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Wilhelm Schmidbauer, Udo Steiner: Polizeiaufgabengesetz, Polizeiorganisationsgesetz

Cover Wilhelm Schmidbauer, Udo Steiner: Polizeiaufgabengesetz, Polizeiorganisationsgesetz. Kommentar. Verlag C.H. Beck (München) 2020. 5. Auflage. 1213 Seiten. ISBN 978-3-406-71253-1. 65,00 EUR.

Reihe: Landesrecht Freistaat Bayern.
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Thema

In Bayern gehen auch polizeirechtlich die Uhren anders, was bereits im Zuge des Wiederaufbaus der Länderpolizeien und der Entwicklung der Polizeiaufgabengesetze nach 1945 schnell deutlich wurde und bis heute anhält (vgl. Bachof 1955; Bastian 2010). Regelmäßig wird das bayerische Polizeirecht als das schärfste bundesweit bezeichnet.

Änderungen in den Polizeigesetzen der Länder werden zunehmend auch außerhalb der Expertenkreise kritisch begleitet. Im Jahr 2018 war es vor allem der Protest gegen die Novellierung des bayer. Polizeiaufgabengesetzes, der mehrere zehntausend Menschen auf die Straße brachte und den Landtagswahlkampf prägte (vgl. Ratzesberger 2018). Der Protest konnte jedoch keine Änderungen am Gesetz mehr bewirken, doch eine neue Gesetzesnovelle, die voraussichtlich Mitte 2021 in Kraft treten soll, lässt sich als Folgewirkung bezeichnen. Ausschlaggebend für die avisierte Reform sind daneben die Ergebnisse einer Expertenkommission sowie Nachverhandlungen innerhalb der neuen Regierungskoalition von CSU und Freien Wählern (vgl. PAG-Kommission 2019; Frasch 2020).

Autoren

Wilhelm Schmidbauer ist Landespolizeipräsident in Bayern, ehemaliger Polizeipräsident in München (2003 - 2013), Professor an der Universität Regensburg und Vorsitzender des Arbeitskreises II der Innenministerkonferenz. Udo Steiner ist Richter des Bundesverfassungsgerichts a.D. und Professor em. an der Universität Regensburg.

Entstehungshintergrund

Der Kommentar erschien erstmals 1999 und erweiterte das damals vorhandene Repertoire der Standardkommentare von Honnacker/​Beinhofer (heute: Honnacker/​Beinhofer/​Hauser) und Berner/Köhler (heute Berner/Köhler/Käß). Bei der nun vorliegenden Ausgabe handelt es sich um die 5. Auflage, für die vor allem das Gesetz zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen vom 24. Juli 2017 (GVBl. S. 388) und das Gesetz zur Neuordnung des bayerischen Polizeirechts vom 18. Mai 2018 (GVBl. S. 301) prägend waren (S. 1030). Aus Sicht des Polizeiorganisationsgesetzes ist das Gesetz zur Errichtung der Bayerischen Grenzpolizei hervorzuheben (GVBl. 2018, S. 607). Rechtsprechung und Literatur fanden bis zum 7. Januar 2020 Berücksichtigung.

Aufbau und Inhalt

Das Werk beinhaltet Kommentare zum Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei (PAG) und zum Gesetz über die Organisation der Bayerischen Polizei (POG). Abgedruckt sind des Weiteren das Vorwort zur (aktuellen) 5. und zur 1. Auflage. Inhalts-, Literatur-, Abkürzungs- und Stichwortverzeichnis lassen sich zum Standard eines Gesetzeskommentars zählen. Der Kommentar umfasst 1.235 Seiten (1.213 und XXII). Den Einzelnormen folgt jeweils die dazugehörige Vollzugsbekanntmachung. Danach schließt eine Übersicht an, die einen anschaulichen Fahrplan durch die Kommentierung gewährleistet. Im Wesentlichen beruht der Kommentar auf den Ausführungen von Wilhelm Schmidbauer. Der Ko-Autor, Udo Steiner, ist lediglich für die Art. 7 und 8 PAG verantwortlich (VI).

Diskussion

Bereits die Vita der Autoren verdeutlicht, dass die Leser/​-innen nicht mit einem kritischen Polizeirechtskommentar zu rechnen haben. Demgegenüber lässt bereits das Vorwort (zur 5. Auflage) eine kriminalpolitische Orientierung erkennen. Dies wird insbesondere an der Stelle deutlich, wo die Polizeirechtsnovelle starke Kritik auf breiter Ebene nach sich zog: dem Begriff der drohenden Gefahr aus Art. 11 Absatz 3 PAG. Schmidbauer greift in seinen Ausführungen intensiv die Entstehungsgeschichte auf (S. 148 ff), d.h. das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20. April 2016. Auf Publikationen im Kontext der hier einschlägigen Novellierung des PAG geht er bei seinen Ausführungen fast gar nicht ein, obwohl es daran nicht mangelt (vgl. Holzner 2018; Löffelmann 2018; Weinrich 2018).

