Helmut Hopp: Management in der öffentlichen Verwaltung
Rezensiert von Prof. Dr. Christian Philipp Nixdorf, 28.10.2021

Helmut Hopp: Management in der öffentlichen Verwaltung. Organisations- und Personalarbeit in modernen Kommunalverwaltungen.
Schäffer-Poeschel Verlag für Wirtschaft · Steuern · Recht GmbH
(Stuttgart) 2020.
5. Auflage.
469 Seiten.
ISBN 978-3-7910-4855-0.
D: 29,95 EUR,
A: 30,80 EUR.
Reihe: Lehrbuch.
Thema
Dargelegt wird im Buch, wie Organisations- und Personalarbeit in modernen Kommunalverwaltungen sich vollzieht. Beleuchtet und erläutert werden die Besonderheiten des Managements im Öffentlichen Dienst im Vergleich zur Privatwirtschaft. Es werden darüber hinaus typische „Werkzeuge“ des Personal-, Projekt, Organisations- und Change-Managements vorgestellt, die in der Praxis zur Anwendung kommen (können).
Autor
Dr. Helmut Hopp ist Professor für Organisations- und Personalmanagement an der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen in Ludwigsburg. Er befasst sich seit Jahrzehnten mit Verwaltungsmanagement und ist Herausgeber diverser Schriften zu dieser Thematik.
Aufbau und Inhalt
Helmut Hopps 469-seitiges Werk Management in der öffentlichen Verwaltung ist mittlerweile in der 5. Auflage (September 2020) erschienen. Es wird verlegt vom Verlag Schäffer-Poeschel, der auf die Publikation wirtschaftswissenschaftlicher und steuerrechtlicher Fachliteratur spezialisiert ist. Es handelt sich bei hier rezensierten Text um ein typisches Lehrbuch, in dem auf die fachlichen Darlegungen am Ende jeden Kapitels zwischen 15 und 40 Wiederholungsfragen folgen. Lösungsvorschläge für die Fragen finden sich am Ende des Buches ebenso wie ein Stichwortregister und Darlegungen zum fachlichen Hintergrund des Autors. Der Text beginnt mit einem Vorwort zur 5. Ausgaben, in dem der Autor darlegt, dass der Öffentliche Dienst in den letzte gut 20 Jahren einem steten Wandel unterworfen gewesen sei. Konzepte wie das New Public Management und Good Governance werden beispielhaft hervorgehoben. Seit etwa 2013 gewänne zudem die Digitalisierung immer mehr an Bedeutung. Wie sich dies auswirkt, will der Autor in seinem Buch praxisgerecht darstellen. Im 1. Kapitel, das tituliert ist mit „Die öffentliche Verwaltung als Gegenstand modernen Managements“ befasst sich Hopp mit den Funktionen Strukturen, Problemen und rechtlichen Rahmenbedingungen der Kommunalverwaltung. Er definiert, was unter Verwaltungsmanagement zu verstehen ist und geht auf die Besonderheiten dessen ein, was die Ablauf- und Aufbauorganisation im Öffentlichen Dienst von jener in der Privatwirtschaft unterscheidet.
Der Titel des 2. Kapitel lautet „Kommunalverwaltung im stetigen Wandel“. Hopp zeigt hier die Defizite der konventionellen Verwaltungsorganisation auf und macht deutlich, wie es dazu kam, dass seitens der KGST ein Neues Steuerungsmodell (NSM) erdacht wurde, das 2013 von der KGSt wiederum zum New Public Management (NPM) weiterentwickelt wurde. Hopp geht im Kontext dessen auf die diversen Probleme ein, die mit dessen Umsetzung verbunden waren und betont, dass es schwer gewesen sei (und weiterhin ist), die Organisationskultur einer Öffentlichen Verwaltung so grundlegend hin zu einer Outcome-Orientierung zu verändern, wie es im Rahmen des NSM/NPM nötig ist. Als Positiv-Beispiel dafür, wie Reformen angegangen werden und wirken können, benennt der Autor das Beispiel der niederländischen Stadt Tilburg, deren Modell der Verwaltungsorganisation und -steuerung den Grundstein für die Neue Steuerung in der Verwaltung in Deutschland legte. Bezugnehmend auf Budäus (2006) skizziert Hopp drei Phasen der Reformbestrebung: (1) Die Phase der Reformeinstiegs und der Reformeuphorie Anfang bis Mitte der 1990er-Jahre. (2) Die Phase der Ernüchterung, die eine Fokussierung vor allem auf die Punkte der Reform zur Folge hatte, die machbar sind (keine Ganzheitlichkeit) sowie (3) die Phase der Vertiefung der erfolgversprechenden NPM-Bausteine sowie die Hinwendung zu Good Governance, was sich etwa seit 2003 vollzog. Hopp macht deutlich, welche Schwierigkeiten Anfang der 1990er-Jahre bei den Reformbestrebungen existent waren (und teils noch immer existent sind). Zudem geht er auf für die Öffentliche Verwaltung relevante gesamtgesellschaftliche Trends wie die Digitalisierung, den demographischen Wandel, den Wertewandel vieler Beschäftigter und die negative Entwicklung öffentlicher Finanzen ein, welche dazu führten, dass eine Reform hin zum New Public Management sich vollzog und weiter vollzieht.
