Jörg Fischer, Theresa Hilse-Carstensen et al. (Hrsg.): Handbuch Kommunale Planung und Steuerung
Rezensiert von Prof. Dr. Christian Schröder, 07.06.2023
Jörg Fischer, Theresa Hilse-Carstensen, Stefan Huber (Hrsg.): Handbuch Kommunale Planung und Steuerung. Mit E-Book inside. Beltz Juventa (Weinheim und Basel) 2022. 350 Seiten. ISBN 978-3-7799-6499-5. D: 39,95 EUR, A: 41,10 EUR.
Thema
Das Handbuch, das vom Institut für kommunale Planung und Entwicklung (IKPE) herausgegeben wird, umfasst 651 Seiten und enthält 50 Beiträge von 62 Experten aus den Bereichen Wissenschaft, Fachpraxis und Politik. Das Ziel des Handbuchs besteht darin, die festgestellte Diskrepanz zwischen Wissenschaft und Praxis abzubauen, um innovative Entwicklungen in der kommunalen Steuerung und Planung zu erkennen und nutzbar zu machen. Das IKPE ist ein An-Institut der Fachhochschule Erfurt, und die Herausgeber des Handbuchs sind dort tätig. Ihr Anspruch besteht darin, innovative Entwicklungen in der kommunalen Steuerung und Planung aufzugreifen, die sich direkt auf die Lebenswirklichkeit der Menschen vor Ort auswirken und gleichzeitig eine partizipative Gestaltung der kommunalen Entwicklung ermöglichen.
Aufbau
Das Handbuch ist in vier Hauptteile untergliedert. Im ersten Teil werden die gegenwärtigen Diskussionen über die Begriffe Steuerung und Planung in Wissenschaft und Praxis thematisiert. Es wird analysiert, wie der zunehmende Anspruch auf Beteiligung an der Gestaltung kommunaler Praxis damit in Einklang steht. Im zweiten Teil liegt der Fokus auf der gemeinsamen Betrachtung von Planung und Gestaltung. Der dritte Teil legt ein integratives Verständnis von Beteiligung und Planung zugrunde. Abschließend werden im vierten Teil die Begriffe Gestaltung und Beteiligung im Zusammenhang mit der kommunalen Praxis von Planung und Steuerung beleuchtet.
Inhalt
Die Beiträge des ersten Teils Steuerung und Planung verstehen – Begriffe, Konzepte, Zugänge sind wiederum in drei untergeordnete Kapitel gegliedert. Im ersten Unterkapitel Annäherungen an Steuerung zeigen die Autor*innen in ihren Beiträgen, dass Steuerung keineswegs als durchgeplanter, zielgerichteter und linear ablaufender Prozess – als Input-Output-Outcome-Prozess – zu verstehen ist. Vielmehr handelt es sich um einen komplexen Aushandlungsprozess der Handlungskoordination unterschiedlicher Akteure, die auf mehreren Ebenen (inter-)agieren (Antje Drudel). Governance bildet sowohl den Rahmen, um netzwerkartiges Zusammenwirken zu analysieren, als auch ein normatives strategisches Reformkonzept, das verspricht, Akteure stärker in Entwicklungsprozesse einzubinden (Günter Rieger). Ein solches normatives Konzept ist etwa das der New Public Governance, das Zusammenarbeit (statt Wettbewerb) von öffentlicher Verwaltung, Bürgerschaft und privaten Interessengruppen betont und gegenseitige Lernprozesse initiiert, die letztlich abgestimmte Lösungsansätze hervorbringen (Herbert Schubert). Ein anderes normatives Leitbild ist das der Bürgerkommune (Lars Holtkamp). Auch hierbei gilt, dass die Partizipation von Bürgerschaft dann positive Wirkungen entfaltet, wenn Beteiligte die Erfahrung machen, dass ihre Interessen auch in der kommunalen Entwicklung Berücksichtigung finden bzw. aufgrund der (finanziellen) Ressourcen auch finden können.
