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Domenica Dreyer-Plum: Die Grenz- und Asylpolitik der Europäischen Union

Rezensiert von Prof. Dr. Markus Babo, 12.10.2022

Cover Domenica Dreyer-Plum: Die Grenz- und Asylpolitik der Europäischen Union ISBN 978-3-8252-5346-2

Domenica Dreyer-Plum: Die Grenz- und Asylpolitik der Europäischen Union. UTB (Stuttgart) 2020. 219 Seiten. ISBN 978-3-8252-5346-2. D: 24,99 EUR, A: 25,70 EUR, CH: 32,50 sFr.
Reihe: UTB - UTB-Nr. 5346.

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Thema

Kaum ein Thema wird in der Öffentlichkeit so polarisiert diskutiert, wie Zuwanderung und Asyl. Rational betrachtet, offenbaren Geflüchtete letztlich global ungerechte Strukturen und Mechanismen und fordern deren Beseitigung auf dieser Ebene ein. Durch Asylgewährung lassen sich Fluchtursachen nicht bekämpfen, wohl aber denjenigen, die durch viele Zufälle und meist unter Einsatz ihres Lebens einen sicheren Hafen erreicht haben, subsidiär menschenwürdigere Lebensbedingungen bieten. Aus diesem Grunde ist neben der legitimen Kontrolle von Grenzen auch ein faires Offenhalten von Zugangswegen dringend erforderlich. Wird die Balance zu Gunsten reiner Sicherheitspolitik verschoben, erzeugt man Opfer auf Seiten der Schwächsten, was an den Außengrenzen der EU seit 20 Jahren zu beobachten ist.

Um diese Balance zwischen Grenz- und Asylpolitik geht es auch in dem vorliegenden Lehrbuch der Politikwissenschaftlerin Domenica Dreyer-Plum, die darin das erklärte Ziel verfolgt, einen Überblick über das komplexe Regelwerk der europäischen Grenz- und Asylpolitik zu geben (2).

Autorin

Dr. Domenica Dreyer-Plum ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Politische Wissenschaft und Soziologie der Universität Bonn.

Aufbau

Nach einer kurzen Einführung in die Entstehungsgeschichte der europäischen Asyl- und Grenzpolitik als gemeinsamem Anliegen der EU-Mitgliedsstaaten (17-40) stellt die Verfasserin die Grenz- und Asylpolitik der EU in jeweils eigenen, umfangreichen Kapiteln dar (41-200) und fasst die wichtigsten Ergebnisse abschließend an Leitfragen orientiert zusammen (201-203).

Inhalt

Die Verfasserin beginnt mit einer Einordnung des Themas in den Kontext der ökonomischen Vergemeinschaftung europäischer Staaten, als dessen Konsequenz die Öffnung der Binnengrenzen für Waren, Kapital, Dienstleistungen und Personen und daraus resultierend die von den Mitgliedsstaaten durchzuführende Überwachung der Außengrenzen schon in den Gründungsverträgen der EG (1958) angedacht und mit dem Abkommen von Schengen (1995) umgesetzt wurde. Folgeabkommen, wie das Dubliner Übereinkommen, regeln bis heute mit dem Prinzip des Ersteinreisestaates welches Land für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist. Mit den Verträgen von Amsterdam (1999) und Lissabon (2009) begann der (bis heute unabgeschlossene) Prozess einer Harmonisierung des Asylrechts der Mitgliedstaaten über einschlägige EU-Richtlinien sowie die Festlegung von Einreisekriterien und Visavorschriften für den Schengenraum; dem schloss sich ab 2004 die Gründung der Grenzschutzagentur Frontex an, welche die Mitgliedstaaten bei der Koordinierung gemeinsamer Aktivitäten zum Schutz der Außengrenzen unterstützen soll.