Das 3. Kapitel handelt von den „Grundzügen des New Public Management“. Hopp nimmt sich hier der Frage an, was konkret das NPM auszeichnet. Er macht deutlich, dass NPM sich im Wesentlichen an den aus der freien Wirtschaft bekannten Konzepten des Total Quality Management (TQM) und Lean Management (LM) orientiere und dass die Bedürfnisse der Bürger*innen, die im NPM als Kund*innen verstanden werden, in den Mittelpunkt des Handelns gerückt würden. Das NPM stehe für ein Vorhaben, so beschreibt Hopp (S. 63), „mit dem betriebswirtschaftliche Konzepte, Methoden und Techniken in die Strukturen der öffentlichen Verwaltung integriert werden, um eine leistungsfähige, effiziente und dienstleistungsorientierte Verwaltungsorganisation zu schaffen“. Als grundlegendes Charakteristikum des NPM sei die outcome- und outputorientierte Steuerung zu nennen. Diese umfasse, dass die Verwaltung sich darauf konzentriere, Arbeitsabläufe so effektiv und effizient zu organisieren, dass hochwertige, wirtschaftliche Dienstleistungen für die Kund*innen das Ergebnis sind. Erreicht werde das unter anderem durch Kontraktmanagement, dezentrale Ressourcenverteilung, Organisationsmanagement und Personalmanagement. Des Weiteren geht Hopp auf die Unterscheidung von normativem Management, strategischem Management sowie operativem Management ein und legt dar, welche Prozesse und Aufgaben damit verknüpft sind. Für das normative Management bedeutsam seien etwa Leitbilder. Was es mit diesen auf sich hat und wie sie entwickelt werden, wird dargelegt. Essenz des strategischen Managements ist Hopp zufolge, dass überwiegend langfristig gedacht werde, dass Komplexitätsreduktion fokussiert werde und dass dabei primär der oberen Hierarchieebene Bedeutung zukomme, welche die Strategie entwirft. Als gut geeignetes Instrument im Rahmen des strategischen Managements benennt der Autor die in Wirtschaftsunternehmen weit verbreitete Balanced Scorecard. Was diese auszeichnet, wie sie genutzt wird und warum sie ein probates Hilfsmittel der Strategieumsetzung ist, wird beschrieben.
