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Ute Klammer, Antonio Brettschneider (Hrsg.): Vorbeugende Sozialpolitik

Cover Ute Klammer, Antonio Brettschneider (Hrsg.): Vorbeugende Sozialpolitik. Ergebnisse und Impulse. Wochenschau Verlag (Frankfurt am Main) 2021. 396 Seiten. ISBN 978-3-7344-1282-0. D: 42,90 EUR, A: 44,10 EUR.
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Thema

Vorbeugende, sozialinvestive, aktivierende, vorsorgende, präventive Sozialpolitik hat nach Auffassung der Herausgeber in den letzten beiden Jahrzehnten in Europa an Bedeutung gewonnen. Sie soll die alte, traditionelle, konventionelle, konservative Sozial(versicherungs)Politik zwar nicht ersetzen, aber doch ergänzen. Mit den zugrunde liegenden theoretischen Ansätzen (z.B. Esping-Andersen, Giddens, die teilweise sehr wohl eine grundsätzliche Umorientierung der Sozialpolitik im Sinn hatten) beschäftigen sich Klammer und Brettschneider in ihrer 80-seitigen Einleitung. Sie verschweigen nicht, dass sich hinter manchen wissenschaftlichen Formulierungen der Verfechter einer neuen Sozialpolitik handfeste Interessen verbergen können. So, wenn bei der Forderung nach frühkindlicher Förderung Kinder nicht in erster Linie in ihrer Rolle als Kinder, sondern als Arbeitsbürger der Zukunft gesehen werden. Oder wenn unter dem Deckmantel der Geschlechtergerechtigkeit die Maximierung von Frauenerwerbstätigkeit das Ziel ist.

Herausgeberin und Herausgeber backen im Folgenden jedoch kleinere, überwiegend – so jedenfalls der Anspruch – praxisnahe Brötchen. Beide waren in den Jahren 2014 bis 2020 verantwortlich im „Forschungsinstitut für gesellschaftliche Weiterentwicklung“ (FGW) mit Sitz in Düsseldorf tätig, einem Institut, hervorgegangen aus „einem Dialog zwischen dem Wissenschaftsministerium NRW und engagierten Professor_innen“. Zum Thema „Vorbeugende Sozialpolitik“ entstanden in dieser Zeit 27 Studien, die im vorliegenden Band vorgestellt und, wie es heißt, „zusammengeführt“ werden. Sie beziehen sich überwiegend auf (soziale kommunale) Aktivitäten in Nordrhein-Westfalen.

Herausgeberin und Herausgeber und Autorinnen und Autoren

Dr. Ute Klammer ist Professorin und Geschäftsführende Direktorin des Instituts Arbeit und Qualifikation an der Universität Duisburg-Essen. Als Vorstandsmitglied des FGW (2014-2020) war sie verantwortlich für den Forschungsbereich „Vorbeugende Sozialpolitik“

Dr. Antonio Brettschneider ist Inhaber der Professur für Kommunale Sozialpolitik und Ko-Leiter des Forschungsschwerpunkts „Autonomieräume im Sozialstaat“ an der Technischen Hochschule Köln

Die 33 Einzelbeiträge stammen von insgesamt 44 Autorinnen und Autoren. Es sei um Verständnis gebeten, wenn im Folgenden um der Lesbarkeit der Rezension willen bei einigen Beiträgen auf eine Namensnennung der Verfasser(innen) verzichtet wird.

Aufbau

In dem Sammelband werden – nach der bereits erwähnten umfänglichen theoretischen Einführung seitens der Herausgeber- vier Schwerpunkte behandelt. Schwerpunkt I ist mit Normative und konzeptionelle Grundlagen überschrieben, Schwerpunkt II mit Governance. Schwerpunkt III beschäftigt sich mit Nutzer_ innen und Adressat_ innen vorbeugender Sozialpolitik und Schwerpunkt IV schließlich behandelt Monitoring und Evaluation. Ein Schlusskapitel trägt den Titel Impulse und Ausblick.

