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Stefan Heinig: Integrierte Stadtentwicklungs­planung

Rezensiert von Prof. Dr. Christian Schröder, 15.03.2022

Cover Stefan Heinig: Integrierte Stadtentwicklungs­planung ISBN 978-3-8376-5839-2

Stefan Heinig: Integrierte Stadtentwicklungsplanung. Konzepte - Methoden - Beispiele. transcript (Bielefeld) 2022. 203 Seiten. ISBN 978-3-8376-5839-2. D: 49,00 EUR, A: 49,00 EUR, CH: 59,80 sFr.
Reihe: Urban Studies
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Thema

Die Ziele des Buchs bestehen zum einen darin erstmalig die Vielfalt an Ansätzen integrierter Stadtentwicklung in Deutschland vergleichend dazustellen. Zum anderen sollen Impulse geliefert werden, wie Städte ihrer Rolle in der Stadtentwicklungsplanung gerecht werden können. Die Rolle der Stadt bei der integrierten Stadtentwicklungsplanung besteht aus Sicht des Autors darin, Akteure zusammenzubringen, einen gemeinsamen Kurs zu entwickeln sowie die finanziellen und rechtlichen Rahmenbedingungen für die Umsetzung abzustecken. Die Bedeutung einer solchen kooperativen Zusammenarbeit wird nicht zuletzt in den gegenwärtigen Herausforderungen im Kontext von Globalisierung, Digitalisierung und Klimawandel gesehen, die es (auch) in städtischen Räumen zu bewältigen gilt.

Kontext

In der Einführung wird ausgeführt, auf welcher Basis die folgenden Überlegungen zur integrierten Stadtentwicklungsplanung angestellt werden. Stefan Heinig verfügt über eine langjährige berufliche Tätigkeit in der Stadtentwicklungsplanung in Leipzig und führte zudem „schriftliche Interviews“ (S. 8) mit Verantwortlichen für Stadtentwicklungsplanung aus mehreren Großstädten. Insbesondere gehören dazu jene Städte, die in der Fachkommission Stadtentwicklungsplanung des Deutschen Städtetages vertreten sind. Explizit als Grundlage für das Buch wird zudem das von dieser Fachkommission erarbeitete Positionspapier erwähnt: Integrierte Stadtentwicklungsplanung und Stadtentwicklungsmanagement.

Aufbau und Inhalt

Das Buch ist in sechs Kapitel und ein Fazit unterteilt. In den ersten zwei Kapiteln wird Grundlagenwissen zu Stadtentwicklung und ihren historischen Bezügen vermittelt. Kapitel 3–5 befassen sich mit dem Aufbau und der methodischen Umsetzung planerischer Ansätze, den analytischen Grundlagen sowie der partizipativen Prozessgestaltung. In Kapitel 6 wird anhand von Beispielen Stadtentwicklung aufgezeigt. Das Buch schließt mit einem Ausblick, indem der Autor für eine feste Verankerung der integrierten Stadtentwicklungsplanung in kommunalen Verwaltungsstrukturen und -kulturen plädiert.

In Kapitel 1 Grundverständnis wird argumentiert, dass Stadtentwicklung nicht nur ein geplanter Prozess ist, der mit den Bewohner*innen einer Stadt nur sekundär etwas zu tun hat, sondern vielmehr Stadtentwicklung auch aus individuellen (Konsum-)Entscheidungen und Verhaltensweisen hervorgebracht wird. Entsprechend wird Stadtentwicklung definiert als „Gesamtheit aller zufälligen und gestalteten materiellen und immateriellen, eine Stadt verändernde Vorgänge“ (S. 10). Dieses ganzheitliche und allumfassende Verständnis wird mit einem engen Verständnis von Stadtentwicklungsplanung kontrastiert, das als städtebauliche Entwicklungsplanung in alleiniger Zuständigkeit von Expert*innen und thematisch eingeengt gedacht wird.

