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Christian Eckart, Michael Winkelmüller (Hrsg.): Infektionsschutzrecht

Cover Christian Eckart, Michael Winkelmüller (Hrsg.): Infektionsschutzrecht. Verlag C.H. Beck (München) 2020. 577 Seiten. ISBN 978-3-406-76017-4. 139,00 EUR.
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Thema

Gegenstand des Bandes ist die Darstellung des Infektionsschutzrechtes unter besonderer Berücksichtigung staats- und verwaltungsrechtlicher Aspekte.

Herausgeber und Autoren

Der Band wurde herausgegeben von Dr. Christian Eckart, LLM.,Rechtsanwalt Berlin und Dr. Michael Winkelmüller, Rechtsanwalt Bonn.

Neben den Herausgebern weist das Bearbeiterverzeichnis weitere 16 Autoren aus. Diese sind, mit 2 Ausnahmen, alle als Anwälte in der Kanzlei Redeker Sellner Dahs tätig.

Entstehungshintergrund

Das Infektionsschutzgesetz vom 20.07.2000 trat am 01.01.2001 in Kraft und löste die Vorgängerregelung, das Bundes-Seuchengesetz sowie weitere Rechtsvorschriften ab. Bis zum Auftreten des Corona-Virus war die Relevanz dieser Regelung begrenzt. Die Verabschiedung des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.03.2020 bildete die Rechtsgrundlage für die Ermöglichung einer Vielzahl von Grundrechtseinschränkungen. In der Folge kam es zu weiteren Änderungen des Infektionsschutzgesetzes. Die Gerichte hatten und haben in einer Vielzahl von Fällen über die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen zu befinden. Die große Relevanz der sachgerechten Auslegung und Anwendung dieser Vorschriften hatte das Erscheinen vieler Handbücher und Kommentare zur Folge. Hierzu gehört auch das vorliegende für die Reihe der „Beckschen Onlinekommentare“ konzipierte Werk, das nach der Edition in Beck-Online nun als gedruckte Ausgabe vorliegt. Es deckte das gesamte IfSG mit Stand der Gesetzesänderung vom 19.06.2020 ab.

Aufbau und wesentliche Inhalte

Das Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten bei Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) vom 20.07.2000 wird in der Fassung vom 19.06.2020 erläutert. Die Kommentierung folgt dem Aufbau des Gesetzes. Dies ist in folgende Abschnitte untergliedert:

  1. Abschnitt. Allgemeine Vorschriften
  2. Abschnitt. Koordinierung und epidemische Lage von nationaler Tragweite
  3. Abschnitt. Überwachung
  4. Abschnitt. Verhütung übertragbarer Krankheiten
  5. Abschnitt. Bekämpfung übertragbarer Krankheiten
  6. Abschnitt. Infektionsschutz bei bestimmten Einrichtungen, Unternehmen und Personen
  7. Abschnitt. Wasser
  8. Abschnitt. Gesundheitliche Anforderungen an das Personal beim Umgang mit Lebensmitteln
  9. Abschnitt. Tätigkeiten mit Krankheitserregern
  10. Abschnitt. Vollzug des Gesetzes und zuständige Behörden
  11. Abschnitt. Angleichung an Gemeinschaftsrecht
  12. Abschnitt. Entschädigung in besonderen Fällen
  13. Abschnitt. Kosten
  14. Abschnitt. Straf- und Bußgeldvorschriften
  15. Abschnitt. Übergangsvorschriften

Mit dem Gesetz wird bezweckt, übertragbare Krankheiten beim Menschen vorzubeugen, Infektionen frühzeitig zu erkennen und ihre Weiterverbreitung zu verhindern. Die Bekämpfung der Covid 19 Infektionen erforderte eine grundlegende Umgestaltung der Vorschriften. Dies führte auch zur Neufassung des § 5 IFSG. Diese Neugestaltung gesetzgeberischer Befugnisse war Folge des am 28.03.2020 in Kraft getretenen Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.03.2020.

