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Kathrin Wahlmann: Mutterschutz und Elternzeit für Abgeordnete

Cover Kathrin Wahlmann: Mutterschutz und Elternzeit für Abgeordnete. Duncker & Humblot GmbH (Berlin) 2020. 437 Seiten. ISBN 978-3-428-18092-9. D: 99,90 EUR, A: 102,70 EUR.

Reihe: Beiträge zum Parlamentsrecht - Band 81.
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Thema

Das Buch ist eine wissenschaftliche Untersuchung in Form einer Dissertation zum Thema Mutterschutz und Elternzeit für Abgeordnete.

Autorin

Die Autorin ist von Beruf Richterin und war Mitglied im niedersächsischen Landtag.

Entstehungshintergrund

Die Schwangerschaft der Autorin als Mitglied des niedersächsischen Landtags hat offenbart, dass für Abgeordnete keine Regelungen für Mutterschutz und Elternzeit vorgesehen sind. Sie hat die Situation zum Anlass genommen, zu dem Thema eine wissenschaftliche Untersuchung in Form einer Dissertation vorzulegen.

Aufbau

Das Buch ist nach einer ausführlichen Einleitung in vier Teile gegliedert.

  • Im ersten Teil wird die Ausgangslage dargestellt,
  • im zweiten Teil wird untersucht, ob ein verfassungsrechtliches Gebot zur Einführung von Mutterschutz und Elternzeit für Abgeordnete – Das „Ob“ besteht,
  • im dritten Teil werden Lösungsansätze – mögliche Regelungsoptionen und ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit – das „Wie“ vorgestellt und
  • im vierten Teil folgt die Schlussbetrachtung: Rechtspolitische Bewertung/​Reformvorschlag/​Ausblick.

Ein 10-seitiges Literaturverzeichnis belegt die umfangreiche Recherche und gibt Hinweise zur Vertiefung; ein Sachregister erleichtert den Zugang zu den einzelnen Themen.

Inhalt

Einleitung

In der Einleitung beschreibt die Autorin den Anlass für das Forschungsvorhaben, das aufgrund persönlicher Betroffenheit entstanden ist. Sie nimmt Bezug auf die Ausführungen der damaligen Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Manuela Schwesig bei der Verabschiedung der umfassenden Neuregelung des Mutterschutzgesetzes im Jahre 2017, erstmals nach 62 Jahren seit dem Inkrafttreten im Jahre 1955: „Mir ist besonders wichtig, dass wirklich jede Mutter und jedes Kind von diesem Schutzgedanken erfasst wird“. Dass ein so wichtiges Ziel der Neuregelung, allen schwangeren Frauen umfassenden Mutterschutz zu gewähren, im Hinblick auf schwangere Abgeordnete des Deutschen Bundestags- und der Landtage nicht umgesetzt wurde, überrascht und wird Gegenstand der Untersuchung. Gleiches gilt für die Gewährung von Elternzeit. In der Einleitung beschreibt die Autorin die Problemstellung, zeigt Lösungsansätze, analysiert den bisherigen Stand der Forschung und zeigt den Gang der Untersuchung auf. Die Analyse des Forschungsstands ergibt, dass zu Mutterschutz und Elternzeit für Abgeordnete bisher keine wissenschaftlichen Untersuchungen bekannt sind. Einige Dissertationen untersuchen Mutterschutz und Elternzeit für Selbstständige, auf die das MuSchG ebenfalls nicht bzw. nach der Neuregelung nur bedingt Anwendung findet.

Erster Teil – Ausgangslage

In fünf Kapiteln werden zunächst die aktuellen Regeln zu Mutterschutz und Elternzeit im Bundestag und in den Landtagen der Bundesländer untersucht, Abgeordnetenmandat, Mutterschutz und Elternzeit werden in ihrer historischen Entwicklung erläutert, sowie individuelle wie parlamentarische Auswirkungen analysiert.

Ausdrückliche gesetzliche Regelungen zu Mutterschutz und Elternzeit gibt es weder im Bundestag noch in den Landesparlamenten. Im Bundestag und in den Landtagen von Baden-Württemberg, Bayern, Rheinland-Pfalz und im Abgeordnetenhaus in Berlin gibt es indirekte Regelungen zum Mutterschutz und teilweise einer Art Elternzeit.