Im 4. Kapitel, das mit „Organisationsmanagement“ überschrieben ist, geht der Autor auf die Konstitutionsmodi von Organisationen ein. Er beschreibt von einer betriebswirtschaftlichen Warte aus betrachtet, was Organisationen sind und wie sie grundsätzlich arbeiten (sollen). Hopp führt mehrere Definitionen von „Organisation“ ins Feld und schildert, was es mit der Aufbau- und Ablauforganisation auf sich hat. Einen großen Teil des Kapitels nehmen Darlegungen zur formalen Organisation (Organigramme und Darstellung von Organisationseinheiten) ein, deren Verortung und Aufgaben im Gesamtgefüge der Organisation Hopp beschreibt. Abgesehen von diesen formalen Aspekten geht er kurz auch auf informale Beziehungen in der Öffentlichen Verwaltung ein, die in der offiziellen Ablauforganisationen keine Rolle spielen, sich faktisch aber doch darauf auswirken, wie und was in der Verwaltung entschieden wird. Hinsichtlich besagter Ablauforganisation führt Hopp diverse Techniken und Methoden ins Feld, deren Nutzen für die Öffentliche Verwaltung (und für Organisationen insgesamt) er beschreibt. Unter anderem geht er auf das Projekt-, Prozess- und Changemanagement ein. Was die Organisationsentwicklung anbelangt, führt Hopp das verhaltensorientierte Veränderungskonzept Kurt Lewins ins Feld, das geprägt ist durch die drei Phasen Unfreezing, Moving und Refreezing. Ferner rekurriert der Autor auf die Bedeutung dessen, Mitarbeiter:innen zu Beteiligten zu machen sowie auch auf den Nutzen externer Berater:innen, deren Kenntnisse und Erfahrungen eingekauft werden können, um Organisationsentwicklungsprozesse durchzuführen. Zudem benennt Hopp diverse Analysetechniken, die im Rahmen des Organisationscontrolling zur Anwendung kommen und helfen können, die Effektivität und Effizienz kommunaler Dienstleistungserbringung zu überprüfen.
„Personalmanagement“ steht im Fokus des 5. Kapitels. Hier vermittelt der Autor Theorien und Konzepte dessen, wie Personal sich managen lässt, was die Auswahl, den Einsatz, und die Entwicklung des Personals umfasst. Hopp beleuchtet, was strategisches Personalmanagement ausmacht und warum es nötig ist, dass der Öffentliche Dienst sich damit befasst. Ferner skizziert der Autor, mit welchen Problemen der Personalführung Leitungskräfte in Kommunen konfrontiert sind und welche Maßnahmen diesen zur Verfügung stehen, um Arbeitsprozesse zu optimieren, Mitarbeiter*innen motiviert zu halten und dafür Sorge zu tragen, dass die richtigen Personen an der richtigen Stelle sitzen. Praxisrelevante Führungsinstrumente wie Mitarbeiter:innengespräche, Besprechungen, Konfliktgespräche und Coaching werden als Instrumente beschrieben. Darüber hinaus wird auf die Personalplanung sowie auf die quantitative und qualitative Personalbedarfsermittlung eingegangen. Hier schildert der Autor ausführlich, mit Hilfe welcher Verfahren und Formeln sich der Netto-Personalbedarf bestimmen lässt. Hopp beleuchtet außerdem, wie Personal ausgewählt wird. Dabei kritisiert er, dass in der Öffentlichen Verwaltung „viele Auswahlentscheidungen ohne die eigentlich notwendige Sorgfalt getroffen“ werden (S. 343), was insofern bemerkenswert ist, als die Auswahl gravierende Folgen für die Institution habe (schließlich ist es im Öffentlichen Dienst äußerst schwer, Personen wieder zu kündigen, bei Beamt:innen ist es sogar ausgeschlossen). Konkludent ist es, so Hopp, nötig, ein solides Anforderungsprofil für sämtliche Stellen zu formulieren. Wichtig sei es, sich an diesem Profil zu orientieren und anzuerkennen, dass nicht der formal bestqualifizierte Bewerber:in der/die richtige ist, sondern der- bzw. diejenige, der/die eine möglichst gute Übereinstimmung von Anforderungen und Fähigkeiten mitbringt. Es könne durchaus sein, dass formal geringer qualifizierte Personen eher für eine Stelle in Frage kommen als solche, die eine höhere Qualifikation mitbringen (weil diese sich schnell langweilen und wieder wegbewerben könnten). Darüber hinaus geht Hopp auch auf die Wichtigkeit des Onboarding ein, also auf die strukturierte Einführung neuen Personals in den ersten Tagen und Wochen nach der Arbeitsaufnahme. Zu guter Letzt wird dargelegt, was Personalentwicklung voraussetzt und welche Instrumente der Personalentwicklung im Öffentlichen Dienst zur Verfügung stehen. Hopp differenziert Führungs-, Fach- und Projektlaufbahnen, die je nach Interesse, Eignung und Bedarf eingeschlagen werden könnten, sowie into the job, on the job, near the job und off the job-Entwicklungsmöglichkeiten. Diese werden kurz vorgestellt und hinsichtlich ihres jeweiligen Nutzens kommentiert.