Für ein ganzheitliches Verständnis wird sodann unterschieden zwischen formellen (rechtlich verbindliche Beschlüsse) und informellen Planungen (Selbstbindungsbeschlüsse). Diese gilt es integrierend, d.h. über fachliche und politische Entscheidungsebenen hinweg und unter Einbezug privater und zivilgesellschaftlicher Akteure, einzusetzen. Die Verwaltung nimmt hier die federführende Rolle insbesondere bei der Prozessgestaltung ein. Als wichtige Erfolgsprämisse gilt, dass Stadtpolitik und Verwaltungsspitze (Oberbürgermeister und Dezernentenleitungen) den Prozess mitverantworten. Für den Prozess werden acht Standards „moderner Stadtentwicklungsplanung“ formuliert: Werteorientierung, politische Legitimation, Transformation und Innovation, Verknüpfung von Zielen mit Umsetzungsvorhaben, Baukasten von Konzepten und Maßnahmen, fachliche, räumliche und akteursbezogene Integration, Partizipation in offenen und strukturierten Prozessen sowie Monitoring und Evaluation.

In Kapitel 2 Historische und kommunale Einordnung wird historisch an Eckpunkten der Weg nachgezeichnet, der in der in Kapitel 1 vorgestellten „modernen Stadtentwicklungsplanung“ mündet. Als zentrale Entwicklung wird hierbei die Leipzig Charta aus dem Jahr 2007 sowie die Neue Leipzig Charta 2020 vorgestellt, die Stadtentwicklung als Instrument zur Stärkung des Gemeinwohls und als „Gemeinschaftswerk aller Akteure“ (S. 32) betrachtet. In einem Exkurs werden Vor- und Nachteile einer strukturellen Verortung von Stadtentwicklungsplanung in der Verwaltungsstruktur diskutiert (Anbindung beim Oberbürgermeister, als eigenständiges Amt oder als Abteilung im Stadtplanungsamt).

Kapitel 3 Planerische Ansätze und Methoden umreißt knapp eine Auswahl der aktuell am wichtigsten erachteten Leitideen und Grundsätze für Stadtentwicklungsplanung. Dazu gehören Nachhaltigkeit, Resilienz und Gemeinwohl. Diese drei Leitideen gehen laut Autor im Leitbild der europäischen Stadt auf, wie sie in der Leipzig Charta vorgestellt wird. Dieses Leitbild wird als kompakt und nutzungsdurchmischte Stadt beschrieben und als Gegenbild zur funktionalistischen Stadt der Moderne konturiert. In einem Exkurs wird erläutert, warum der Smart City kein Platz unter den Leitideen integrierter Stadtentwicklung zukommt. Begründet wird dies damit, dass es nicht um eine hypertechnologische Stadt geht, sondern die Digitalisierung in Städten als ein Instrument zu verstehen sei. Als Instrument kann Digitalisierung die Realisierung der Leitidee einer nachhaltigen, resilienten, gemeinwohlorientierten, kompakten und nutzungsdurchmischten Stadt unterstützen.

Der Weg dorthin ist methodisch als ein komplexer kreislaufförmiger Prozess zwischen Analyse, Umsetzung und Evaluation zu verstehen. Im Gegenstromprinzip werden aktuelle Entwicklungen im städtischen Kontext (bottom-up) mit in die Ausgestaltung des Leitbildes (top-down) aufgenommen (und vice versa). Darüber hinaus müssen parallel ablaufende Planungsprozesse (Stadtteilkonzepte, Schlüsselprojekte, Fachplanungen, etc.) stets miteinander verzahnt bzw. koordiniert werden. Diese Komplexität darf jedoch nicht durch eine starre Festlegung von Ablaufprozessen gesteuert werden, da ansonsten die Prozessoffenheit verloren gehen könnte. Umkehrt drohen bei einer zu starken Offenheit im Prozess die Klarheit und Berechenbarkeit für die beteiligten Akteure zu schwinden.

Nebst dieser zeitlichen Dimension der Prozessplanung gilt es auch die räumliche Ausrichtung von der regionalen Verflechtung einer Stadt (Metropolregion) hin zur Stadtteil- und Quartiersebene reflexiv einzuholen. Gerade der Stadtteil- und Quartiersebene wird ein besonderes Potenzial bei der Integration von zivilgesellschaftlichen Akteuren zugeschrieben. Um sich auf die lebensweltlichen Bezüge einzulassen, braucht es ein sozialräumliches Verständnis, dass weniger die formalen Stadtteil- und Fördergebietsgrenzen in den Mittelpunkt für die Planungsprozesse rückt, sondern von den alltäglichen sozialräumlichen Beziehungen zwischen den Menschen ausgeht.