Inhalt

Schwerpunkt I beginnt erneut mit einem theoretischen Beitrag von Ute Klammer. Es schließt ich eine Studie an, die nach der Auswertung von Regierungserklärungen und Sozialberichten der Bundesländer sowie von Projekten, die von der Ministerialbürokratie der Länder selber als beispielhaft bezeichnet wurden, zu dem Schluss kommt, dass der „sozialpolitische Diskurs sich ändert“, eine „Verschiebung in Richtung vorbeugende Sozialpolitik“ erfolgt sei (wenngleich meist nicht unter diesem Label). Auch eine stärkere zivilgesellschaftliche Beteiligung sei unübersehbar.

Ab Seite 121 gerät endlich die soziale Praxis ins Blickfeld. Fachkräfte der Allgemeinen Sozialen Dienste in Nordrhein-Westfalen wurden gefragt, was sie unter „Sozialraumorientierung“ verstehen, was sie sich von einer „kleinräumigen Reorganisation der Hilfestrukturen“ versprechen. Das ernüchternde Ergebnis: ein „höchst unterschiedliches Verständnis“ von Sozialraumorientierung, hinter dem wohlklingenden Begriff versteht jeder was anderes.

Ein überzeugendes Plädoyer für eine präventive Offene Kinder- und Jugendarbeit liefert der Beitrag von Maria Icking und Ulrich Deinet. Viele Mitarbeiter(innen), so steht zu lesen, tun sich schwer damit, ihr Arbeitsfeld mit Prävention in Verbindung zu bringen, da Prävention „vorwiegend negativ im Sinn eines defizitorientierten Verhinderns von Risiken und Gefährdungen verstanden wird“. Deshalb sei es besser, den Präventionsbegriff mit „Befähigen und Ermöglichen“ zu verknüpfen statt mit Defizitvermeidung.

Mit „Zeitautonomie und Work-Life-Balance“ sowie einer „lebensphasengerechten Arbeitszeitpolitik“ – und zwar in kleinen und mittleren Unternehmen in NRW – beschäftigt sich die folgende Abhandlung. Kritisch wird angemerkt, dass sich entsprechende Initiativen vorwiegend an hochqualifizierte Beschäftigte richten.

Dass sozialversicherungspflichtige Normalarbeitsverhältnisse – und nicht Teilzeitarbeit, Minijobs, Leiharbeit und befristete Arbeitsverhältnisse – die Grundlage einer vernünftigen Sozialpolitik bilden, bekräftigt Gerhard Bäcker in seinem Aufsatz über „Gute Arbeit als Aufgabe einer vorsorgenden Sozialpolitik – Ein Überblick über Problemfelder und soziale Risiken der Erwerbsarbeit“.

Vorwiegend Gemeinplätze, vermischt mit Allerweltsweisheiten enthält der letzte Beitrag über Vorbeugende Pflege- und Sorgepolitik- Herausforderungen und (kommunale) Gestaltungspotenziale in NRW. Beispiel: „Eine vorbeugende Pflege- und Sorgepolitik, die häusliche Pflegearrangements langfristig stärken will, sollte auch alternative Ressourcen der Pflegeversorgung mit einbeziehen, d.h. v.a. zivilgesellschaftliche Potenziale … aktivieren und die Kooperation und Vernetzung aller Akteure im Sozialraum unterstützen. Haus- oder Wohngemeinschaften, in denen sich die Bewohner gegenseitig Hilfe leisten …“ Und so weiter und so fort.

Was Schwerpunkt II – Governance ist oder meint, versucht Tom Hellmann in seiner Einführung in den Schwerpunkt und Einordnung wichtiger Ergebnissezu erklären. In einer „ersten, allgemeinen Annäherung“, so der Autor, lässt sich Governance „als eine Form der politischen Steuerung beschreiben, an der neben staatlichen Institutionen auch private und zivilgesellschaftliche Akteure mitwirken“. Statt des klassischen, hierarchisch geprägten „Regierens durch den Staat als Top-Down-Prozess ist Governance also stärker durch die Selbstorganisation weitestgehend gleichberechtigter Akteure geprägt“.