Im 6. Kapitel, welches mit Abstand das Kürzeste ist, geht der Autor schließlich auf die „Zukunft des Verwaltungsmanagements“ ein. Er skizziert, dass sich „das Prozessdenken zumindest als Zielsetzung in den Köpfen etabliert“ habe (S. 415) und dass sämtliche Reformen und Reformbestrebungen derzeit sowie in den kommenden Jahren vom Mega-Thema Digitalisierung überlagert werden. Die Digitalisierung werde, so prognostiziert Hopp, die Öffentliche Verwaltung „noch weitaus mehr beeinflussen und verändern“ (ebd.). Insgesamt hätten sich Verwaltungen im Spannungsfeld von Stabilität und Flexibilität in den letzten 20 Jahren mehr hin zu Flexibilität bewegt, wenngleich die Strukturkonservativität im Öffentlichen Dienst doch noch immer weit stärker ausgeprägt sei als in der freien Wirtschaft. Als Organisationsmodelle, die in den kommenden Jahren ggf. auch im Öffentlichen Dienst an Bedeutung gewinnen werden, benennt Hopp die hybrid-modulare Organisation (Differenzierung in kleine Einheiten mit dezentralisierter Ergebnisverantwortung und Ressourceneinsatz) sowie die digital vernetzte Organisation, die besonders für kleine Kommunen interessant sei, die Ressourcen bündeln und sich in bestimmten Bereichen mit anderen Kommunen zusammenschließen müssten, um ihre Dienstleistungen weiterhin wirtschaftlich erbringen zu können. Auch die agile Organisation, die in den letzten 15 Jahren von unzähligen Autor:innen und Unternehmensberater:innen popularisiert wurde, greift Hopp auf. Die Forderung nach mehr Agilität lasse sich in der Öffentlichen Verwaltung allerdings aufgrund der rechtlichen und historisch gewachsenen Gegebenheiten nur schwer umsetzen. Ein Höchstmaß an Agilität widerspreche schließlich dem Streben nach „nach Stabilität und Sicherheit“, das Verwaltungsorganisationen inhärent sei. Im Hinblick auf zukunftsträchtiges Personalmanagement stellt Hopp die transformationale Führung als diejenige heraus, die auch in den kommenden Jahren von großer Bedeutung für das Management in Kommunalverwaltungen sein werde. Es sei im Rahmen dessen „erforderlich, dass noch mehr Nicht-Juristen in Top-Führungspositionen gelangen“, schildert er. Der Blick auf Organisations-, Führungs- und Entscheidungsprozesse könne so diversifiziert werden und zum Modernitätsschub in der Verwaltung beitragen. Zu guter Letzt hebt der Autor die Bedeutung des Lifelong Learning hervor und macht deutlich, dass auch Mitarbeiter:innen der Öffentlichen Verwaltung sich der Verpflichtung nicht entziehen könnten, sich stets weiterzubilden, um ihre Aufgaben in Folge der gesteigerten Komplexität diverser Prozesse adäquat zu meistern. Hopps Prognose lautet, dass es für den Öffentlichen Dienst in Zukunft noch schwerer werde, geeignetes Personal zu finden (da die Wirtschaft eine attraktive Konkurrentin sei und da sich der demographische Wandel bemerkbar mache). Die Quintessenz sei daher, dass die Personalauswahl im Öffentlichen Dienst noch professioneller werden müsse.