Für die methodische Realisierung fachlicher Integration werden Herausforderungen benannt, die insbesondere darin bestehen, existierende Konkurrenzverhältnisse zwischen den beteiligten Akteuren zugunsten eines kooperativen Modells zu überwinden. Diese insbesondere verwaltungsinterne Kooperationskultur gilt es bereits in der Planungsphase Null aufzubauen, indem Zielkonflikte offengelegt und Win-win-Effekte ausgelotet werden. Allerdings geraten – so der Autor – solche Prozesse, die (immer wieder neu) eine breite Abstimmung (bottom-up) erfordern, dann an ihre Grenze, wenn große Transformationen es erfordern, eine politische Setzung von messbaren Zielen vorzugeben. Aber auch wenn das Ziel (top-down) inhaltlich eindeutig formuliert und operationalisiert ist, besteht die Möglichkeit, partizipativ darüber zu entscheiden, wie es zu erreichen ist. So können beispielsweise große Transformationen durch temporäre Interventionen (Pop-Up-Radwege) für die Bürger*innen erlebbar gemacht werden, die die Akzeptanz dafür schaffen, Städte umzuplanen.

Als Instrumente für die Stadtentwicklungsplanung werden Rechtsinstrumente, Finanzierungsmodelle (z.B. direkte und indirekte Subventionen), Verfahrensweisen bei Bodenpolitik und Flächenmanagement, der Einsatz von kommunalen Unternehmen, Beratungsangeboten, Großveranstaltungen sowie die Rolle von Schlüssel- und Impulsprojekten vorgestellt und hinsichtlich ihrer Wirkung diskutiert. Auch die Frage, wann es sich lohnt, auf externe Dienstleistungen (z.B. bei Moderation, als Blick von außen, zur punktuellen Unterstützung oder zur unabhängigen Evaluation) zurückzugreifen wird thematisiert. Das Kapitel schließt mit Überlegen dazu, wie von anderen Städten gelernt werden kann und darauf aufbauend mit der Frage, wie aus persönlichen Lernerträgen, ein Lernen auf der Ebene der kooperativen Stadtentwicklungsstruktur erfolgen kann.

In Kapitel 4 Analytische Grundlagen wird die Berücksichtigung empirischer Daten als Qualitätsmerkmal integrierter Stadtentwicklungsplanung vorgestellt. Dazu zählen amtliche Statistiken, Daten von privaten Anbietern, aus Forschungsprojekten oder Daten, die im Sinne der Citizen Science (Bürgerwissenschaft), z.B. zu Lärm oder Luftqualität, von den Bewohner*innen einer Stadt erhoben wurden. Auf empirische Daten wird immer dann zugegriffen, wenn es darum geht den Status Quo festzustellen, Dynamiken und Wirkungen retrospektiv zu evaluieren und/oder aus Längsschnittstudien Zukunftsszenarien zu entwickeln. Auf Grundlage quantitativer (z.B. Statistiken) und qualitativer Daten (z.B. Interviews) können Prozessfortschritte bewertet, ein Monitoring System für das Entstehen neuer Herausforderungen eingerichtet und der Fortschritt von Stadtentwicklung in Form von Berichten kommuniziert werden.

In Kapitel 5 Partizipative Prozesse werden vier Dimensionen für partizipative Prozesse (Legitimation und Akzeptant von Entscheidungen, als Mittel zur Qualifizierung von Entscheidungen, Emanzipation von Bürger*innen) sowie drei Stufen von Öffentlichkeitsbeteiligung vorgestellt (vom Informieren bis zum Mitwirken). Der Autor spricht sich dafür aus, die Quartiers- und Stadtteilebene als Ausganspunkt für partizipative Prozesse zu nehmen und durch Plattformen, wie z.B. Zukunftskonferenzen, feste Informationsorte, Arbeitskreise und Netzwerke und Engagementförderung eine städtische Beteiligungskultur zu etablieren. Eine zentrale Herausforderung ist das sogenannte Beteiligungsparadoxon. Demzufolge beteiligen sich Menschen vor allem wenn der Prozess schon weiter vorangeschritten ist, weil das Projekt dann auch konkreter wird; zugleich sind dann aber die Möglichkeiten mitzugestalten geringer als zu Beginn des Projekts. Hinsichtlich ihrer Relevanz diese Prozesse zu unterstützen, werden zudem Qualitätskriterien, methodische Hinweise zum Einbezug von Akteuren durch eine Akteursumfeldanalyse und die Potenziale von Digitalisierung knapp skizziert.

