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Silvano Moeckli: So funktioniert direkte Demokratie

Cover Silvano Moeckli: So funktioniert direkte Demokratie. UTB (Stuttgart) 2018. 188 Seiten. ISBN 978-3-8252-5054-6. D: 19,99 EUR, A: 20,60 EUR, CH: 26,90 sFr.

Reihe: UTB - UTB-Band Nr. 5054.
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Thema

Obwohl kaum jemand das politische System der Schweiz näher kennt, wird in Deutschland gerne die Einführung direkter Demokratie nach Schweizer Vorbild gefordert. Doch was ist direkte Demokratie und wie funktioniert sie? Diese Fragen will das von Silvano Moeckli vorgelegte Buch „So funktioniert direkte Demokratie“ beantworten. Es richtet sich dabei an ein breites Publikum auch jenseits der einschlägigen Fachkreise. Für Moeckli ist Demokratie ein Mannschaftssport, wobei er mit der repräsentativen und der direkten Demokratie zwei Spielarten unterscheidet. Diese Analogie des Spiels ist der rote Faden für sein Buch, in dem er die Spielregeln, die Spieler, die Spiele, ihre Verläufe, die Fouls und schließlich die Spielergebnisse der direkten Demokratie eingehend erläutert.

Autor und Entstehungshintergrund

Silvano Moeckli ist emeritierter Professor für Politikwissenschaft (Vergleich politischer Systeme) an der Universität St. Gallen (Schweiz). Mit seinem (1994) erschienenen Standardwerk „Direkte Demokratie. Ein Vergleich der Einrichtungen und Verfahren in der Schweiz und Kalifornien, unter Berücksichtigung von Frankreich, Italien, Dänemark, Irland, Österreich, Liechtenstein und Australien“ hat sich der Schweizer weit über die Landesgrenzen hinaus einen Namen gemacht. Er zählt zu den versiertesten Kennern der Materie. Darüber hinaus war er als Wahlbeobachter für die Vereinten Nationen, die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa und den Europarat weltweit tätig.

Bei dem Buch „So funktioniert direkte Demokratie“ handelt es sich um die aktualisierte und erweiterte Fassung von „Direkte Demokratie. Spieler, Spielverläufe, Spielergebnisse“, das (2013) erschienen ist. Sowohl in diesem als auch im zu besprechenden Buch verhehlt Moeckli nicht, dass seine wissenschaftliche Forschung mit seinem Wertengagement vermengt ist. Er beschreibt sich selbst als Schweizer Bürger mit einer affirmativen Grundhaltung gegenüber direkter Demokratie (S. 10).

Aufbau

Die 188 Seiten umfassende Monographie besteht aus acht Kapiteln:

  1. Im ersten Kapitel (Einleitung) werden ausgehend von der Erfindung der direkten Demokratie im Schweizer Kanton St. Gallen 1831 die gegenwärtigen Gefahren für die Demokratie und die direkte Demokratie als Hoffnungsträgerin für die Eindämmung jener Herausforderungen umrissen.
  2. Das zweite Kapitel „Begriffe und Typen direktdemokratischer Verfahren“ erläutert, was unter direkter Demokratie zu verstehen ist und welche Typen von Volksabstimmungen und Abstimmungsverfahren es gibt.
  3. Die „Geschichte der direkten Demokratie“ im antiken Griechenland, in Frankreich, der Schweiz und den USA ist Gegenstand des dritten Kapitels.
  4. Am Beispiel von ausgewählten Ländern und der Europäischen Union werden im vierten Kapitel die Spielregeln von direkter Demokratie erläutert, aber auch unfaire Spielregeln exemplarisch angeführt und bewertet.
  5. Im fünften Kapitel werden staatliche und nichtstaatliche Spieler sowie Schiedsrichter der direkten Demokratie vorgestellt.
  6. Gegenstand des sechsten Kapitels sind „Spiele und ihre Verläufe“. Darin werden die Fragen „Wer spielt mit?“, „Worüber wird abgestimmt?“, „Wie oft wird abgestimmt?“, „Wie hoch ist die Stimmbeteiligung?“ und „Warum gibt es Sachabstimmungen?“ beantwortet.
  7. Das siebte Kapitel zu den „Spielergebnissen“ untersucht Funktionen und Dysfunktionen von direkter Demokratie.
  8. Die „abschließende Beurteilung“ im achten Kapitel geht den Fragen nach: „Wem nützt direkte Demokratie?“, „Macht direkte Demokratie glücklich?“, „Wollen die Menschen direkte Demokratie?“ und „Selbstherrschaft des Volkes?“.