Es gibt aber Regelungen, die Abwesenheitszeiten im Parlament wegen Mutterschutzes und einer kurzen Elternzeit zum Beispiel bei der Kürzung der Kostenpauschale als Ausnahme von der Kürzung berücksichtigen. In Sachsen gibt es keine Regelungen, aber innerhalb der Mutterschutzfristen gelten Abgeordnete als beurlaubt. Keine Regelungen, weder geschrieben noch ungeschrieben konnten für Hamburg, Hessen, Mecklenburg Vorpommern, Schleswig-Holstein, Saarland und Thüringen festgestellt werden. Von Sachsen-Anhalt ist weder eine Regelung noch eine Parlamentspraxis bekannt.

Die Untersuchung der Entwicklung des Abgeordnetenmandats zeigt, wie sich das Mandat von einer Honoratiorentätigkeit zu einem Beruf entwickelt hat mit Arbeitszeiten von 80 bis 120 Stunden pro Woche mit Bezug auf das BVerfG im Diätenurteil aus dem Jahre 1975 (BVerfGE 40, 296). Das Abgeordnetenmandat als Beruf wird auf der Grundlage von Art. 12 GG (Grundrecht auf Berufsfreiheit) und Art. 38 GG (Wahlgrundrecht mit dem repräsentativen, gleichen und freien Mandat) untersucht.

Es wird festgestellt, dass das Abgeordnetenmandat weder ein Beamtenverhältnis noch ein Beschäftigungsverhältnis im Sinne von § 7 SGB IV darstellt, und auch keine arbeitnehmerähnliche Person gegeben ist.Das Abgeordnetenmandat wird als Rechtsfigur sui generis bezeichnet.

Im dritten Kapitel wird die Entwicklung des Mutterschutzes in Deutschland in der 140-jährigen Tradition bis zur grundsätzlichen Neuregelung im Jahre 2017 analysiert. Der Anwendungsbereich hat sich von ursprünglich nur für Fabrikarbeiterinnen, für alle Frauen in einem Arbeitsverhältnis, eigene Regelungen für Beamtinnen bis zur Erweiterung des Anwendungsbereichs auf Studentinnen, Schülerinnen und arbeitnehmerähnliche Beschäftigte mit der Novellierung 2017 erweitert. Als Ergebnis wird richtig festgestellt, dass Abgeordnete nicht in den Anwendungsbereich des MuSchG fallen.

In gleicher Weise wird im 4. Kapitel die deutlich kürzere Entwicklung der Elternzeit aufgezeigt von der Einführung eines sechsmonatigen Mutterschaftsurlaubs im MuSchG im Jahre 1979 über den Erziehungsurlaub bis zur Einführung und Weiterentwicklung der Elternzeit.Als Ergebnis wird auch hier festgestellt, dass das Bundeselterngeld und Elternzeitgesetz nicht auf Abgeordnete anwendbar ist.

Schließlich werden im fünften Kapitel die Auswirkungen fehlender Mutterschutzregelungen im Hinblick auf die individuelle Situation von Mutter und Kind sowie im Hinblick auf die parlamentarischen Auswirkungen untersucht. Handlungsbedarf wird erörtert.

Zweiter Teil – Verfassungsrechtliches Gebot zur Einführung von Mutterschutz und Elternzeit für Abgeordnete – Das „Ob“

In drei Kapiteln untersucht die Autorin, ob ein verfassungsrechtliches Gebot zur Einführung von Mutterschutz und Elternzeit besteht.