Diskussion
Was lässt sich zum Buch Management in der öffentlichen Verwaltung nun festhalten? Ist das Werk verständlich geschrieben? Für wen ist es geschrieben? Wie ist es im Fachdiskurs zu verorten? Gibt es Kritikpunkte? Und ist das Werk insgesamt zu empfehlen? Diese Fragen kann der Rezensent wie folgt beantworten:
Verständlichkeit: Das Buch ist angenehm verständlich geschrieben. Der Sprachstil des Autors ist klar, er verzichtet weitestgehend auf Schachtelsätze und kommt schnell zum Punkt. Er nutz allerding recht viel „Denglisch“, was in Management-Büchern mittlerweile indes normal ist, da das Gros der vorgestellten Instrumente (on the job, in the job, Onboarding etc.) aus dem angloamerikanischen Raum stammt. Der Text ist gut gelayoutet und kommt ohne Fußzeilen aus. Das Schriftbild ist klar, der Text ist hinreichend groß und weist einen angenehmen großen Zeilenabstand auf. Die diversen Schaubilder, die den Text ergänzen, sind allesamt gut erkennbar. Die vielen Unterkapitel im Buch erleichtern die Orientierung und machen es möglich, sich nach einem Blick ins Inhaltsverzeichnis schnell zurechtzufinden. Leser:innen, die sich nur kurz zu einem spezifischen Thema informieren wollen, finden schnell, was sie suchen. Dazu bei trägt auch, dass am Seitenrand neben fast jedem Absatz in 1–3 Schlagworten skizziert wird, worum es im jeweiligen Absatz geht. Ebenfalls positiv hervorzuheben ist, dass zum Anfang eines jeden Kapitels in wenigen Sätzen zusammengefasst wird, was die Lernziele in den jeweiligen Kapiteln sind. Zu guter Letzt ist das Stichwortverzeichnis am Ende des Textes ideal, um schnell das zu finden, was man sucht.
Zielgruppe: Die Zielgruppe des Autors besteht in erster Linie aus Studierenden und Lehrenden an Hochschulen, vor allem in Studiengängen für Öffentliche Verwaltung. Auch in Studiengängen wie Organisationswissenschaft und in der allgemeinen Betriebswirtschaftslehre kann das Buch genutzt werden. Wer den Angestelltenlehrgang II absolviert oder Quereinsteiger:in im Öffentlichen Dienst ist, kann von der Lektüre ganz klar profitieren. Gleiches gilt für Stadträte und Bürgermeister:innen, die nicht in der Kommunalverwaltung berufssozialisiert wurden. Ihnen gibt das Buch einen exzellenten Überblick über die Aufbau- und Ablaufprozesse der Organisation, der sie als Wahlbeamt:innen vorstehen. Zu guter Letzt kann das Durcharbeiten des Textes auch für Fachbereichs- und Sachgebietsleiter:innen wie auch für Referent:innen in der Kommunalverwaltung von Nutzen sein, die Personal-, Projekt- oder Konzeptionsverantwortung haben.
Verortung im Fachdiskurs: Das Werk ist ein typisches Lehrbuch. Dass es mittlerweile in der 5. Auflage vorliegt, macht deutlich, dass eine rege Nachfrage nach den vom Autor behandelten Themen besteht. Helmut Hopps Management in der Öffentlichen Verwaltung ist neben dem sehr ähnlich gestalteten Management im öffentlichen Sektor von Andreas Gourmelon et al. (2018) und Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland von Jörg Bogumil (2020), welches eher einen polit- als einen betriebswirtschaftlichen Schwerpunkt hat, eines der Standardwerke in der Lehre im Studiengang Öffentliche Verwaltung. Wer schon mehrere Bücher über Management gelesen hat, dürfte von fast allen Methoden und Werkzeugen, die Hopp beschreibt, bereits gehört haben. Das Verdienst des Autors ist es, dass er verständlich beschreibt, inwieweit all diese Methoden und Werkzeuge, die in Wirtschaftsunternehmen entwickelt wurden, auch im Öffentlichen Dienst Anwendung finden können und welche Besonderheiten dabei zu berücksichtigen sind. Hopp hat seinen Text in den letzten 21 Jahren mehrfach aktualisiert und erweitert, um den diversen Veränderungen Rechnung zu tragen, welche die moderne VUKA-Welt prägen und auch vor dem Öffentlichen Dienst nicht Halt machen. Betriebswirtschaftliche und organisationswissenschaftliche Moden (wie etwa der Trend zu mehr Agilität, Flexibilität und Vernetzung) werden vom Autor aufgegriffen, weshalb er mit seinem Werk durchaus am Puls der Zeit ist – zumindest im Hinblick auf den Ist-Zustand in modernen Öffentlichen Verwaltungen. Themen wie Holocracy und New Work, die in der Privatwirtschaft seit gut 10 Jahren rege diskutiert werden, greift Hopp allerdings nicht auf. In Folge dessen, dass der Öffentliche Dienst der Privatwirtschaft bei der Übernahme moderner Management-Konzeptionen so gut wie immer mehrere Jahre „hinterherhinkt“, ist dies aber kein Wunder. Beides spielt im Öffentlichen Dienst schlichtweg (noch) keine Rolle.