Im Folgenden werden von verschiedenen Autorinnen Projekte unterschiedlichster Art für eine solche behauptete neuartige „(sozial)politische Steuerung“ vorgestellt, als da sind:

Hilfen zur Berufsorientierung für jugendliche Flüchtlinge; Schnittstellenmanagement zwischen Pflege, Behindertenhilfe und Sozialpsychiatrie am Beispiel des Kreises Siegen-Wittgenstein; Inanspruchnahme von durch das Präventionsgesetz über die Krankenkassen bereitgestellten Mitteln für präventive Gesundheitsmaßnahmen seitens unterschiedlichster Akteure; Kooperation zwischen Gesundheitswesen und Kinder- und Jugendhilfe am Beispiel dreier Modellkommunen (Kerpen, Leverkusen, Aachen); „Willkommensbesuche“ bei Familien mit Neugeborenen.

Drei Abhandlungen allgemeinerer Natur im Kontext des Schwerpunktes II schließen sich an: Digitale Technologien im Kontext vorbeugender Sozialpolitik; Rollenverständnis und Führungsverhalten von Sozialdezernenten und Sozialplanern; Haushaltsrechtliche kommunale Rahmenbedingungen einer vorbeugenden Sozialpolitik

Weshalb der Schwerpunkt III ein eigenes Kapitel erhält, ist nicht ganz klar. Denn auch im vorherigen ging es um Nutzer_innen und Adressat_innen vorbeugender Sozialpolitik. Zunächst geraten schulische Entwicklungshilfen ins Visier der Autorinnen und Autoren, der Forschungsgegenstand wird so beschrieben: „Es wurde danach gefragt, wie Kinder, Jugendliche, Eltern und Fachkräfte mit dem Schülerinnen-Sein der Kinder und Jugendlichen umgehen“. So kryptisch die Forschungsfrage, so kryptisch-simpel die Ergebnisse: „Die alltägliche Arbeit in den Hilfen zur Erziehung richtet sich an der Schule aus und zielt auf eine Passung von Familie, Schule und Hilfe(n) zur Erziehung ab … Die Unterstützung schulischer Vor- und Nachbereitung stellt sich als alltägliche Herausforderung für die Fachkräfte und die Settings der Hilfen zur Erziehung dar“.

In weiteren Beiträgen werden als Beispiele für vorbeugende Sozialpolitik vorgestellt: ein Projekt, in dem es um die Nachqualifizierung zugewanderter Akademiker geht, ferner ein Forschungsvorhaben, das sich ein weiteres Mal mit sorgenden Angehörigen von Pflegebedürftigen beschäftigt. Schließlich werden Barrieren der Inanspruchnahme sozialer Dienstleistungen untersucht.

In Schwerpunkt IV geht es um Monitoring und Evaluation vorbeugender Sozialpolitik, das heißt, um die Wirksamkeit und Effizienz entsprechender Maßnahmen. Sieben Beiträge widmen sich dem Thema, in denen jedoch überwiegend „theoretisiert“ wird. Das heißt, man erfährt fast nichts über tatsächliche Erfolge oder Misserfolge, sondern es findet eine Diskussion darüber statt, welche Messdaten in Frage kommen und geeignet sind und welche datenschutzrechtlichen Gründe ihrer Verwendung entgegenstehen.

Nur in zwei Beiträgen spielen reale Gegebenheiten eine Rolle. In dem einen werden drei Kommunen in NRW vorgestellt – Bergheim, Kerpen, Nettetal – die sich bereit erklärt hatten, an einem Monitoring zu dem Projekt „Teilhabe ermöglichen – Netzwerke gegen Kinderarmut“ teilzunehmen. Doch auch hier erfährt man lediglich, dass die beteiligten Kommunen das Projekt als erfolgreich bezeichneten – obwohl die Zielgruppe der Jugendlichen und Kinder und ihre Familien nach dem Eingeständnis der Forscher beim „Monitoring“ so gut wie außen vor blieb.

In dem zweiten Beitrag geht es um die Evaluation eines Modells integrierter Sozialplanung in zwei nordrhein-westfälischen Landkreisen. Als A und O einer erfolgreichen Sozialplanung stellte sich auch hier die Beteiligung der Bürger heraus. Als erschwerend erwiesen sich Hürden seitens der Bundesanstalt für Arbeit, die „monopolartig“ über arbeitsmarktpolitische Daten verfüge und den Zugang zu diesen verwehre.