Zum Hintergrund dieser gesetzgeberischen Entscheidung wird darauf verwiesen, dass „die grundsätzlich vorgesehene landeseigene Ausführung des IfSG nur begrenzt geeignet ist, Ausbruchsituationen zu begegnen, die auf Grund einer sich grenzüberschreitend ausbreitenden übertragbaren Krankheit eine erhebliche Gefährdung für die öffentliche Gesundheit im gesamten Bundesgebiet begründen“ (S. 40). Das Bundesministerium für Gesundheit wird daher ermächtigt, bei Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag mit Hilfe von Anordnungen und Rechtsverordnungen einzugreifen (S. 41). Diese gesetzliche Regelung wurde im kurzen zeitlichen Abstand zu seinem Inkrafttreten präzisiert und ergänzt. Eingegangen wird hier auf die Problematik der Vereinbarkeit der entsprechenden Ermächtigung zum Erlass von Rechtsvorschriften ohne Zustimmung des Bundesrates mit dem Grundgesetz. „Die weitrechenden Derogrationsmöglichkeiten von formellen Gesetzen sehen sich mit Blick auf den Gewaltenteilungsgrundsatz und den Vorbehalt des Gesetzes in der Literatur erhebliche Kritik ausgesetzt“ (S. 43). Es bestehen erhebliche „Legalitätsrisiken“. Es wird auf die „verfassungswidrige Selbstentmächtigung des Gesetzgebers“ verwiesen.

Es wird davon ausgegangen, dass anwendungsbeschränkende Verordnungen nach dem Grundgesetz grundsätzlich zulässig seien. „Zwar kann der Gesetzgeber nicht das Prinzip des Vorrangs des Gesetzes als solches beseitigen. Er kann aber – jedenfalls bei Bestehen eines sachlichen Grundes – einer einzelnen Vorschrift oder einer Gruppe von Vorschriften einen subsidiären Charakter geben“ (S. 43). Die Grenze der Zulässigkeit sei allerdings dann erreicht, wenn bedeutende Vorschriften in solchem Umfang für subsidiär erklärt werden, „dass sich dadurch innerhalb des Staatsgefüges eine Gewichtsverschiebung zwischen gesetzgebender Gewalt und Verwaltung ergibt“ (S. 43). Das Parlament dürfe sich nicht durch „eine Blankoermächtigung an die Exekutive seiner Verantwortung für die Gesetzgebung entledigen und damit selbst entmachten“ (S. 43). Als Resümee wird darauf verwiesen, dass der Grad rechtstaatlich gebotener Bestimmtheit sich nicht allgemein festlegen lässt, sondern von den Besonderheiten des Regelungsgegenstandes und der Grundrechtsintensität abhängig sei. Bei gebotener „äußerst restriktiver Auslegung“ seien daher entsprechende Ermächtigungen in § 5 IfSG „noch als verfassungsgemäß anzusehen“ (S. 4.3).

Das IfSG basiert auf einem dreistufigen Schutzkonzept, beginnend mit der Überwachung §§ 6 ff, der Verhütung übertragbarer Krankheiten §§ 15 a ff sowie der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten §§ 24 ff.

Bereits vor dem Auftreten des CORONA-Virus hatte die Diskussion über Schutzimpfungen im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Masern eine Rolle gespielt. In der Erläuterung zu § 20 IfSG über Schutzimpfungen und andere Maßnahmen der spezifischen Prophylaxe wird darauf verwiesen, dass derzeit keine Impfpflicht besteht. Der Gesetzgeber sähe dennoch in den Schutzimpfungen die „wichtigste und wirksamste präventive Schutzmaßnahme“ gegen ansteckende Krankheiten (S. 176). Aus diesen Gründen enthält das IfSG auch eine entsprechende Informationsverpflichtung. Das IfSG setzt bezüglich der Schutzimpfungen auf den Grundsatz der Freiwilligkeit (S. 190). § 20 Abs. 6 S. 1 IfSG ermöglicht jedoch mit Zustimmung des Bundesrates den Erlass von Rechtsverordnungen durch das Bundesministerium für Gesundheit zur Anordnung von Schutzimpfungen und anderer Maßnahmen der spezifischen Prophylaxe. Damit kann ein Impfzwang geregelt werden (S. 191). Die Anordnung, dass Personen an Schutzimpfungen teilzunehmen haben, kann nur gegenüber bedrohten Teilen der Bevölkerung erfolgen. Die Beurteilung, welche Bevölkerungsteile bedroht sind, kann nur auf Grund zu erhebender medizinisch-epidemiologischer Daten erfolgen. Es sei daher nicht gänzlich ausgeschlossen, „dass alle Personen der Bevölkerung von einer entsprechenden Anordnung betroffen sind“. Aus verfassungsrechtlichen Gründen sei es jedoch geboten, bestimmte Personengruppen auszunehmen, wenn die entsprechende Maßnahme „eine gesundheitlich nicht hinnehmbare Gefährdung für die betroffene Person darstellt“ (S. 193).