Abgerundet wird die Monographie mit einem Anhang, bestehend aus einem Abbildungs- und Tabellenverzeichnis, einer Auflistung von wichtigen Websites zu direkter Demokratie und einem Literaturverzeichnis.

Inhalt

Im ersten Kapitel stellt Moeckli fest, dass die direkte Demokratie nicht erst seit der Eurokrise zu einer Hoffnungsträgerin geworden sei. Vielmehr setzte bereits mit dem „Fall des Eisernen Vorhanges“ 1989/90 und dem damit beschiedenen Ende des kommunistischen Ostblocks das Verlangen nach Freiheit und politischer Partizipation in den sich nun konsolidierenden, jungen Demokratien ein. So nahmen etwa Ungarn, Slowenien, Lettland, Litauen und die Slowakei direktdemokratische Beteiligungsmöglichkeiten in ihre Verfassungen auf, was ebenfalls für die neuen Bundesländer in Deutschland gilt. Gleichwohl seien auch die BürgerInnen in den traditionellen Demokratien mit dem repräsentativ-demokratischen System zunehmend unzufrieden. Sie sähen ihre politischen Meinungen und Forderungen nicht ausreichend vertreten und forderten daher den Ausbau von direkt-demokratischer Partizipation. Flankiert werde dies von einer allgemeinen Politik- wie Parteienverdrossenheit, von der wiederum neue, unverbrauchte Parteien elektoral profitieren. Es wachse das Misstrauen gegenüber den etablierten Akteuren im politischen System, dessen Input immer mehr von finanzstarken Lobbys dominiert werde und der Output mehr ihren Interessen und weniger denen des „Volkes“ diene. Diese Tendenzen bedürfen schließlich „eines Korrektivs – und dieses könnte die direkte Demokratie sein“ (S. 16 f.).

Für eine Verständigung, was Moeckli unter „direkte Demokratie“ versteht, führt er im zweiten Kapitel zunächst eine Begriffsklärung und anschließend eine Typologisierung von direkt-demokratischen Verfahren durch. Vorgeschlagen wird ein weites Begriffsverständnis von direkter Demokratie: „Alle Stimm- und Wahlberechtigten eines Staates bzw. einer gliedstaatlichen oder lokalen Einheit bilden das Elektorat. Direkte Demokratie heißt, dass das Elektorat an der Urne über Sachfragen entscheiden kann. In der repräsentativen Demokratie werden ausschließlich Personen gewählt“ (S. 26). Direkte Demokratie ist damit eine zusätzliche Feedbackschleife und bindet die gewählten Akteure im Rahmen des repräsentativ-demokratischen Systems enger an die WählerInnen, die wiederum in Sachfragen stimmberechtigt sind. Basierend auf diesem Begriffsverständnis werden fünf Typen von Sachabstimmungen vorgestellt: Plebiszit, obligatorisches Referendum, fakultatives Referendum, Volksinitiative und Volksbefragung.