Kritikpunkte: Das Fachbuch deckt alle Besonderheiten ab, mit denen man sich in Öffentlichen Verwaltungen so manches Mal konfrontiert sehen kann. Warum es diese Besonderheiten gibt, wird plausibilisiert. Schön gewesen wäre es allerdings, wenn der Autor sich nicht nur auf Kommunalverwaltungen spezialisiert hätte, sondern auch Bundes- und Landesverwaltungen beleuchtet hätte. Diese zählen schließlich auch zur Öffentlichen Verwaltung, „ticken“ aber, wenn man etwa die Bundesagentur für Arbeit oder Bundesministerien als Beispiel heranzieht, doch teils etwas anders als Kommunalverwaltungen. Da der Untertitel des Werkes allerdings deutlich macht, dass Hopp explizit nur die Organisations- und Personalarbeit in modernen Kommunalverwaltungen beleuchtet, kann ihm dafür kein Vorwurf gemacht werden. Zu kritisieren ist aus der Warte des Rezensenten allerdings, dass Hopp einen stark betriebswirtschaftlichen Blick auf Organisationen an den Tag legt. Organisationssoziologische Erkenntnisse dazu, wie Organisationen fernab der formalisierten Ablauforganisation wirklich (nicht) „ticken“ und wie irrational manche der dort getroffenen – oder immer wieder verschobenen – Entscheidungen ausfallen, werden vom Autor nicht aufgegriffen. Autoren wie
Karl Weick, James March, Nils Brunsson und im deutschsprachigen Raum Niklas Luhmann, Dirk Baecker und Torsten Groth, die einiges zum Verhalten von und in Organisationen zu sagen haben, was sich definitiv auch auf den Öffentlichen Dienst übertragen lässt, bleiben bei Helmut Hopp außen vor. Lediglich auf Ausführungen von Edgar Schein wird einmal kurz eingegangen. Den Blick diesbezüglich zu weiten und organisationssoziologische Erkenntnisse zum Wesen des Organisierens ins Buch mit einfließen zu lassen, wäre wünschenswert und könnte bei einer erneuten Auflage des Titels Berücksichtigung finden.
Fazit
Helmut Hopp legt mit Management in der Öffentlichen Verwaltung ein gut geschriebenes, aktuelles und umfangreiches Lehrbuch vor. Die Lektüre des Werkes hilft angehenden wie auch bereits in der Verwaltung tätigen Fach- und Führungskräften, ihrer Arbeit effektiv und effizient nachzugehen und die Gründe dafür besser zu verstehen, warum die Öffentliche Verwaltung trotz mancher Annäherungen an die freie Wirtschaft noch immer deutlich anders „tickt“ und auch anders „ticken“ muss als gewinnorientierte Unternehmen. Entgegen der verbreiteten Klischees von faulen Beamt:innen (die wenigsten Mitarbeiter:innen im Öffentlichen Dienst sind verbeamtet, und unabhängig vom Anstellungsstatus sind die wenigsten faul) wollen viele Mitarbeitende in der Kommunalverwaltung serviceorientierte Dienstleister:innen für Bürger:innen sein. Der Autor gibt ihnen Instrumente an die Hand, die dabei helfen, das zu leisten. Zudem macht er deutlich, warum im Öffentlichen Dienst so gehandelt wird, wie es geschieht und warum manche Dinge nicht geschehen, die in der Privatwirtschaft üblich sind. Wer sich dazu informieren will (oder als Studierende:r informieren muss), für den/die ist das Werk lesenswert.
Rezension von
Prof. Dr. Christian Philipp Nixdorf
Sozialwissenschaftler, Diplom-Sozialarbeiter/-pädagoge (FH), Sozial- und Organisationspädagoge M. A., Case Management-Ausbilder (DGCC), Systemischer Berater (DGSF), zertifizierter Mediator, lehrt Soziale Arbeit und Integrationsmanagement an der Hochschule der Wirtschaft für Management (HdWM) in Mannheim.
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