Im zweiten Unterkapitel Zugänge zu kommunaler Planung wird deutlich, dass (Sozial-)Planung nicht nur als zirkulärer, sondern als responsiver Prozess von Dialog und Aushandlung zu verstehen ist (Anselm Böhmer). Dies gilt auch für (Sozial-)Raumplanung, die Raum als Ko-Konstruktion verstehen sollte und anstreben sollte, mit Menschen Ermöglichungskontexte zu schaffen, damit sich jede*r frei entfalten kann (Christian Reutlinger). Das Fachkonzept Sozialraumorientierung soll konzeptionelle Leitlinien professionellen Handelns bieten, um den (Willen der) Menschen in den Mittelpunkt der Planung sozialer Infrastruktur zu stellen (Wolfgang Hinte). Wachsenden räumlichen Disparitäten kann mit dem Soziale-Orte-Konzept (in Abgrenzung zum Zentrale-Orte-Konzept) begegnet werden (Sarah Herbst, Maike Simmank, Berthold Vogel). Dabei geht es um Orte, an denen Menschen sich begegnen und gemeinsam aktiv für ihre eigenen Interessen und ihren eigenen Lebensort eintreten. Das Lebenslagenkonzept bietet einen analytischen Ausgangspunkt, um die Handlungsmöglichkeiten von Menschen in unterschiedlichen Lebensphasen und innerhalb der sozialen und ökonomischen Struktur in responsiven Planungsprozessen zu berücksichtigen (Ronald Lutz). Trotz der Unmöglichkeit, sozialräumliche Ungleichheit vollständig zu eliminieren, ist es dennoch von großer Bedeutung, Maßnahmen zu ergreifen, um zunehmenden Disparitäten entgegenzuwirken und somit sozialen Frieden zu gewährleisten (Markus Nowak).
Im dritten Unterkapitel Gestalten und Beteiligen wird zu Beginn die grundlegende Erkenntnis diskutiert, dass Gestaltungshandeln das anspruchsvolle Ziel verfolgt, den gewöhnlichen Ablauf der Dinge zu unterbrechen und einen neuen Zustand herbeizuführen (Uwe Schimank). Die Beteiligung der Zivilgesellschaft als Akteur in kommunalen Entwicklungsprozessen ist keine Selbstverständlichkeit, sondern erfordert Rahmenbedingungen, die gemeinsam von der öffentlichen Verwaltung und der Zivilgesellschaft geschaffen werden müssen (Paul-Stefan Roß). Gleichzeitig ist es wichtig, Kommunalpolitiker*innen und Verwaltungen in ihrer Vielfalt als Akteure zu betrachten (Werner Schönig). Soziale Probleme, die von Akteuren auf die politische Agenda gesetzt werden, bilden den Ausgangspunkt für sozialpolitische Gestaltung und werden in politischen Aushandlungsprozessen interpretiert, um Zuständigkeiten und Handlungsoptionen zu ermitteln (Antonio Brettschneider und Johannes D. Schütte). Im Bereich räumlicher Planung und Steuerung ist das Agieren in Konfliktfeldern alltäglich. Daher ist es von zentraler Bedeutung, sich bewusst zu machen, dass in Beteiligungsprozessen oft nicht die konfliktträchtigen Interessen, sondern die verbale Verschleierung der eigenen Interessen dazu führen, dass Konflikte ungelöst bleiben (Klaus Selle). Das Vertrauen in demokratische Prozesse steht dabei im Mittelpunkt, das durch Beteiligungsverfahren gestärkt, wiederhergestellt oder auch durch negative Erfahrungen verloren werden kann (Frank Decker). Eine netzwerkorientierte Herangehensweise in der kommunalen Planung beinhaltet die Beteiligung verschiedener Fachleute und Institutionen, die gemeinsam bedarfsorientierte Lösungen entwickeln (Jörg Fischer). Eine erhöhte Partizipation in demokratischen Entscheidungsprozessen auf lokaler Ebene erfordert maßgeschneiderte Verfahren, die tatsächlich eine Mitbestimmung ermöglichen und somit das Vertrauen in Verwaltung und Politik beleben können (Stefan Huber). Die Partizipation von Kindern an Schulentwicklungsprozessen wirft beispielsweise die Frage auf, wie partnerschaftliche Entscheidungsräume in hierarchischen und machtbasierten Strukturen überhaupt umsetzbar sind (Andreas Hinz). Resilienz auf kommunaler Ebene kann in diesem Kontext nicht nur als Eigenschaft betrachtet werden, sondern bietet eine kritische Perspektive auf Prozesse, in denen Kohäsion und gleichzeitig Ausgrenzung, Vertrauen und gleichzeitig Verletzlichkeit entstehen (Benjamin Rampp).