Das Kapitel 6 Stadtentwicklungskonzepte geht konkreter auf die einzelnen Schritte von der Konzepterarbeitung über die Prozessplanung und -gestaltung bis hin zur Bewertung und Ableitung von Handlungsbedarfen ein. Für das Entwicklungskonzept braucht es ferner ein Zielsystem, das auch mögliche Zielkonflikte frühzeitig mitbedenkt. Den Zielen werden Instrumente und Maßnahmen zugeordnet. Anschließend wird das Konzept beschlussfähig an die Öffentlichkeit kommuniziert. Einen zentralen Stellenwert nehmen im Entwicklungsprozess Leitbilder ein, da hier ein gemeinsames Grundverständnis für die Entwicklungsprozesse aufgezeigt wird. Exemplarisch werden stadtweite integrierte Stadtentwicklungskonzepte sowie integrierte Stadtteilkonzepte vorgestellt. Auch die Erstellung von sektoralen Konzepten zu den Themen Wohnen, Einzelhandel und Stadtzentren sowie Wirtschaftsflächen werden anhand von Beispielen erläutert.

Im Ausblick konstatiert der Autor, dass die Grundidee, integrierte Stadtentwicklungen umzuseten, common sense ist. Wie dieses allerdings durchgeführt wird, variiert vom bloßen Lippenbekenntnis zur dauerhaften Verankerung integrierter Stadtentwicklung in der Verwaltungsstruktur und -kultur. Stefan Heinig schließt mit dem Argument, dass erst wenn integrierte Stadtentwicklung als dauerhafter Prozess in den Strukturen angelegt ist, sie auch einen wirklich bedeutsamen Beitrag zu lebenswerteren Städten zu leisten vermag.

Diskussion

„Stadtentwicklungsplanung ist keine rein sachliche Expertenplanung“ (S. 41); sie ist ein komplexer Prozess der unterschiedliche Akteure und Interessen mobilisiert und vereint, um gemeinsam daran zu arbeiten, die Stadt zu einem nachhaltigen, resilienten, gemeinwohlorientierten und vor allem lebenswerten Ort zu machen. Die Themen des Buches sind gut verständlich dargestellt und mit zahlreichen Grafiken auch zum schnellen Nachlesen aufbereitet. Auf gut 200 Seiten werden vor allem viele Fragen aufgeworfen, die im Buch nicht weiter ausgearbeitet sind. Dies verweist auf die Schwierigkeit des Vorhabens des Autors, einen systematischen Überblick über Themen städtischer Entwicklung zu bieten, die in einem Buch unmöglich zugleich vertiefend ausbuchstabiert werden können. So verbleibt das Buch an einigen Stellen einerseits etwas oberflächlich. Andererseits lädt das Band so dazu ein, sich mittels weiterer Literatur damit tiefergehend auseinanderzusetzen. Liest man das Buch komplett von vorne bis hinten durch, fällt auf, dass der rote Faden (bzw. die Anordnung der Kapitel) im Buch nicht immer leicht nachvollziehbar ist. Interessierte Leser*innen, die zu einzelnen Themen Information suchen (z.B. Analytischen Grundlagen), können sich dennoch schnell orientieren.

Fazit

Insgesamt hält das Buch das Versprechen, systematisch einen Überblick über die wichtigsten Themen der integrierten Stadtentwicklungsplanung zusammenzutragen. Mit den vielen praktischen Beispielen ist der Band sowohl für Praktiker*innen als auch für Studierende eine erkenntnisreiche Lektüre. Darüber hinaus ist der Band ein wichtiger Beitrag zu einer Debatte, in der darüber nachgedacht wird, wie Bewohner*innen einer Stadt sich und ihre Expertise einbringen können, um gemeinsam ihre Stadt zu einem lebenswerteren Ort zu machen.

Rezension von
Prof. Dr. Christian Schröder
Methoden der Sozialen Arbeit an der Hochschule für Technik und Wirtschaft des Saarlandes, Fakultät für Sozialwissenschaften
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Es gibt 12 Rezensionen von Christian Schröder.

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Zitiervorschlag
Christian Schröder. Rezension vom 15.03.2022 zu: Stefan Heinig: Integrierte Stadtentwicklungsplanung. Konzepte - Methoden - Beispiele. transcript (Bielefeld) 2022. ISBN 978-3-8376-5839-2. Reihe: Urban Studies. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/29144.php, Datum des Zugriffs 30.09.2022.


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