende Onlinekommentar über eine Volltextsuche verfügt. Dennoch: Für die Nutzer/-innen des gedruckten Werkes erfüllen die knapp 10 Seiten nicht den wünschenswerten Standard. So fehlen beispielsweise Stichwörter zur Schleierfahndung, Prostitution (Bezug: § 18 Abs. 2 Nr. 1b), Fußfessel, Body-Cam oder zum Funktionsvorbehalt (vgl. Ausführungen auf S. 768, RN 7; S. 772, RN 20; S. 850, RN 4). Selbst die an mehreren Stellen thematisierte „Stadtpolizei“ hat es nicht in das Sachverzeichnis geschafft.

Sehr häufig verweist die Kommentierung auf das Handbuch des Polizeirechts von Lisken/Denninger – immerhin ein Grundlagenwerk. Während das Literaturverzeichnis auf die 6. Auflage, d.h. die aktuelle Ausgabe, verweist, finden sich an etlichen Stellen der Kommentierung Verweise auf die 5. Auflage aus dem Jahr 2012 (z.B. S. 768, RN 3). Die starke Inanspruchnahme des Lisken/Denninger ist angesichts der herausragenden Qualität dieses Werkes natürlich nicht zu beanstanden, doch spricht ein redaktioneller Grund für die bemerkenswert hohe Präsenz dieser Quelle. Beide Werke erscheinen im Verlag C.H. Beck und sind in der Datenbank von beck-online miteinander verknüpft, d.h. die Verweise auf Lisken/Denninger im Onlinekommentar von Möstl/Bäuerle sind benutzerfreundlich verlinkt. Das ist zwar ein erfreulicher Service, doch für die Nutzer/-innen der gedruckten Ausgabe spricht einiges dafür, das Handbuch des Polizeirechts für detailliertere Analysen ebenfalls verfügbar zu haben.

Die Herstellung des Buches ist gelungen. Das in Leinen gebundene Buch weist eine gute Papierqualität auf und wird mit einem Schutzumschlag geliefert.

Fazit

Möstl/Bäuerle legen mit ihrem Kommentar zum Polizei- und Ordnungsrecht Hessen einen soliden Kommentar vor. Der Weg vom bisherigen Onlinekommentar zur ersten Ausgabe einer gedruckten Fassung ist bemerkenswert und zeigt richtigerweise, dass es noch einen Markt für gedruckte Kommentierungen gibt. Die Vernachlässigung des Stichwortverzeichnisses lässt sich wohlwollend als Kinderkrankheit bezeichnen. In einer künftigen Ausgabe sollte an dieser Stelle jedoch ein deutlicher Qualitätssprung zu erkennen sein. Die inhaltliche Struktur ist stringent, bietet jedoch noch Raum für etwas mehr Einheitlichkeit.

In der Gesamtbetrachtung wäre mehr kritische Kommentierung wünschenswert. Als Arbeitshilfsmittel erfüllt das Werk – allerdings mit einem stolzen Preis von 109 EUR – seinen Zweck. Für etwas mehr Profil bieten auch die etablierten Themen in den Kommentaren zum Polizeirecht noch ausreichend Raum für neue Impulse oder kritische Reflexionen. Als Beispiele dienen die sog. (Re-)Kommunalisierung der Polizei und die damit einhergehende Frage nach den Polizeibegriffen, die Funktionalität des Trennungs- und Einheitsprinzips, in besonderem Maße die Vernachrichtendienstlichung der Polizei sowie die Vorverlagerung des Verdachts bzw. der polizeilichen Gefahr und auch weiterhin der Ordnungsbegriff. In seiner ersten gedruckten Auflage kommt der Kommentar noch etwas konservativ und unspektakulär daher.

Der Verlag selbst beschreibt „Richter, Rechtsanwälte, Mitarbeiter von (Polizei-)Behörden, Ministerien und Hochschulangehörige“ als Zielgruppe des Kommentars. Im Wesentlichen sind hier bereits die üblichen Verdächtigen genannt. Gelungen ist es den Herausgebern allemal, diese Zielgruppen mit einem ansprechendem Werk zu bedienen. In weiteren Schritten sollte es gelingen, den Kommentar auch für Polizeiwissenschaftler/-innen und Kriminologinnen bzw. Kriminologen attraktiv zu gestalten.

Literatur

Ketterer, Alexandra (2019): Hessentrojaner: Auf massive Kritik folgen die Verfassungsbeschwerden, in: Netzpolitik.org (online) vom 02.07.2019. Verfügbar unter https://netzpolitik.org/2019/hessentrojaner-auf-massive-kritik-folgen-die-verfassungsbeschwerden/. Abgerufen am 04.10.2020.

Lauber, Karsten; Kurt Mühler (2019): Gute Polizei? Zu den Auswirkungen der Rekommunalisierung von Polizei – das Beispiel Leipzig, in: Eberhard Kühne et al. (Hrsg.), Die Zukunft der Polizeiarbeit – die Polizeiarbeit der Zukunft. Rothenburg/Oberlausitz, S. 171–200.

Leßmann-Faust, Peter (19969. Geschichte der Polizei, in: Michael Kniesel, Edwin Kube, Manfred Murck (Hrsg.), Handbuch für Führungskräfte der Polizei. Wissenschaft und Praxis. Lübeck, S. 9–40.

Ratzesberger, Pia (2018): „Das ist so krass, da muss jeder was tun“, in: Süddeutsche Zeitung (online) vom 10.05.2018. Verfügbar unter https://www.sueddeutsche.de/muenchen/polizeiaufgabengesetz-demo-muenchen-1.3974391. Abgerufen am 04.10.2020.

Stadt Frankfurt am Main (Hrsg.) (2019): Stadtpolizeiliche Statistik 2018. Verfügbar unter https://frankfurt.de/themen/sicherheit-und-ordnung/schutz-und-praevention/in-der-oeffentlichkeit/stadtpolizei. Abgerufen am 06.10.2020.

Tuchscherer, Lisa (2017): Stadtpolizei statt Polizei. Frankfurt am Main.

Zimmermann, Gustav (1852): Wesen, Geschichte, Literatur, characteristische Thätigkeiten und Organisation der modernen Polizei. Ein Leitfaden für Polizisten und Juristen. Hannover.


Rezension von
Karsten Lauber
M.A. (Kriminologie, Kriminalistik, Polizeiwissenschaft), M.A. (Public Administration)
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Zitiervorschlag
Karsten Lauber. Rezension vom 23.10.2020 zu: Markus Möstl, Michael Bäuerle: Polizei- und Ordnungsrecht Hessen. Verlag C.H. Beck (München) 2020. ISBN 978-3-406-74759-5. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/27281.php, Datum des Zugriffs 29.11.2020.


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