Im zweiten Teil Planung und Gestaltung gemeinsam denken wird deutlich, dass die Sozialplanung zwar in der Regel als strategisch-integrativer Ansatz betrachtet wird, in der Praxis jedoch häufig auf die operative Ebene beschränkt bleibt, was mitunter zu einem Verlust einer ganzheitlichen Perspektive führt (Holger Wunderlich). Darüber hinaus ist die Sozialplanung, unabhängig davon, ob sie sozialtechnologisch, betriebswirtschaftlich oder netzwerkorientiert ausgerichtet ist, auf machtvolle politische Koalitionen angewiesen, die die Vorhaben unterstützen (Jens Wurtzbacher). Dabei ist es wichtig zu berücksichtigen, wie ein window of opportunity entsteht, das es ermöglicht, Probleme auf die Agenda zu setzen (Holger Wunderlich). Auch bei der Präventionsplanung gibt es keine einheitliche Definition, was zu Konflikten bei der anspruchsvollen und ressourcenintensiven Planung von Präventionsketten auf kommunaler Ebene führen kann (Markus Büchel). Die Digitalisierung der Sozialplanung ist ebenfalls eine anspruchsvolle Aufgabe, deren erfolgreiche Umsetzung Möglichkeiten eröffnet, durch algorithmische Analysen in gemeinsamen Datenbeständen neue Zusammenhänge zu erkennen. Dennoch entbindet dies nicht von der Notwendigkeit, die Daten gemeinsam mit den Akteuren in Beteiligungsprozessen zu interpretieren (Christoph Kennerknecht und Robert Schwerin). Die Datenbasis ist dabei von zentraler Bedeutung und ihre Interpretationen müssen an politische Diskussionen sowie an die Praxis- und Qualitätsentwicklung anschließen (Jens Pothmann). Dies könnte beispielsweise durch ein Controlling mit der Balanced Score Card erfolgen, das speziell auf die Sozialplanung zugeschnitten ist (Ute Riegel). Eine postmoderne und systemtheoretische Perspektive auf Wirkung schlägt Diskurse und Reflexionen vor, die zwischen kommunalen Akteuren und Bürgerinnen sinnstiftend auf Entwicklungsprozesse schauen lassen (Benjamin von der Ahe). Im Diskurs zur wirkungsorientierten Sozialen Arbeit ist zudem kritisch anzumerken, dass es dabei zu einer Aktivierung von Eigenverantwortung kommt, die wiederum ohnehin benachteiligte Bürger*innen zusätzlich benachteiligt, die über weniger soziales, kulturelles und/oder ökonomisches Kapital verfügen (Andreas Polutta). Auch bei der Umsetzung von Sozialraumorientierung gibt es verschiedene Praktiken, um Wirksamkeitsdialoge mit Einrichtungen zu führen und die lebensweltlichen Bezüge in die Planung einzubeziehen (Ulrich Deinet und Christian Reutlinger). Eine besondere Herausforderung besteht im Umgang mit Rechtspopulismus in kommunalen Planungs- und Steuerungsprozessen. Konflikte drohen dabei von Rechtspopulisten instrumentalisiert zu werden. Um dies zu vermeiden, ist es entscheidend, frühzeitig alle relevanten Akteure aus Zivilgesellschaft, Politik und Verwaltung einzubeziehen (Markus Klein und Astrid Peters). Storytelling kann dabei eine Möglichkeit sein, Menschen emotional für Problemstellungen zu sensibilisieren und zum Handeln zu motivieren (Tabea Sternberg). Zudem wird auch das Verhältnis zwischen Landesplanung und kommunaler Planung diskutiert, wobei eine stärkere Vernetzung und die Nutzung von Synergieeffekten angestrebt wird, um einen strategischen Beitrag zur Verbesserung der Lebensqualität und zur Verringerung regionaler Ungleichheiten zu leisten (Claudia Michelfeit).
Im dritten Kapitel Beteiligung und Planung – integriert verstehen werden die historischen Leitbilder der Sozialplanung bis hin zur Steuerung nach Governancelogik dargestellt, um zu zeigen, wie vor Ort durch Vernetzung und Beteiligung der Akteure diese Logik anwendbar gemacht werden kann (Herbert Schubert). Eine zentrale Rolle spielt dabei die Beteiligung freier Träger, um einen diskursiven Prozess zu ermöglichen. Obwohl die Planungshoheit bei den Leistungsträgern liegt, sollten auch Impulse für Planungsprozesse von den freien Trägern kommen, um die öffentliche Daseinsvorsorge als gemeinsame Aufgabe bestmöglich zu entwickeln (Bernhard Rohde). Seit den 1990er-Jahren wird die Sozialwirtschaft in Deutschland auch durch Wettbewerbselemente gesteuert, was zu einer gleichzeitigen Kooperation und Konkurrenz führt (regulierte Koopkurrenz) (Werner Schönig). Um Beteiligung in Planungsprozessen zu berücksichtigen, sind Strukturen für die Praxis der Entscheidungsfindung erforderlich (Theresa Hilse-Carstensen und Jens Kretzschmar). Beteiligung ist in der Regel kein Selbstzweck, sondern ein Mittel, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen. Daher ist eine Reflexion über das Verhältnis zwischen dem Gegenstand der Beteiligung (der inhaltlichen Aufgabe) und der Beteiligung als Mittel zur Aufgabenerfüllung notwendig (Jürgen Kegelmann).