Den Sammelband beschließt ein mit Impulse und Ausblick überschriebenes Kapitel, das Beiträge der Herausgeberin und des Herausgebers sowie einen Aufsatz von Frank Nullmeier enthält. Der Wandel zur vorbeugenden Sozialpolitik vollziehe sich, so resümieren Klammer und Brettschneider, „oftmals eher geräuschlos“. Wegen ihrer „langfristigen Orientierung“ führe diese Politik des „langen Atems“ oft „nicht unmittelbar zu sichtbaren, nachweisbaren Erfolgen“. Das Versprechen „kurzfristiger Präventionsrenditen“ könne vielfach nicht eingehalten werden. Die Kommunen bräuchten jedenfalls erheblich mehr Mittel, um eine erfolgreiche präventive Sozialpolitik betreiben zu können.

Nullmeier schließlich unterbreitet Vorschläge für eine Nachhaltige Gestaltung sozialpolitischer Politikberatung. Ein Sachverständigenrat zur Begutachtung der sozialpolitischen Entwicklung soll gebildet werden, und zwar nach dem Vorbild des Deutschen Ethikrats, dessen Mitglieder auf Vorschlag von Bundestag und Bundesrat vom Bundespräsidenten berufen werden. Zusätzlich möchte Nullmeier noch eine dritte Instanz beteiligen, nämlich die „einschlägigen Fachgesellschaften, die sich auf einen Vorschlag einigen müssen“.

Von „vorbeugender Sozialpolitik“ ist in dem Aufsatz Nullmeiers kein einziges Mal die Rede.

Diskussion

Klugerweise verzichten Herausgeberin und Herausgeber des vorliegenden Sammelbandes darauf, die klassische Sozialpolitik durch eine vorbeugende ersetzen zu wollen, obwohl nicht wenige Vertreter(innen) der wissenschaftlichen Sozialpolitik in den letzten Jahrzehnten tatsächlich der herkömmlichen „patriarchalischen, konservativen, hierarchischen“ Sozialpolitik den Todesstoß versetzen wollten – mit welchen Argumenten und unter Zuhilfenahme welcher Begrifflichkeiten und aus welchen Gründen auch immer.

Immerhin soll die vorbeugende Sozialpolitik die herkömmliche Sozialpolitik ergänzen. Doch selbst dieses Ansinnen ist zu hinterfragen. Die angeführten Beispiele einer kommunalen Sozialpolitik jedenfalls können großenteils nicht überzeugen; hierfür, wie gefordert, zusätzliche Mittel bereitzustellen wäre nicht gerechtfertigt.

Was in dem Sammelband als Beleg für kommunale Sozialpolitik genannt wird, hat nämlich mit Sozialpolitik oftmals nicht das Geringste zu tun. Mag das Verständnis von Sozialpolitik seit Ihrem Beginn durchaus eine gewisse Erweiterung erfahren haben: unverzichtbar bleibt – soll der Begriff nicht total verwässert werden und seine materielle Existenzberechtigung verlieren – als Wesenselement von Sozialpolitik der soziale Ausgleich und die soziale Befriedung. Wenn eine Oberschichtfamilie dem Erstgeborenen in Sri Lanka ein Medizin-Studium mit anschließender Promotion ermöglicht, so ist das lobenswert. Wenn dieser Sohn nach NRW flüchtet und öffentliche Einrichtungen ihm beistehen, damit seine Promotion anerkannt und er als Arzt tätig werden kann, so ist auch das lobenswert. Aber diese Hilfe ist nicht sozialpolitischer Natur, hat mit sozialem Ausgleich nichts zu tun. Auch Willkommensbesuche von Mitarbeiterinnen des Jugendamts bei Familien mit Erstgeborenen sind per se nicht der Sozialpolitik zuzuordnen. Genau so wenig wie ein – in dem Sammelband vorgestelltes – Forschungsvorhaben, in dem das professionelle Selbstbild von Sozialdezernenten untersucht wird. Nicht ohne Grund erscheinen bei den Kommunen solche Maßnahmen, was in dem Sammelband bedauert wird, nicht unter dem „Label“ Sozialpolitik. Einfach deshalb nicht, weil sie, was die Verantwortlichen Gott sei Dank wissen, da nicht hingehören.