In Kommentaren zum Polizeirecht hat es sich etabliert, Ausführungen zur Polizeigeschichte, den Polizeibegriffen und dem Einheits-/​Trennungsprinzip abzubilden. Schmidbauer/​Steiner folgen hier einem anderen Weg. Der Polizeibegriff ist in Bayern durch Art. 1 PAG und Art. 1 POG klar geregelt, sodass sich der Autor nur wenig dem (historischen) Diskurs über den materiellen, institutionellen oder funktionellen Polizeibegriff widmet. Beschreibungen zum Einheits- und Trennungssystem, also der Frage nach der Aufteilung von Aufgaben und Befugnissen zwischen der Polizei- und den Ordnungsbehörden (in Bayern: Sicherheitsbehörden), fehlen. Die Anmerkungen zur Polizeigeschichte umfassen weniger als eine Seite und beziehen sich dabei nur marginal auf die bayerische Polizei bzw. das bayerische Polizeirecht. Hier sollte ein Kommentar allerdings mehr bieten als einen derartigen Exkurs. Der Hinweis, wonach in der amerikanischen Besatzungszone „die Ausübung der Polizeigewalt wieder durch die Länder“ (S. 7, RN 19) verfügt wurde, blendet den Diskurs um die Kommunalisierung der Polizei völlig aus (auch wenn zu berücksichtigen ist, dass die Gemeinden nicht als dritte Säule neben dem Bund und den Ländern stehen, sondern staatsrechtlich Teil der Länder sind). In der amerikanischen Besatzungszone, zu der Bayern zählte, stand zunächst die Kommunalisierung der Polizei im Mittelpunkt des Wiederaufbaus. Eine staatliche Polizei war zunächst nur in den Kommunen unter 5.000 Einwohnern bzw. in den ländlichen Gebieten vorgesehen (vgl. Bastian 2010: 26 ff.). Auch an anderen Stellen wird dieses Thema wenig bis gar nicht aufgegriffen. Gerade das bayerische Polizeirecht würde etliche Ansatzpunkte bieten, die seit den 1990er proklamierte Rekommunalisierung von Polizei stärker zu thematisieren – beispielsweise im Hinblick auf die in Bayern verfassungsrechtlich normierte Gemeindepolizei (Art. 83 Bayer. Verfassung), den erst vor kurzem eingeführten Kommunalen Außendienst (KAD) in München oder in Bezug auf die unterschiedlichen Polizeibegriffe. Immerhin endete die Geschichte der Stadtpolizei bzw. Kommunalpolizei im Nachkriegsdeutschland mit der Verstaatlichung der Münchner Polizei im Jahre 1975. So passt es dann auch fast in das Bild, dass in dem polizeigeschichtlichen Exkurs noch auf Art. 77 PAG Bezug genommen wird, der durch § 1 Nr. 73 PAG-Neuordnungsgesetz allerdings gestrichen wurde (S. 7, RN 19). Bis zum Jahr 2018 regelte Art. 77 PAG, dass die Aufgaben und Befugnisse, die in bundes- oder landesrechtlichen Vorschriften den Polizeibehörden übertragen sind, nur dann vom Polizeivollzugsdienst wahrgenommen werden, wenn dies durch Verordnung bestimmt wird.

Die Kommentierung zum Art. 1 PAG (Begriff der Polizei) beinhaltet eine ansehnliche Beschreibung der Sicherheitsarchitektur in Bayern mit Schnittstellen zum übrigen Bundesgebiet, Europa sowie weiteren internationalen Institutionen und Normen. Dabei berücksichtigt der Autor im Sinne einer negativen Abgrenzung auch diejenigen Einrichtungen, die sich in Bayern nicht etabliert haben, wie beispielsweise die Hilfspolizei (S. 8). Die in anderen Bundesländern vorhandene Hilfspolizei wird dabei als eine Institution beschrieben, bei der beispielsweise ehrenamtliche Personen mit Aufgaben betraut werden, für die kein allzu großer Ausbildungsaufwand erforderlich ist. Mit der Sicherheitswacht (S. 7 f.) ist in Bayern allerdings eine Hilfspolizei in diesem Sinne tätig, berücksichtigt man die rund 40 Unterrichtseinheiten von je 45 Minuten, die in der Vollzugsbekanntmachung zum Sicherheitswachtgesetz in Bayern genannt sind. Hier sollte Schmidbauer als Argumentationshilfe vorsorglich nochmals den dem PAG zugrundeliegenden Polizeibegriff aufgreifen.

