• socialnet
• Rezensionen
• Die Durchsetzungs­fähigkeit der Interessenverbände

Laura Schultz: Die Durchsetzungs­fähigkeit der Interessenverbände

Rezensiert von Prof. Dr. phil Dr. habil. Uwe Kranenpohl, 22.09.2023

Thema

Gegenstand der Publikation ist der politische Prozess, der zur Verabschiedung des Bundesteilhabegesetzes (BTHG) im Jahr 2016 führte. Zeitlich betrachtet die Analyse, wie politische Akteure von der Vereinbarung über Entwicklung eines „Bundesteilhabegesetzes“ bzw. „Bundesleistungsgesetzes“ im schwarz-roten Koalitionsvertrag 2013 bis zur Verabschiedung des BTHG Ende 2016 versuchten, auf den Gesetzgebungsprozess Einfluss zu nehmen. Ein besonderer Schwerpunkt wird dabei auf die Interessenverbände von Menschen mit Behinderung gelegt. Diese gelten nach der „Logic of collective action“ von Mancur Olson üblicherweise als ‚schwach‘, sodass zu erwarten wäre, dass ihre Positionen von politischen Entscheidungsträger (eher) nicht berücksichtigt werden. Damit leistet die Studie auch einen Beitrag zur theoretischen (Weiter-)Entwicklung der Organisations- und Durchsetzungsfähigkeit schwacher Interessen und dabei insbesondere des Machtressourcenansatzes nach Stefan Schmalz und Klaus Dörre.

Entstehungshintergrund

Bei der Publikation handelt es sich um die 2022 vom Fachbereich Bildungswissenschaften der Universität Duisburg-Essen angenommene Dissertation der Autorin Laura Schultz.

Aufbau

Der Aufbau der Studie zeigt die für solche Qualifikationsarbeiten übliche Struktur:

Auf die Einleitung (A.), in der die Autorin die Fragestellung der Untersuchung entwickelt und den Forschungsstand darlegt, erfolgt zunächst die Darstellung der die folgende Untersuchung leitenden theoretischen Zugänge (B.).

Darauf folgt ein kurzer Abriss der Entwicklung der Rechte von Menschen mit Behinderung von der Verabschiedung der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) bis zum BTHG (C.) sowie die Erläuterung des methodischen Vorgehens (D.).

Den Hauptteil der Studie, der insgesamt 200 Seiten umfasst, bildet die Darstellung des Reformprozesses und der Aktivitäten der beteiligten Akteur:innen (E.). Den Anspruch, einen Beitrag zur Theorieentwicklung zu leisten, löst die Autorin ein, indem sie einen modifizierten „Machtressourcenansatz 2.0“ formuliert (F.)

In der Schlussbetrachtung fasst sie die Antworten auf ihre Forschungsfragen nochmals zusammen, macht den Beitrag ihrer Dissertation für die weitere Forschung deutlich und gibt schließlich auch Hinweise für die Praxis der Vertretung schwacher Interessen (G.).

Inhalt

Den Inhalt der äußerst materialreichen Studie vollständig würdigen zu wollen, sprengte den Rahmen dieser Rezension. Zudem umfassen Qualifikationsarbeiten stets recht umfangreiche Angaben zur Methodik, die epistemologisch unerlässlich, für die meisten Leser:innen aber üblicherweise von eher geringerem Interesse sind. Der Rezensent beschränkt sich daher in der Darstellung des Inhalts auf drei zentrale Gegenstände der Studie, die die Interessenlagen der meisten potentiellen Leser:innen abdecken werden:

• die Darstellung des konkreten Gesetzgebungsprozesses zum BTHG
• die daraus folgenden praktischen Hinweise zur effektiven Vertretung von ‚schwachen‘ Interessen sowie
• die abermals daraus folgenden Implikationen zur Theorieentwicklung

Der Gesetzgebungsprozess zum BTHG

Durch Auswertung von zahlreichen Dokumenten und insgesamt 17 Interviews mit Expert:innen entwickelt die Autorin eine detaillierte Darstellung des Gesetzgebungsprozesses zum BTHG. Der im Koalitionsvertrag konstatierte Reformbedarf ergab sich einerseits aus der von der Politik wahrgenommenen Notwendigkeit, die rechtlichen Regelungen zwecks Umsetzung der völkerrechtlichen Verpflichtungen aus der UN-BRK zu reformieren, andererseits aber auch aus den steigenden finanziellen Belastungen der öffentlichen Träger der Eingliederungshilfe (d.h. insbesondere der Kommunen).