Erläutert werden die Festlegungen in § 20 IfSG, die sich auf die Masernerkrankung und daraus resultierende entsprechende Nachweisverpflichtungen sowie Betreungs- und Tätigkeitsverbote beziehen (S. 193 ff). Von besonderer Aktualität sind die Bestimmungen der §§ 24 ff IfSG zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten. Dies betrifft die Regelungen in § 28 über Schutzmaßnahmen und § 30 zur Absonderung, die die Quarantänemaßnahmen beinhalten. § 31 beinhaltet berufliche Tätigkeitsvebote. Durch § 32 werden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Hierdurch können die Grundrechte der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2, Abs. 2 S. 1 GG), der Freiheit der Person (Artikel 2 Abs. 2, S. 2 GG), der Freizügigkeit (Artikel 11, Abs. 2 GG), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 GG), der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Abs. 1 GG) und des Brief- und Postgeheimnisses (Artikel 10 GG) eingeschränkt. (Diese Befugnisse wurden nach Erscheinen dieses Bandes mit den gesetzlichen Änderungen vom 18.11.2020 und 29.03.2021 und der damit verbundenen Einfügung des § 28 a IfSG wesentlich erweitert). Bei der Erläuterung des IfSG auf der Basis des damaligen Rechtsstandes wurde darauf verwiesen, dass das weitgehende Fehlen inhaltlicher Begrenzungen, der auf der Grundlage der Generalklausel des § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG möglichen Schutzmaßnahmen, die Frage aufwerfe, „ob die Regelung mit dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot bzw. mit dem hiermit in enger Beziehung stehenden Vorbehalt des Gesetzes vereinbar sei“ (S. 265). Es wurde darauf hingewiesen, dass der Bestimmtheitsgrundsatz es gebietet, „dass eine gesetzliche Ermächtigung der Exekutive zur Vornahme von Verwaltungsakten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt ist, sodass das Handeln der Verwaltung messbar und im gewissen Ausmaß für die Staatsbürger voraussehbar und berechenbar wird“ (S. 265).

Die Entschädigungsregelungen werden in den §§ 56 ff erläutert. Wer auf der Grundlage des Gesetzes als Ausscheider, Ansteckungsverdächtiger, Krankheitsverdächtiger oder als sonstiger Träger von Krankheitserregern Verboten in der Ausübung seiner bisherigen Erwerbstätigkeit unterliegt oder unterworfen wird und dadurch einen Verdienstausfall erleidet, erhält eine Entschädigung in Geld. Das gleiche gilt für Personen, die als Ausscheider, Ansteckungsverdächtiger oder Krankheitsverdächtigte abgesondert wurden oder werden. Der Entschädigungsanspruch knüpft an berufliche Tätigkeitsverbote und an die Absonderung an. Es handelt sich dabei um Maßnahmen, die die Ausübung der Berufsfreiheit erheblich beeinträchtigen. Es wird darauf verwiesen, dass sich eine Pflicht zur Entschädigung nach Artikel 12 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich nicht ergeben würde. Es handele sich primär um eine „gesetzgeberische Billigkeitsentscheidung“ (S. 457). Umstritten sei, ob Betriebsschließungen oder ähnliche Maßnahmen, wie sie im Rahmen der Bekämpfung der SARS-Co-V-2-Epidemie erfolgen, zu einem Entschädigungsanspruch analog § 56 Abs. 1 führen können. Hierzu wird die Position vertreten, dass Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche auf Grund des abschließenden Charakters der §§ 56 ff IfSG weitgehend zu verneinen seien (S. 463). § 60 IfSG enthält Festlegungen zur Versorgung bei Impfschäden und bei Gesundheitsschäden durch andere Maßnahmen der spezifischen Prophylaxe. Der Begriff des Impfschadens wird in § 2 Nr. 11 des Gesetzes als die gesundheitliche und wirtschaftliche Folge einer über das übliche Ausmaß einer Impfreaktion hinausgehenden gesundheitlichen Schädigung durch Schutzimpfung definiert. Die entsprechenden Leistungen bei Impfschäden ergeben sich aus den §§ 9 ff Bundesversorgungsgesetz. Dies betrifft Heilbehandlungen, Versorgungskrankengeld, Rehabilitationsmaßnahmen, Grundrenten, Zahlungen sowie Leistungen für Hinterbliebene (S. 498).