Das Gemeinsame Terrorabwehrzentrum (richtig: Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum) ist als Arbeitsgruppe nicht treffend beschrieben (S. 19). Innerhalb des GTAZ bestehen auch Arbeitsgruppen, doch handelt es sich beim GTAZ vielmehr um eine Kooperations- und Kommunikationsplattform. In diesem Kontext sollten künftig auch das GETZ (Gemeinsames Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum) und das GIZ (Gemeinsames Internetzentrum) aufgenommen werden.

Nicht mehr aktuell sind die Daten zum Umsatz und Personalbestand bei den privaten Sicherheitsunternehmen (S. 9). In der Literatur setzt sich zudem die Bezeichnung der Sicherheitsunternehmen als kommerziell anstatt privat (S. 8 ff) durch.

Seit etlichen Jahren wird der Ordnungsbegriff im Polizeirecht kontrovers diskutiert. Schmidbauer weist als Bearbeiter dieser Norm dahingehend auf „[n]euere Stimmen in der Literatur hin“ (S. 140), wobei sich zwei der vier angegebenen Quellen auf die Jahre 1970 und 1985 beziehen. Auch Schmidbauer gelingt es nicht, plausibel und praxisnah für eine Beibehaltung des Ordnungsbegriffs zu argumentieren. Die genannten Fallbeispiele beziehen sich u.a. auf das Tragen eines Bikini während einer religiösen Zeremonie (S. 139) oder das Zeigen der Reichskriegsflagge (S. 141). Das überzeugt angesichts der vehement vorgetragenen „Stärke dieses Begriffs“ (S. 140) wenig. Der Autor kritisiert, dass in den Bundesländern Saarland, Bremen und NRW der Ordnungsbegriff „voreilig“ (S. 140) gestrichen wurde. Hier irrt der Autor, denn im Saarland und in NRW ist der Begriff bereits wieder eingeführt worden. Gut gefällt, dass (auch wenn leider etwas kurz) auf das Verhältnis des Begriffspaars der öffentlichen Sicherheit und/oder Ordnung eingegangen wird (S. 138 f.). Abschließend stünde es einem Polizeirechtskommentar gut zu Gesicht, auf den historischen Ursprung des Ordnungsbegriffs hinzuweisen. Die heute gängige Definition folgt der amtlichen Begründung zum Polizeiverwaltungsgesetz vom 1. Juni 1931, die sich wiederum an der Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts orientierte (vgl. Klausener et al. 1931: 59; Berner 1957: 812).

Kritisieren lässt sich die Aussage, wonach sich „Polizeibeamte immer im Dienst“ (S. 5, RN 14) befinden. Das ist sicherlich nicht einmal in Bayern der Fall. Plausibler erscheint die Formulierung, dass sich der Polizeibeamte jederzeit in den Dienst versetzen kann.

Art. 13 Abs. 1 Nr. 2b PAG ermöglicht die Identitätsfeststellung an Orten, an denen Personen der Prostitution nachgehen (sog. gefährlicher Ort). Seit dem Wegfall der Sittenwidrigkeit der Prostitution ist die Sonderbehandlung, die das Polizeirecht der Sexarbeit zukommen lässt, nicht unproblematisch. Schmidbauer greift diesen Aspekt teilweise auf und argumentiert, dass diese Norm dem Schutz der Sexarbeiter/​-innen und der Freier/​-innen dient. Daneben soll die Norm aber auch darauf abzielen, die Beachtung von Vorschriften sicherzustellen, die die Ausübung der Prostitution beschränken (S. 197). Diese Norm wäre prädestiniert für einen Blick über die bayerische Landesgrenze hinaus, der allerdings unterbleibt. Seit der jüngsten sächsischen Polizeireform reicht es gem. § 15 Abs. 1 Nr. 2 SächsPVG für eine Identitätsfeststellung nicht mehr aus, dass an den jeweiligen Orten „Personen der Prostitution nachgehen“, sondern es geht in Sachsen darum, dass die Prostituierten „durch gegen sie gerichtete Straftaten gefährdet sind“. Hinzuweisen ist auf zwei weniger geglückte Aussagen in der Kommentierung zum Art. 13 Abs. 1 Nr. 2b PAG. (1) „Der Gesetzgeber hat die Prostitution als legalen Beruf anerkannt. Prostitution ist folglich auch nicht strafbar“ (S. 197, RN 8). Prostitution war jedoch auch vor dem Wegfall der Sittenwidrigkeit im Grundsatz nicht strafbar (vgl. Samper/​Honnacker 1987: 129). (2) Der Begriff „Dirnenunterkünfte“ ist veraltet und rekurriert ohnehin nur auf weibliche Sexarbeiterinnen.