Das dritte Kapitel zeichnet die Geschichte der direkten Demokratie nach. Moeckli stellt hierfür einen Stammbaum zusammen, der drei Stränge – Frankreich, USA, Schweiz – vereint. Der erste Strang führt ausgehend von den antiken Versammlungsdemokratien über den Contrat Social von Jean-Jacques Rousseau und die Französische Revolution hin zu den napoleonischen Plebisziten und zur plebiszitären Demokratie in Frankreich. Der zweite Strang führt ausgehend vom angelsächsischen Protestantismus über die amerikanischen Siedlerdemokratien hin zur direkten Demokratie in den US-Gliedstaaten. Der dritte Strang schließlich führt ausgehend von den germanischen Versammlungen und den Landsgemeinden sowie den Bürgerversammlungen über die Regenerations- und Demokratiebewegung hin zur direkten Demokratie in der Schweiz.

Im vierten Kapitel geht es um die (unfairen) Spielregeln von direkter Demokratie und ihre Beurteilung, dargestellt und eingeordnet anhand der Schweiz, USA, Deutschland, Österreich, Italien, Frankreich, Uruguay und der EU. Im Fokus der direkt-demokratischen Spielregeln stehen der Typus des Instruments und dessen rechtliche Ausformung. Hierfür sind u.a. folgende Fragen zu beantworten (S. 45): Können nur ein Staatsorgan (u.a. Parlamentsmehrheit) oder auch Teile der Bevölkerung eine Volksabstimmung initiieren? Gibt es Ausschlüsse von bestimmten Themen? Ist eine Abstimmung etwa nur dann gültig, wenn bestimmte Quoren der Beteiligung und/oder Zustimmung erfüllt wurden? Sind die Volksentscheide bindend oder konsultativ? Haben die Instrumente im politischen Entscheidungsprozess eine konsensbildende oder konfliktverschärfende Funktion?

Im fünften Kapitel unterscheidet Moeckli zwischen staatlichen (Regierung und Verwaltung, Parlament, Justiz) und nichtstaatlichen Akteuren (politische Parteien, zivilgesellschaftliche Gruppen, Spitzenverbände, Einzelakteure). Erstere bezeichnet er als Hauptspieler, folglich sind letztere Nebenspieler. Er stellt aber nur die Justiz ausführlicher vor, deren Rolle im Gegensatz zu Regierung und Verwaltung sowie Parlament durch direkte Demokratie gestärkt werde. Dabei vertritt er die problematische Position: „Es ist eine falsche Vorstellung […] dass man [den Richtern] deshalb auch die Kompetenz geben muss, Volksentscheide für verfassungs- oder völkerrechtswidrig zu erklären“ (S. 77). Diese Position rührt auch daher, dass das Schweizer Bundesgericht keine starke Verfassungsgerichtsbarkeit wie die deutschen Bundes- und Landesverfassungsgerichte kennt. In der Schweiz fungiert in der Initiativphase die Verwaltung als Schiedsrichter, in letzter Instanz das Parlament (Schweizer Nationalrat). In den deutschen Ländern fungieren bei Streitigkeiten meist die Verfassungsgerichte als Schiedsrichter, da diese häufig unbefangener als Landesparlament oder Landesregierung auf die Volksgesetzgebung blicken.

Was im Sport die Tabelle und die Spielstatistik, ist in Moecklis Buch das sechste Kapitel „Spiele und ihre Verläufe“. Die zentralen Befunde der deskriptiven Statistik lauten: Die Zahl der Volksabstimmungen hat im Zeitverlauf erheblich zugenommen, wobei in der Schweiz und den USA weltweit am meisten abgestimmt wird. Die direktdemokratischen Einflussmöglichen nutzen insbesondere die Akteure, die auch in der repräsentativen Demokratie stark sind: Parteien und Interessenverbände. „Weltweit betrachtet sind Staatsorgane die Hauptakteure der direkten Demokratie“ (S. 98). In der Schweiz folgen die WählerInnen in vier von fünf Fällen der Empfehlung von Bundesrat (Regierung) und Nationalrat (Parlament). Die Abstimmungsthemen sind sicherlich konjunkturabhängig, in der Schweiz befasste sich jede vierte Abstimmung zwischen 1971–2017 mit sozialpolitischen Themen. Dort wird viermal im Jahr an die Urnen gerufen, in einzelnen direktdemokratischen Hochburgen sogar häufiger (u.a. in St. Gallen). Führt direkte Demokratie zu mehr politischer Partizipation? Die Antworten auf diese Frage spalten die Politikwissenschaft: Auch in der Schweiz ist die Abstimmungsbeteiligung zuletzt rückläufig und schwankt zwischen 40 und 50 Prozent. Dies ist weniger als bei Bundestagswahlen, allerdings finden diese auch nur alle vier Jahre und nicht vier Mal im Jahr statt.