Der in der alleinigen Verantwortung der Mitgliedstaaten liegenden Grenzpolitik der EU widmet sich die Verfasserin im dritten Kapitel (41-108). Sie zeigt darin auf, wie der zunehmend gewachsene „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ zwar zu einer grundsätzlichen Abschaffung der Binnengrenzen aber zugleich zu einer zunehmenden Absicherung der Außengrenzen geführt hat. Sie stellt die Kompetenzen der EU in diesem Bereich dar, beschreibt detailgenau geltende Bestimmungen (Schengener Grenzkodex und Visatitel), die sich immer stärker auf den Schutz vor illegalen Grenzübertritten fokussieren und dabei die korrespondierenden Fragen von Humanität und Flüchtlingsschutz zunehmend aus dem Blick verlieren, und verortet auf dem Hintergrund dieser einseitig sicherheitspolitisch bestimmten Rechtslage die immer enger werdenden Einreisemöglichkeiten Asylsuchender in die EU. Dass dieses Grenzregime einseitig zu Lasten des Menschenrechts- und Flüchtlingsschutzes durchgesetzt wird und sogar das völkerrechtliche Refoulement-Verbot aus der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) verletzt, ist hinreichend belegt und geht auch aus den Ausführungen der Autorin zur Praxis des Grenzschutzes an den Binnen- und Außengrenzen (besonders im Mittelmeer) klar hervor.

Im anschließenden vierten Kapitel widmet sich die Verfasserin dann der Asylpolitik der Europäischen Union, die ab den 1990er Jahren allmählich Teil des Gemeinschaftsrechts wurde (109-199). Nach definitorischen Klärungen stellt sie Kernelemente des Flüchtlingsrechts nach der Genfer Flüchtlingskonvention dar, erläutert sodann die Entwicklung des Mandats und die zentralen Rechtsinstrumente der EU (sc. Dublin-Verordnung, Aufnahme-, Verfahrens- und Anerkennungsrichtlinie) und analysiert anschließend deren höchst unterschiedliche Umsetzung durch die Mitgliedstaaten. Die Autorin legt dabei schonungslos offen, wie weit die Mitgliedstaaten der EU letztlich von harmonisierten Aufnahme-, Versorgungs- und Anerkennungsstandards entfernt sind. Das Kapitel schließt mit einer kritischen Aufarbeitung der sog. Flüchtlingskrise des Jahres 2015 und der daraus entstandenen, bislang ergebnislosen Debatte um eine zukünftige Gesamtausrichtung einer europäischen Asylpolitik, die sich an den normativen Kriterien von Con- und Pro-Solidarität sowie Verantwortung auszurichten und deshalb faire Zugangs- und Verfahrensbedingungen sowie eine menschenwürdige Aufnahme zu gewährleisten hat.

Diskussion

Insgesamt gesehen, legt die Verfasserin eine gute, flüssig zu lesende Einführung in ein komplexes Feld europäischer Politik vor. Die Literaturauswahl ist überschaubar, aber einschlägig; weiterführende Literaturempfehlungen am Ende jedes Kapitels ermöglichen individuelle Vertiefungen in die Thematik. Insofern eignet sich das Lehrbuch sehr gut für alle, die sich ohne große Vorkenntnisse einen Einblick in das europäische Asyl- und Grenzschutzsystem verschaffen wollen.

Kenner der Materie werden hingegen nicht viel Neues erfahren – was bei einem einführenden Lehrbuch auch nicht anders zu erwarten ist –, sondern sich vielleicht weniger Redundanzen sowie einen kritischeren und vertiefteren Blick auf Rechtsnormen und Anwendungspraxis erwarten. Im Hinblick auf eine zweite Auflage seien an dieser Stelle eine Reihe von Anregungen erlaubt. So wurde das Asylrecht in Deutschland vor 1993 keineswegs nur „großzügig“ (30) verstanden; Phasen der politischen Instrumentalisierung und der permanenten Restriktion des begrifflich auf politisch Verfolgte verengten Asylbegriffs gab es bereits seit den 1970er Jahren; die Grundgesetzänderung von 1993 war lediglich ein gewisser Kulminationspunkt, der freilich u.a. durch die grundrechtseinschränkende Drittstaatenregelung auch die Europäisierung dieses Politikbereichs vorbereiten sollte.