Zunächst wird die Grundrechtsberechtigung geprüft. Sie wird an Art. 1 Abs. 3 GG gemessen, wonach die folgenden Grundrechte die vollziehende Gewalt, die Rechtsprechung und die gesetzgebende Gewalt als unmittelbar geltendes Recht binden. Ob dieser Ansatz trägt, scheint zweifelhaft. Es ist unbestritten, dass auch für Abgeordnete wie für jedermann die Grundrechte grundsätzlich gelten. Hinsichtlich des verfassungsrechtlich gebotenen Mutterschutzes in Art. 6 Abs. 4 GG („Jede Mutter hat Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge der Gemeinschaft“) ist zu berücksichtigen, dass auch Mütter in selbstständiger Tätigkeit keinen Mutterschutz nach dem MuSchG genießen. Der Gesetzgeber geht wohl davon aus, dass Selbstständige selbst entscheiden können, Mutterschutz in Anspruch nehmen zu können. Es wird richtig gesehen, dass Abgeordneten durch die Inanspruchnahme von Mutterschutzzeiten Nachteile entstehen können, wenn Mutterschutzzeiten nicht als berechtigte Fehlzeiten geregelt sind.

Zugleich wird auf das Repräsentationsprinzip und die Funktionsfähigkeit des Parlaments verwiesen. Abgeordnete werden für eine Amtszeit gewählt. Sie werden von Parteien aufgestellt und sind im jeweiligen Parlament Teil der Regierung oder Teil der Opposition. Bei knappen Abstimmungen kann es auf jede Stimme ankommen. Eine Vertretungsregelung gibt es nicht für Abgeordnete. Die Autorin kommt zu dem Ergebnis, dass die Einführung von Mutterschutzfristen für Parlamentarierinnen in Einklang mit dem Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG zu entnehmenden Repräsentationsprinzip und dem ihm entspringenden Erfordernis der Funktionsfähigkeit des Parlaments in Einklang steht. Aus Art. 6 Abs. 4 GG wird ein verfassungsrechtliches Gebot zur Einführung rein fakultativer prä- und postnataler Mutterschutzfristen für Abgeordnete festgestellt. Die Frage wird weiterhin differenziert am Elternrecht (Art. 6 Abs. 2 GG), Art. 3 Abs. 2 (Gleichberechtigung der Geschlechter) und Art. 3 Abs. 1 (Allgemeine Gleichheitssatz) geprüft.

Ob die Gewährung von Elternzeit für Abgeordnete geboten ist, wird ebenfalls unter verschiedenen Grundrechtsaspekten geprüft. Im Ergebnis wird die Einführung von Elternzeit als verfassungsrechtlich geboten festgestellt.

Dritter Teil -Lösungsansätze mögliche Regelungsoptionen und ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit – das „Wie“

Im dritten Teil werden Lösungsansätze und ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit in zwei Kapiteln überprüft. Der dritte Teil bildet mit etwa 150 Seiten den Schwerpunkt der Untersuchung (S. 240–392). Zunächst werden die Regelungsoptionen vorgestellt. Als Maßstab für mögliche Regelungen sind die individualrechtlichen Interessen der Abgeordneten nach Mutterschutz und Elternzeit mit den Interessen des Parlaments an der reibungslosen Aufrechterhaltung seiner Funktionsfähigkeit, insbesondere mit dem Demokratieprinzip in Einklang zu bringen.

Die Verfasserin geht davon aus, dass eine bestimmte Dauer von Mutterschutz und gegebenenfalls auch Elternzeit für das Funktionieren des Parlamentsbetriebs möglich ist, die in einer flexiblen Frist gewählt werden können. Flexible Fristen, die von der Abgeordneten festgelegt werden können, werden nicht favorisiert.

Für den Mutterschutz rät sie die Mutterschutzfristen von § 3 Abs. 1 MuSchG heranzuziehen. Für die Höchstdauer von Elternzeit wird richtig erkannt, dass eine Orientierung am Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz (BEEG) mit einer Elternzeit bis zu drei Jahren mit der Funktionsfähigkeit des Parlaments nicht zu vereinbaren ist. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit wird zwar bejaht im Hinblick auf vergleichbare krankheitsbedingte Ausfälle von Abgeordneten. Die Autorin empfiehlt eine Dauer der Elternzeit von sechs Monaten.

Danach werden die verschiedenen Regelungsmodelle vorgestellt, wie

  • institutionalisiertes Fehlen unter unverändertem Fortbestand des Mandats
  • ruhendes Mandat mit Nachfolge auf Zeit
  • ruhendes Mandat ohne Nachfolge
  • Übertragung des Stimmrechts bei ruhendem Mandat oder ersatzlosem Fehlen
  • Pflicht zum Pairing.