Zuzugeben: es gibt Aktivitäten, bei denen die Frage, ob es sich um sozialpolitische Maßnahmen handelt, schwierig zu beantworten ist. Wenn in sozial problematischen Stadtteilen ein Jugendhaus auch von Mittelschicht- oder gar Oberschicht-Kids besucht wird, so können die Unterhaltskosten dieses Hauses trotzdem zu Recht im Sozialhaushalt erscheinen. Aber wenn die Work-Life-Balance von „hochqualifizierten“ Führungskräften in kleineren und mittleren Unternehmen in NRW untersucht und gefördert wird: was in aller Welt hat das mit Sozialpolitik zu tun?

Überdies: die klassische Sozialpolitik – vielfach als konservativ, hierarchisch und eigentlich hinterwäldlerisch bezeichnet – ist in gewichtigen Teilen durchaus vorbeugender Natur. Darauf wird in dem Sammelband an keiner Stelle eingegangen. Die Kur- und Rehabilitations-Einrichtungen der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung, die vielfältigen Unfallverhütungsmaßnahmen der Berufsgenossenschaften die Gesundheitsförderung seitens der Krankenkassen, die Berufsförderungs- und Umschulungsmaßnahmen der Arbeitsverwaltung seien als – keineswegs vollständige – Beispiele genannt. Sie überragen die angeblich kommunale Sozialpolitik deutlich, sowohl quantitativ wie qualitativ.

Es drängt sich der Verdacht auf, dass unter dem Label „Vorbeugende Sozialpolitik“, vornehmlich unter kommunaler Ägide, ein neuer akademischer Lehr- und Forschungsbereich mit Macht seine Existenzberechtigung nachzuweisen versucht. Mit Beispielen am Rande der Sicht- und Wahrnehmbarkeit. Und der Zumutbarkeit.

Beleg hierfür ist auch ein kaum erträgliches Fachvokabular (Ausnahme: Gerhard Bäcker). Ein „elaborierter“ Wissenschaftsjargon verkündet ja nicht selten allerbescheidenste Weisheiten; je bombastischer die Hülle, umso dürftiger der Inhalt. Governance, Monitoring, male breadwinner, Teilhabewirkung, aktive soziale Lebenslaufpolitik, Akteure der Wohlfahrtsproduktion, Multi- Stakeholder-Format, reflektiertes Präventionsverständnis, tripartistische Politikberatungsgremien, Impulspapiere, Passungsprobleme, Analyserahmen und so weiter und so fort: die Begriffe stehen für alles und nichts, Hauptsache, die Leser*innen sind beeindruckt. 

Schließlich: der Abkürzungswahn, fast immer ein Ausweis von Wichtigtuerei. Das Entziffern der Aufschriften an Güterwaggons ist gegen die Kürzel in diesem Sammelband ein Kinderspiel. KMU WLB SBR VSP FKS LBB LRE OKJA SRO KoKoP MGSSF KAoA LWL EUTB GFP: man ist fast versucht, einen Verein gegen Abkürzungen (VGA) ins Leben zu rufen!

Der Fairnis halber und der Vollständigkeit wegen sei nicht verschwiegen, dass am Ende zahlreicher Beiträge kleine graphische Irrgärten abgedruckt sind. Man nennt sie QR-Codes und ihre Öffnung soll den Lesenden zusätzliche Erkenntnisse zum Thema verschaffen. Der Rezensent hat auf die Aktivierung verzichtet, der gedruckte Text hat ihm gereicht.

Fazit

Ein auch aufgrund des Fachjargons größtenteils schwierig zu lesendes Buch. Der Beweis für die Existenz einer die klassische Sozialpolitik ergänzenden, gewichtigen vorbeugenden Sozialpolitik, vornehmlich auf kommunaler Ebene, wird anhand der in diesem Sammelband abgedruckten Aufsätze nicht erbracht.


Rezension von
Prof. Dr. Walter Wangler
Fachhochschule Düsseldorf, Fachbereich Sozial- und Kulturwissenschaften
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Zitiervorschlag
Walter Wangler. Rezension vom 07.01.2022 zu: Ute Klammer, Antonio Brettschneider (Hrsg.): Vorbeugende Sozialpolitik. Ergebnisse und Impulse. Wochenschau Verlag (Frankfurt am Main) 2021. ISBN 978-3-7344-1282-0. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/28784.php, Datum des Zugriffs 23.01.2022.


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