Bemerkenswert im Vergleich zu üblichen Gesetzgebungsverfahren ist die gleich zu Beginn des Prozesses erfolgte Einsetzung der „AG BTHG“ durch das zuständige Bundesarbeitsministerium (BMAS). Die AG tagte zwischen Mitte 2014 und Frühjahr 2015 insgesamt neunmal und sollte u.a. – getreu der aus der UN-BRK abgeleiteten Maxime „Nichts über uns ohne uns“, die auch Eingang in den Koalitionsvertrag gefunden hatte – die „Beteiligung“ der Menschen mit Behinderung durch meist im Deutschen Behindertenrat (DBR) vertretene Interessenverbände sicherstellen. Außerdem waren auch die Wohlfahrtsverbände, die Sozialpartner, die kommunalen Spitzenverbände sowie die Länder in der AG vertreten. Gestaltete sich die Arbeit in der AG zunächst recht kooperativ, verschlechterte sich diese aber deutlich, als Ende 2014 deutlich wurde, dass der Bund nicht zu einer finanziellen Entlastung der Kommunen im von diesen und den Ländern erwarteten Umfang bereit war. Da die Kommunen nun befürchteten, dass Leistungsausweitungen finanziell (fast) vollständig an ihnen ‚hängenbleiben‘ würden, standen sie entsprechenden Überlegungen danach äußerst reserviert gegenüber. Gleichwohl wird der AG-Prozess von den Beteiligten insgesamt als produktiv empfunden.

Umso größer war dann die Überraschung, als im Dezember 2015 ein BMAS-interner Arbeitsentwurf des BTHG ‚durchsickerte‘, in dem sowohl die Interessenverbände der Menschen mit Behinderung als auch die Wohlfahrtsverbände zentrale Reformforderungen nicht berücksichtigt sahen – und diese Auffassung auf offensiv vertraten. Der im April 2016 veröffentlichte Referentenentwurf, der gemäß der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesregierung (GGO) einer Verbändeanhörung zu unterwerfen ist, wies bereits einige Änderungen auf, war aus Sicht der Interessenverbände von Menschen mit Behinderung aber immer noch defizitär, worauf diese – gemeinsam mit einigen Wohlfahrtsverbänden – „sechs gemeinsame Kernforderungen“ erhoben. Da diese im Kabinettsentwurf des BMAS vom Juni 2016 nur in wenigen Punkten erfüllt wurden, forderte dieses Bündnis daraufhin Nachbesserungen in immer noch fünf Punkten. Die Verabschiedung des abermals in einigen Punkten veränderten Regierungsentwurfs im September 2016 wurde dann bereits durch Demonstrationen der Interessenverbände von Menschen mit Behinderung begleitet.

Öffentliche Proteste, denen sich dann auch einzelne Wohlfahrtsverbände anschlossen, begleiteten dann auch die eigentliche Phase der Beratung des Gesetzentwurfs in Bundestag und Bundesrat, wobei die Interessenverbände von Menschen mit Behinderung wie die Wohlfahrtsverbände das Hearing im federführend beratenden Bundestagsausschuss nochmals nutzten, um ihre konkreten Forderungen für Veränderungen des Gesetzestextes darzulegen. Daraufhin wurden kritisierte Regelungen des Gesetzentwurfs nochmals entschärft.

Die Darstellung macht deutlich, dass sich der (Teil-)Erfolg der Interessenverbände von Menschen mit Behinderung durch eine Reihe von Faktoren erklärt:

• vorhandene Expertise für das Themenfeld, wobei diese sowohl lebensweltlich (Was würde eine solche Regelung konkret bedeuten?) wie auch dezidiert fachlich sein kann (z.B. durch das „Forum behinderter Juristinnen und Juristen“)
• die Fähigkeit, verbandsübergreifend Positionen und Aktivitäten zu koordinieren; hierbei war im konkreten Fall hilfreich, dass sich – angesichts der Virulenz des Finanzierungsproblems – eine weitgehende Interessenkongruenz mit den Wohlfahrtsverbänden ergab (was angesichts deren Rolle als Leistungsanbieter, die durch Ausweitung des Wahlrechts der Leistungsbeziehenden tangiert waren, nicht selbstverständlich war)
• die Existenz der organisatorischen Voraussetzungen und der erforderlichen Skills, um im Rahmen der Verbändebeteiligung substantielle Stellungnahmen abgeben zu können sowie
• Fähigkeit öffentlichkeitswirksame Kampagnen zu organisieren und durchzuführen.

Dabei stellt die Autorin heraus, dass diese Voraussetzungen selbstverständlich nicht alle von Behinderung betroffenen Menschen mitbringen, sondern allenfalls die „Starken unter den Schwachen“. Insofern will sie auch nicht ausschließen, dass im Gesetzgebungsprozess die Interessen der ‚stärkeren‘ Menschen mit Behinderung (d.h. jener mit körperlicher oder psychischer Behinderung) intensiver berücksichtigt wurden als jene ‚schwächerer‘ (d.h. jene mit geistiger oder Mehrfachbehinderung).

Hinweise für die effektive Vertretung von ‚schwachen‘ Interessen

Die in der GGO vorgesehene Verbändeanhörung wie auch die Möglichkeit, zu parlamentarischen Hearings geladen zu werden, verdeutlichen, dass die Politik Interessenverbänden die Möglichkeit einräumen will, auf Gesetzgebungsverfahren Einfluss zu nehmen. Für schwache Interessen kommt es somit darauf an, in dieses institutionelle Setting aufgenommen zu werden, damit sie zumindest angehört werden müssen. Dazu sollten die Interessenverbände über fachliche Expertise, aber auch über die erforderliche organisatorische Infrastruktur verfügen. Da die entsprechenden Gruppen tendenziell ressourcenschwächer sind, ist es für sie üblicherweise erforderlich, Bündnisse einzugehen, was bei diesen aber eine gewisse innere Köhasion – zumindest in Hinsicht auf aktuelle Zielsetzungen – erfordert.