Diskussion

Das Ziel des Infektionsschutzgesetzes besteht darin, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen. Es wird daher als besonderes Gefahrenabwehrrecht verstanden. Die allgemeinen Grundsätze des Gefahrenabwehr- und Polizeirechts kommen im Rahmen des Gesetzes zur Anwendung. Dies wird daran deutlich, dass auf die Eigenverantwortung des Einzelnen nur im § 1 Abs. 2 IfSG hingewiesen wird. Ausgeführt wird dazu, dass die gesetzliche Regelung stärker als das Bundesseuchengesetz auf die Eigenverantwortung der Beteiligten setzt. Adressiert wird dies vor allem durch Normen, die sich auf Gemeinschaftseinrichtungen, Lebensmittelbetriebe und Gesundheitseinrichtungen beziehen (S. 4). Hierzu wird auf die Prävention durch Aufklärung verwiesen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass es sich bei der gesetzlichen Regelung konzeptionell um Gefahrenabwehr und Polizeirecht handelt. Dies dient naturgemäß dem schnellen Reagieren der zuständigen Behörden auf entsprechende Gesundheitsgefahren. Die Gesetzesänderungen, die wegen Maßnahmen zur Corona-Bekämpfung erfolgten, haben daran nichts Grundsätzliches geändert. Dies trotz der Tatsache, dass man von einer zunehmend längeren Dauer der entsprechenden Maßnahmen ausging und somit die Wahrnahme der Eigenverantwortung der Bürger wachsende Bedeutung gewann. Diese Tendenz wiederspiegelt sich in der unzureichenden Einbeziehung der Bürger in Entscheidungsprozesse, verbunden mit dem Versuch Kritik zu desavouieren. Dieses Herangehen wird auch beim Erlass entsprechender Verordnungen und deren Durchsetzung sichtbar. So heißt es ausdrücklich, dass Schutzmaßnahmen nach § 28 IfSG „in erster Linie repräsiv ausgerichtet“ sind (S. 63). Das weitgehende Fehlen inhaltlicher Begrenzungen der auf der Grundlage der Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG möglichen „notwendigen Schutzmaßnahmen“ wirft die Frage auf, ob die Regelung mit dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot bzw. mit dem hiermit in enger Beziehung stehenden Vorbehalt des Gesetzes vereinbar ist (S. 265). Durch neuere Gesetzesänderungen und die diesbezügliche Praxis wurde diese Problematik nicht gelöst, wie durch eine Vielzahl verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen dokumentiert wird. Hierzu werden Ausführungen zur Ermessensbeschränkung gemacht. Auf entsprechende Entscheidungen der Verwaltungsgerichte wird dabei verwiesen. Hervorgehoben wird, dass die Untersagung bestimmter Tätigkeiten nicht allein „anhand des infektionsrechtlichen Gefahrengrades“ beurteilt werden kann. Es seien vielmehr auch „alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die Betroffenen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten“ (S. 272). Dies ist jedoch bezüglich dieser und andere Beschränkungen nicht im erforderlichen Maße geschehen. Auswirkungen entsprechender Kollaterialschäden in den verschiedensten Bereichen sind absehbar.

Fazit

Der vorliegende Band enthält eine umfassende und detaillierte Erläuterung der Bestimmungen des Infektionsschutzgesetzes. Die Auswertung von Literatur und Rechtsprechung erfolgte ausführlich. Durch die entsprechenden Verweise können die diesbezüglichen Entscheidungen der Verwaltungsgerichte erschlossen werden. Vielfältige Anstöße zum wissenschaftlichen Diskurs, nicht nur bezüglich der Problematik der Grundrechtseinschränkungen, werden geboten. Die Materie hat zwar wegen der Covid-19 Pandemie besondere Relevanz gewonnen, jedoch beschränkt sich die Bedeutung des Gesetzes nicht darauf, da es um das generelle Anliegen der Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten geht. Es wird eine Vielzahl von Problemstellungen, verbunden mit praxisorientierten Lösungsvorschlägen, erläutert. Zielgruppe dieses Bandes sind die Praktiker in Behörden, Gerichten, Verbänden, Unternehmen, in der Rechtsanwaltschaft und in anderen, mit dieser Materie konfrontierten Bereichen.


Rezension von
Dr. Richard Schüler
Fachanwalt für Arbeitsrecht
Homepage www.anwaelte-ssk.de
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Zitiervorschlag
Richard Schüler. Rezension vom 02.06.2021 zu: Christian Eckart, Michael Winkelmüller (Hrsg.): Infektionsschutzrecht. Verlag C.H. Beck (München) 2020. ISBN 978-3-406-76017-4. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/27626.php, Datum des Zugriffs 14.06.2021.


Urheberrecht
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