Das siebte Kapitel hingegen fasst die Spielergebnisse der direkten Demokratie anhand eines Analyserasters mit den Dimensionen Polity, Politics und Policy zusammen. Zudem entwickelt Moeckli ein Modell des politischen Entscheidungsprozesses ohne direkte Demokratie und eines mit direkter Demokratie. Otmar Jung (1990: 496) bringt die Wirkung direkter Demokratie auf den Punkt: „[…] ein ganzer Politikbetrieb läuft anders, wenn eine Opposition vorhanden ist oder ein Verfassungsgericht existiert oder aber eben die Möglichkeit besteht, das Volk anzurufen“. Moeckli sieht die wichtigsten Funktionen der direkten Demokratie in der Erleichterung institutioneller politischer Partizipation, dem Agenda-Setting, der Koppelung der politischen Elite an das Elektorat, der besseren Akzeptanz politischer Entscheidungen und der politischen Sozialisation und politischen Kommunikation. Dysfunktional schätzt er die Inanspruchnahme durch staatliche Hauptakteure ein, außerdem die Verlangsamung des Entscheidungsprozesses, die Schwächung von Parteien und Parlament, die Überforderung der StimmbürgerInnen und die Verschärfung politischer Konflikte.

Im achten Kapitel dürfte Moecklis abschließende Beurteilung für die ernüchternd sein, die sich von der direkten Demokratie eine Revitalisierung der bundesdeutschen Politik erhoffen: „Von der direkten Demokratie profitieren vornehmlich finanz- und organisationsstarke Interessenverbände, weil sie am ehesten in der Lage sind, die notwendigen Ressourcen für den direktdemokratischen Entscheidungsprozess zu mobilisieren“ (S. 169). Zudem wirke die soziale Selektion nach Schichtzugehörigkeit bei Volksabstimmungen noch stärker als bei Wahlen. Wollen also Menschen direkte Demokratie? Zumindest rund Dreiviertel der Deutschen befürworten die Einführung bundesweiter Volksentscheide (Mehr Demokratie o.J.).

Diskussion

Moecklis Monographie ist sicherlich für ein breites Publikum geeignet und die aus didaktischen Gründen gewählte Analogie zu einem Spiel (S. 18) bahnt auch dem Publikum jenseits der Sportaffinen einen einfachen Einstieg in die Thematik direkter Demokratie. Gleichwohl hätte an der einen oder anderen Stelle die didaktische Reduktion noch deutlicher ausfallen können, wenn weitgehend irrelevante Wortungetüme aus dem Fachdiskurs wie „sachunmittelbare Demokratie“ (S. 24) genutzt werden. Auch politikwissenschaftlich überzeugt die stringente systemtheoretische Perspektive, direkte Demokratie – neben Wahlen – als eine „zusätzliche Rückkopplungsschlaufe“ (S. 22) für das politische System zu begreifen. Die systemtheoretische Sprache wird von Anfang an genutzt, allerdings erst recht spät im siebten Kapitel näher erläutert.