Vergleichsweise üppig fallen die Anmerkungen zum Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG aus (sog. Schleierfahndung), was darin begründet sein mag, dass es sich um eine bayerische Idee handelt, die sich inzwischen in fast allen Landespolizeigesetzen wiederfindet (S. 200–202, 204–206). Einen breiten Platz nimmt die nicht vollends überzeugende Kritik am Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Dezember 2018 ein, die zur Begrenzung der früheren Befugnis führte. Demgegenüber fehlt eine polizeikritische Auseinandersetzung mit selektiven Kontrollpraktiken, die auf der Grundlage der Befugnis zur Schleierfahndung (oder der sog. gefährlichen Orte) erfolgen können (sog. Social/​Racial Profiling). Der kurze polizeihistorische Verweis auf die Ursprünge der Bayer. Grenzpolizei (S. 201, RN 18) würde im Übrigen auch dem Kommentar zum Art. 4 POG (S. 1054) gut tun. Für die Liebhaber/​-innen bayerischer Sonderwege würde der Hinweis darauf, dass nach 1945 auch Hessen eine Grenzpolizei einrichtete, zur Ernüchterung beitragen (vgl. Bastian 2010: 30).

Einen guten Service bietet Schmidbauer in seinen Ausführungen zum Art. 95 (S. 1028 ff), wo er die Entwicklungsgeschichte des PAG wiedergibt, also alle Gesetzesänderungen mit der jeweiligen Fundstelle auflistet.

Die Kommentierung zum POG fällt vergleichsweise kurz aus. Hervorzuheben sind demgegenüber die umfangreichen Ausführungen zur (Wieder-)Einführung der Bayer. Grenzpolizei (S. 1054 ff) sowie das Verhältnis zwischen der Polizei und den Sicherheitsbehörden (Art. 9 POG, S. 1096 ff). Einen bemerkenswerten Fehler unterlief dem Autor in der Inhaltsübersicht. Dort wird das POG als „Gesetz über die Organisation der Bayerischen Staatlichen Polizei“ (S. IX, Hervorheb. d. Verf.) bezeichnet, wo doch an anderer Stelle auf die Änderung der Gesetzesüberschrift durch das PAG-Neuordnungsgesetz hingewiesen wird, der zur Streichung des Begriffs „Staatlichen“ führte (S. 1031).

Überzeugend ist der Praxisbezug, den die Autoren an vielen Stellen einfließen lassen. Hier dürfte Schmidbauer von seiner früheren Tätigkeit als Münchner Polizeipräsident profitieren.

Das Stichwortverzeichnis fällt mit 13 Seiten überschaubar aus und weist Defizite auf, wie sie vergleichbar auch in anderen Polizeirechtskommentaren zu verzeichnen sind. So fehlen beispielsweise die Stichwörter Bodycam (S. 475 ff), Drohne (S. 702 ff) oder elektronische Fußfessel (S. 480 ff) – obwohl diese Begriffe in der Kommentierung genutzt werden. Demgegenüber taucht der Begriff Racial Profiling weder in der Kommentierung noch im Stichwortverzeichnis auf. Für Nutzer/​-innen der elektronischen Version des Kommentars auf beck-online mag dies unproblematisch sein, doch ist der Nutzwert des Stichwortverzeichnisses für die gedruckte Ausgabe von essentieller Bedeutung.

Fazit

Angesichts der umfangreichen Änderungen am Polizeiaufgaben- und organisationsrechts war die Herausgabe der neuen Auflage zwingend erforderlich. Leider ist in wenigen Monaten mit weiteren Änderungen zu rechnen, mit denen Anregungen der sog. PAG-Kommission sowie Vorgaben des Koalitionsvertrages umgesetzt werden sollen. Vorgesehen sind u.a. klarere Regelungen zur DNA-Analyse, die Reduzierung der Höchstdauer des Gewahrsams, mehr Transparenz durch klare Definitionen (z.B. konkrete Gefahr), weniger Befugnisse bei einer drohenden Gefahr und eine Beschränkung der Befugnisse beim Einsatz von Bodycams in Wohnungen (vgl. Bayer. Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration 2020). Der Gebrauchswert der 5. Auflage dürfte sich damit in wenigen Monaten reduzieren.