Kritisch hinterfragen sollte man auch den Flüchtlingsbegriff der EU, der sich eng an die GFK anlehnt. Dieser hat sich zwar als durchaus anpassungsfähig erwiesen, stellt aber auf Verfolgungssituationen ab, wie sie in der ersten Hälfte des 20. Jh. in Europa an der Tagesordnung waren. Die zunehmende Zahl an Umweltflüchtlingen sind von diesem Flüchtlingsbegriff der GFK nicht erfasst; sie gelten deshalb nach dem Völkerrecht nicht als Geflüchtete (obwohl sie es de facto sind). In dieser Frage wäre ein Blick in die Geschichte des Asylrechts hilfreich, um zu einem zeitgemäßen, über die GFK hinausgehenden Flüchtlingsbegriff zu gelangen, der beispielsweise auf dem Vorliegen menschenwürdiger Lebensbedingungen basieren könnte.

Die Geschichte des Asylrechts offenbart auch einen sehr engen Zusammenhang von Asylrecht und Menschenrechten, was die mitunter grob menschenrechtswidrige Praxis mancher EU-Staaten mehr als fragwürdig erscheinen lässt. Ein verstärkter Rekurs auf die Menschenrechte als kritisches Korrektiv zu Richtlinien und Anwendungspraxis der EU hätte sicher zu einer weiteren Vertiefung insbesondere der Kapitel 3 und 4 beitragen können.

In diesem Zusammenhang sei beispielsweise auf die menschenrechtlich geschützte Einheit der Familie verwiesen, die bei Ab- und Zurückschiebungen immer wieder verletzt wird. Mitunter liegt dies an menschenrechtswidrigen Praktiken von Behörden und Vollzugsorganen, mitunter aber auch an einem engen europäischen Familienbegriff, der exklusiv die Kernfamilie, bestehend aus zwei nach staatlichem Recht verheirateten Erwachsenen sowie deren minderjährigen Kindern, umfasst. Deshalb kann von einer normativen Achtung der Familieneinheit nach der Dublin-Verordnung (133) nicht grundsätzlich ausgegangen werden.

Fazit

Gerade in einem Lehrbuch wäre eine kritische Reflexion von Bedrohungsszenarien wünschenswert, die im öffentlichen Diskurs gerne angesichts steigender Flüchtlingszahlen aus kurzsichtigen politischen Interessen aufgebaut und von den Medien oft schlicht kolportiert werden. In diesem Sinne hätte man sich in Kapitel 4.5 gewünscht, dass der in der Öffentlichkeit verwendete Begriff ‚Krise‘ zur Bezeichnung der Herausforderung durch eine Vielzahl Geflüchteter im Herbst 2015 nicht einfach undifferenziert übernommen wird. Neben den Medien hat in dieser Frage insbesondere die Wissenschaft eine korrektive Funktion gegenüber der Politik wahrzunehmen.

Diese Hinweise sind lediglich als Anregungen für eine überarbeitete zweite Auflage zu verstehen, sollen aber den profunden Charakter eines kenntnisreich verfassten, einleitenden Lehrbuchs in einen dissenslastigen Bereich europäischer Politik keineswegs schmälern.

Rezension von
Prof. Dr. Markus Babo
Katholische Stiftungshochschule München
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Es gibt 5 Rezensionen von Markus Babo.

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Zitiervorschlag
Markus Babo. Rezension vom 12.10.2022 zu: Domenica Dreyer-Plum: Die Grenz- und Asylpolitik der Europäischen Union. UTB (Stuttgart) 2020. ISBN 978-3-8252-5346-2. Reihe: UTB - UTB-Nr. 5346. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/27820.php, Datum des Zugriffs 02.12.2022.


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