Im vierten Kapitel Gestalten und beteiligen als Praxis von Planung und Steuerung werden verschiedene Formate und Kriterien der Bürgerbeteiligung behandelt, um Bürger*innen in Gestaltungs- und Entscheidungsprozesse einzubeziehen (Andreas Paust). Im Sinne einer bürgernahen Demokratie wurden beispielsweise Bürgerbudgets eingeführt, um die Identifikation der Bewohnerschaft mit dem Ort und die Beziehung zur Verwaltung zu stärken (Carsten Herzberg, Martina Rumpel und Roman Poplawski). Im Bereich der Frühen Hilfen wird deutlich, wie unterschiedliche Disziplinen (Soziale Arbeit und Medizin) in einer kooperativen Zusammenarbeit auf Augenhöhe lernen müssen, „Reibungsgewinne“ durch ein Ringen um passende Lösungen zu erzielen (Elisabeth Sommer und Barbara Thiesen). Bei der Beteiligung von Kindern und Jugendlichen werden neue Ansätze getestet, die mit Gamification den menschlichen Spieltrieb als Motivationsquelle nutzen, um sich an kommunalen Entwicklungsfragen zu beteiligen (Griet Newiger-Addy, Sebastian Heidrich, Friederike Könitz). Auch die Beteiligung von Menschen mit Behinderung sollte nicht ausschließlich oder separat betrachtet werden, sondern in allen Partizipationsformaten kommunaler Entwicklung inklusiv berücksichtigt werden (Jeanne Nicklas-Faust). Auch Menschen, die sozial, kulturell und ökonomisch marginalisiert sind, sollten bewusst in Entscheidungsprozesse kommunaler Entwicklung einbezogen werden, um rechtspopulistischen, demokratiefeindlichen und autoritären Strukturen entgegenzuwirken (Jan Kaßner, Norbert Kersting). Bei der Beteiligung von Migrantinnen im politischen Entscheidungsprozess können Beteiligungsformate jenseits des häufig nicht vorhandenen Wahlrechts die Repräsentationslücke nicht schließen, aber zumindest dazu beitragen, mehr politische Gleichheit und Inklusion zu erreichen (Christiane Bausch). Auf kommunaler Ebene haben sich Senior*innenvertretungen etabliert, auch hier ist es wichtig, förderliche Rahmenbedingungen zu schaffen, um eine lebendige Demokratie zu fördern (Barbara Eifert). Beim Einbezug von Wissenschaft und dem Rückgriff auf wissenschaftliche Erkenntnisse geht es nicht darum, eine evidenzbasierte Politik zu schaffen, sondern vielmehr eine evidenzbewusste Politik zu fördern (Günter Rieger).
Im abschließenden Teil des Handbuchs reflektieren die Herausgeberinnen – Jörg Fischer, Theresa Hilse-Carstensen und Stefan Huber – angesichts der gegenwärtigen Herausforderungen, welche Chancen zirkulär angelegte Planungs- und Steuerungsprozesse bieten, um die kommunale Daseinsvorsorge bestmöglich abzusichern.
Diskussion
Das Handbuch zur kommunalen Planung und Steuerung bietet einen umfassenden und ausgewogenen Überblick über das Thema. Es behandelt sowohl theoretische Konzepte als auch praktische Anwendungen, was es zu einer wertvollen Informationsquelle für verschiedene Zielgruppen macht. Besonders hervorgehoben wird die Bedeutung von Bürger*innenbeteiligung als Schlüssel zur Stärkung der Demokratie und zur Förderung einer partizipativen Planungskultur. Gleichzeitig werden jedoch auch die Herausforderungen und Schwierigkeiten bei der Einbeziehung marginalisierter Gruppen und Migrantinnen deutlich. Das Handbuch schließt mit inspirierenden Diskussionen und Reflexionen der Herausgeber*innen, die einen Blick in die Zukunft werfen und potenzielle Möglichkeiten für eine nachhaltige und effektive kommunale Daseinsvorsorge aufzeigen. Insgesamt bietet das Handbuch einen wertvollen Beitrag zur aktuellen Diskussion und Weiterentwicklung des Themas.
Fazit
Das Handbuch zur kommunalen Planung und Steuerung stellt ein empfehlenswertes Instrument dar, um ein umfassendes Verständnis für die Planung und Steuerung auf lokaler Ebene zu erlangen und die Entwicklung innovativer Ansätze zu fördern. Nebst seiner Bedeutung für Fachleute und Entscheidungsträgerinnen besitzt es m.E. eine besondere Relevanz für die Soziale Arbeit, da es einerseits dazu beiträgt, das Verständnis für die Rolle und die Möglichkeiten der Sozialen Arbeit in kommunaler Planung und Steuerung zu vertiefen und andererseits als wertvolle Ressource genutzt werden kann, um bedarfsorientierte und partizipative Strategien zur Förderung des sozialen Wandels auf kommunaler Ebene zu entwickeln und umzusetzen.
Rezension von
Prof. Dr. Christian Schröder
Professor für Methoden der Sozialen Arbeit an der Hochschule für Technik und Wirtschaft des Saarlandes, Fakultät für Sozialwissenschaften
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