Es handelt sich um einen fundierten und soliden Kommentar, der durch seine Praxisorientierung glänzt und damit gleichermaßen für das Studium als auch für Praktiker geeignet ist. Die in der Detailbetrachtung vorhandenen redaktionellen Fehler sind bei derart umfangreichen Werken verzeihlich. Dennoch handelt es sich um einen Kommentar, der eher die polizeibehördliche Betrachtung des PAG/POG wiedergibt. Nicht nur bei den kriminalpolitisch aufgeladenen Normen wäre eine stärkere Berücksichtigung von Kritik wünschenswert. Dahingehend ist das stellenweise Außerachtlassen von Publikationen sicherlich ein nennenswertes Manko dieses Kommentars.

Mit 65 EUR ist der Kommentar recht günstig zu haben. Die Alternativen sind derzeit vergriffen (Berner/Köhler/Käß, 20. Auflage, 2010) oder bewegen sich in der gleichen Preisklasse (Honnacker/​Beinhofer/​Hauser, 20. Auflage, 2014).

Verwendete Literatur

Bachof, Otto (1955): Ein neues Polizeigesetz in Bayern, in: Die Öffentliche Verwaltung (8), Nr. 4/1955, S. 105–107.

Bastian, Daniell (2010): Westdeutsches Polizeirecht unter alliierter Besatzung (1945-1955). Tübingen: Mohr Siebeck.

Bayer. Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration (2020): Bayerns Innenminister Joachim Herrmann zur Novelle des Polizeiaufgabengesetzes: Stärkung der Bürgerrechte – Sicherstellung der effektiven Gefahrenabwehr – Aufrechterhaltung des hohen Schutzniveaus für die Bürger – Einleitung der Verbandsanhörung. Pressemitteilung Nr. 341/2020 vom 02.12.2020.

Berner, Georg (1957): Wandlung des Polizeibegriffs seit 1945, in: Deutsches Verwaltungsblatt (72), Nr. 23-24/1957, S. 810–189.

Frasch, Timo (2020): Bayern entschärft Polizeigesetz, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (online) vom 02.12.2020. Verfügbar unter https://www.faz.net/-gpg-a64dq. Abgerufen am 02.12.2020.

Holzner, Thomas (2018): Die drohende Gefahr, in: Die Öffentliche Verwaltung (71), Nr. 22/2018, S. 946–951.

Klausener, Erich; Kerstiens, Christian; Kempner, Robert (1931): Das Polizeiverwaltungsgesetz vom 1. Juni 1931. Textausgabe mit Quellenmaterial [sic!] kurzen Erläuterungen und Ausführungsbestimmungen, 3. Auflage. Berlin: C.A. Weller.

Löffelmann, Markus (2018): Die Zukunft der deutschen Sicherheitsarchitektur – Vorbild Bayern?, in: Zeitschrift für das Gesamte Sicherheitsrecht (1), Nr. 3/2018, S. 85–91.

PAG-Kommission (Hrsg.) (2019): PAG:Kommission zur Begleitung des neuen bayerischen Polizeiaufgabengesetzes. Abschlussbericht vom 30.08.2019.

Ratzesberger, Pia (2018): „Das ist so krass, da muss jeder was tun“, in: Süddeutsche Zeitung (online) vom 10.05.2018. Verfügbar unter https://www.sueddeutsche.de/muenchen/​polizeiaufgabengesetz-demo-muenchen-1.3974391. Abgerufen am 02.12.2020.

Samper, Rudolf; Honnacker, Heinz (1987): Polizeiaufgabengesetz: PAG; Gesetz übe die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei. Art. 6 - 11 LStVG mit Erläuterungen, 14. Auflage. Boorberg Verlag: Stuttgart, München, Hannover.

Weinrich, Maximilian (2018): Die Novellierung des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (37), Nr. 22/2018, S. 1680–1685.


Rezension von
Karsten Lauber
M.A. (Kriminologie, Kriminalistik, Polizeiwissenschaft), M.A. (Public Administration)
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Zitiervorschlag
Karsten Lauber. Rezension vom 19.01.2021 zu: Wilhelm Schmidbauer, Udo Steiner: Polizeiaufgabengesetz, Polizeiorganisationsgesetz. Kommentar. Verlag C.H. Beck (München) 2020. 5. Auflage. ISBN 978-3-406-71253-1. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/27609.php, Datum des Zugriffs 07.03.2021.


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