Pairing ist eine Vereinbarung einer Fraktion mit der Fraktion der anderen Seite, dass als Ausgleich für das Fehlen eines Mitglieds einer Fraktion ein Parlamentsmitglied der anderen Fraktion an einer oder mehreren Abstimmungen nicht teilnimmt. Vereinbarungen des Pairing erfolgen bisher nur auf freiwilliger Basis.

Im zweiten Kapitel wird die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der verschiedenen Regelungsoptionen ausführlich unter den verschiedenen Grundrechtsaspekten und an verschiedenen Regelungen von Länderparlamenten mit der dazu ergangenen Rechtsprechung untersucht.

Vierter Teil – Rechtspolitische Bewertung/​Reformvorschlag/​Ausblick

Im vierten Teil folgt eine Zusammenfassung der Ergebnisse mit einer rechtspolitischen Bewertung sowie ein Reformvorschlag. Zunächst werden die Auswirkungen der einzelnen Regelungsmodelle sowohl auf die Abgeordneten wie auf die Parlamente und die Gesellschaft noch einmal zusammengefasst. Die Autorin hält eine Mutterschutzregelung mit Schutzfristen vor und nach der Geburt wie auch für eine begrenzte Elternzeit für verfassungsrechtlich zulässig und auch geboten. Sie sieht in der Einführung entsprechender Regelungen einen Beitrag zu mehr Parität und zu einer strukturellen Veränderung der Parlamente. Interessant ist der Hinweis auf eine Work-Life-Balance bzw. Mandats-Sharing.

Am Ende folgt eine Zusammenfassung der Ergebnisse in insgesamt 53 Thesen zu den jeweiligen Teilen der Untersuchung.

Diskussion

Das Werk ist eine umfangreiche wissenschaftliche Untersuchung mit einer sehr speziellen Fragestellung. Während Mutterschutz und auch Elternzeit in der Arbeitswelt unbestritten Standard der Arbeitswelt seit Jahrzehnten sind und auch vielfach erforscht analysiert sind, verwundert es, dass es ausgerechnet keine ausdrücklichen Mutterschutz- und Elternzeitregelungen für Abgeordnete gibt, die als Repräsentanten des Gesetzgebers die Kompetenz haben, eine solche Regelung zu schaffen.

Inhaltlich sind Regelungen des Mutterschutzes sicher geboten, vor allem wegen des Gesundheitsschutzes der Mütter und der Kinder. Wie von der Autorin vorgeschlagen, sollte auch die Inanspruchnahme nachgeburtlicher Schutzfristen der Entscheidung der Abgeordneten unterliegen, und nicht wie im MuSchG als absolutes Beschäftigungsverbot ausgestaltet sein. Die Aufgaben als Abgeordnete jenseits der reinen Parlamentsarbeit sind so unterschiedlich, dass die Abgeordnete selbst entscheiden können muss, welche Aufgaben sie wahrnimmt. Die Inanspruchnahme von auch nur sechs Monaten Elternzeit scheint im Rahmen einer Amtszeit von vier oder fünf Jahren eher schwierig. Bedenkt man, wie umkämpft Nominierungen für gute Listenplätze der Parteien sind, ist es sicher schwierig bei einer erneuten Wahl einen Listenplatz zu bekommen.

Fazit

Das Buch schließt eine wichtige wissenschaftliche Lücke. Die Autorin hat die Fragen umfassend wissenschaftlich geprüft und analysiert. Es ist davon auszugehen, dass das Werk als Grundlage für eine in Angriff zu nehmende Regelung heranzuziehen ist.


Rezension von
Prof. Dr. Renate Oxenknecht-Witzsch
Em. Professorin für Recht mit Schwerpunkt im Arbeits-, Sozial- und Familienrecht an der Fakultät für Soziale Arbeit der Katholischen Universität Eichstätt-Ingolstadt
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Zitiervorschlag
Renate Oxenknecht-Witzsch. Rezension vom 15.07.2021 zu: Kathrin Wahlmann: Mutterschutz und Elternzeit für Abgeordnete. Duncker & Humblot GmbH (Berlin) 2020. ISBN 978-3-428-18092-9. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/27661.php, Datum des Zugriffs 24.07.2021.


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