Für die deutsche LeserIn wartet das Buch mit einem spannenden Länderüberblick, vor allem der Schweiz und den USA, aber auch Österreich, Italien, Frankreich, Uruguay sowie der Europäischen Union auf. Zwar ist die Schweizer Sichtweise spannend, aber sie überfordert die meisten (deutschen) LeserInnen ohne zusätzliche Erläuterung. Oder wüssten Sie, wie die die Regierung der Schweiz heißt: Bundesrat, Nationalrat oder Ständerat? Die breite Mehrheit dürfte dann auch an den Tabellen mit den abgekürzten 26 schweizerischen Kantonen scheitern. Für EinsteigerInnen bietet das Buch dennoch einen überwiegend ausgewogenen Überblick über Probleme der direkten und der repräsentativen Demokratie und es betrachtet gleichzeitig deren Funktionen und Dysfunktionen. Lediglich Moecklis Abgesang auf die Judikative als Schiedsrichterin für direktdemokratische Streitfragen können sich die Rezensenten nicht abschließen. Wer in Deutschland direkte Demokratie auf Bundesebene will, kann nicht einfach das Schweizer System mit seinen Rechtsstaatsmängeln kopieren (Heußner 2017): Auch der Volkswille muss an das Grundgesetz und die Grundrechte gebunden werden. Das Bundesverfassungsgericht genießt ein hohes Vertrauen in der deutschen Bevölkerung, um auch (vor der Abhaltung von Volksabstimmungen) über die Rechtmäßigkeit von Volksentscheiden zu richten, wie es einige Landesverfassungsgerichte bereits jetzt praktizieren.

Fazit

Moeckli bietet daher mit seinem Buch eine Orientierung bei der Bewertung der Vor- und Nachteile von direkter Demokratie, um die Kontroverse des Für und Widers der direkten Demokratie besser beurteilen zu können. Die wichtigsten Voraussetzungen dafür sind eine eindeutige Begriffsbildung sowie eine Strukturierung der direktdemokratischen Instrumente (S. 18). Insgesamt liefert Moecklis Buch „So funktioniert direkte Demokratie“ eine didaktisch gut aufbereitete, kompakte und kurzweilige Lektüre für EinsteigerInnen in das zunehmend in der Politikwissenschaft Aufmerksamkeit gewinnende Thema direkte Demokratie.

Literatur

Heußner, Hermann K. (2017): Die gravierenden Rechtsstaatsmängel der schweizerischen Demokratie. Das fragwürdige Verhältnis der AfD zu Volksabstimmungen. In: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 36 (17), S. 1–6.

Jung, Otmar (1990): Direkte Demokratie: Forschungsstand und -aufgaben. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 21 (3) S. 491–505.

Mehr Demokratie (o.J.): Aktuelle Umfragen. Online verfügbar unter www.mehr-demokratie.de/themen/​volksabstimmungen/​umfragen-institute/, zuletzt geprüft am 06.12.2020.

Moeckli, Silvano (1994): Direkte Demokratie. Ein Vergleich der Einrichtungen und Verfahren in der Schweiz und Kalifornien, unter Berücksichtigung von Frankreich, Italien, Dänemark, Irland, Österreich, Liechtenstein und Australien. Verlag Paul Haupt: Bern.

Moeckli, Silvano (2013): Direkte Demokratie. Spieler, Spielverläufe, Spielergebnisse: Verlag Rüegger: Glarus/Chur.


Rezension von
Lukas Kiepe
Mitarbeiter Universität Kassel
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und
Alexander Akel
Lehrbeauftragter für Politikwissenschaft an der Universität Kassel und für Politik und Soziologie an der Hessischen Hochschule für Polizei und Verwaltung (HfPV) in Kassel
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Zitiervorschlag
Lukas Kiepe/Alexander Akel. Rezension vom 18.12.2020 zu: Silvano Moeckli: So funktioniert direkte Demokratie. UTB (Stuttgart) 2018. ISBN 978-3-8252-5054-6. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/27524.php, Datum des Zugriffs 26.01.2021.


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