Grundsätzlich ist es hilfreich, wenn schwache Interessen an bestehende gesellschaftliche Diskurse anknüpfen können. Im Fall des BTHG stand weitgehend außer Frage, dass die UN-BRK grundlegende Reformen im deutschen Recht erforderte. In diesem Diskursrahmen erschienen die Forderungen der Interessenverbände von Menschen mit Behinderung schlüssig. Konsequenterweise weigerten sie sich auch, in den Diskurs um die Finanzierung der Reform ernsthaft einzusteigen und betonten dagegen, dass eine umfassende Reform menschenrechtlich geboten sei.

Verfügt die Interessenvertretung über die Fähigkeit zur Mitgliedermobilisierung, können alle Formen von Kampagnen (Demonstrationen, Petitionen, Social Media-Einsatz) eingesetzt werden, um Forderungen im Anschluss an die bestehenden gesellschaftlichen Diskurse zu formulieren. Dabei ist es je nach Betroffenengruppe und Aktionsform nicht einmal erforderlich, große Menschenmassen zu mobilisieren (so sprangen am 21. September 2016 sprangen gerade mal dreißig Sehbehinderte öffentlichkeitswirksam gegenüber dem Bundestag in die Spree, um zu verhindern, dass ihre Interessen mit dem BTHG ‚untergingen‘). Schließlich sollten handwerklichen Aspekte des Lobbyismus möglichst beherrscht werden.

Implikationen für die Theorieentwicklung

Zunächst bestätigt die Fallstudie die in der Literatur bislang nur vermutete Einschätzung, dass das Feld der ‚schwachen Interessen‘ sehr heterogen ist, und nochmals hinsichtlich der Möglichkeit, Politik zu beeinflussen, zwischen ‚starken schwachen‘ und ‚schwachen schwachen‘ Interessen unterschieden werden muss.

Hinsichtlich des Machtressourcenansatzes plädiert die Autorin für zwei wesentliche Erweiterungen:

• Sie ergänzt das bei Schmalz und Dörre noch stark in der Tauschlogik zwischen Staat und starken Interessengruppen lokalisierte Konzept der institutionellen Macht durch jene Einflussmöglichkeiten, die sich durch formale Beteiligungsrechte ergeben, die den Interessenvereinigungen eingeräumt werden („Ermächtigung durch Ermöglichung“). Tatsächlich zeigt die Fallstudie, dass es von Seiten der Politik nicht (mehr) möglich war, die in der AG BTHG vertretenen Interessenvereinigungen danach einfach zu ignorieren.
• Noch tiefgreifender ist die Erkenntnis, dass eine ausgeprägte Fähigkeit Protestkampagnen zu führen (die „Kompetenz zu stören“) im Ansatz ähnliche Wirkungen zu entwickeln vermag, wie strukturelle Macht, die im ursprünglichen Ansatz allein Beschäftigten im Zuge des Streiks zugeschrieben wurden. Die Autorin schlägt daher vor, den Ansatz um diese grundlegende Machtkategorie, „die Gesellschaft stören“ zu können, zu ergänzen.

Schließlich schlägt sie vor, die Kategorie der Diskusmacht neben dem Framing noch um den Aspekt des Storytelling als Handlungstechnik zu ergänzen.

Diskussion

Die ausführlichen inhaltlichen Ausführungen verdeutlichen hoffentlich, dass die Studie in vielerlei Hinsicht lesenswert ist. Somit verstehen sich die folgenden Anmerkungen auch nicht als Kritik, sondern Anregungen für die weitergehende Diskussion:

• Es sollte beobachtet – und ggf. auch evaluiert – werden, ob für die Politik die Einrichtung von dem eigentlichen Gesetzgebungsverfahren ‚vorgeschalteten‘ AGs sinnvoll sind, um bislang ‚schwache‘ Interessen zu ‚empowern‘ – und damit die aus dem Bereich der Interessenvereinigungen abrufbare Expertise zu erweitern. In der Studie wird in diesem Kontext von einer Interviewperson darauf hingewiesen, dass bei der Reform des Betreuungsrechts wie des SGB VIII ähnliche Verfahren wie mit der AG BTHG durchgeführt wurden.
• Dem Fokus der Untersuchung auf der Vertretung von ‚schwachen‘ Interessen ist es geschuldet, dass die Aspekte der finanzföderale Verfassung Deutschlands weitgehend ausgeblendet bleiben. Dabei erscheint es bezeichnend, dass eine weitgehende Reform (incl. der Einführung eines „Teilhabegelds“) in der AG BTHG solange möglich erschien, bis offenbar wurde, dass der Bund den daraus resultierenden Mehraufwand nicht übernehmen werde. Ab diesem Zeitpunkt war der mögliche Reformraum entscheidend begrenzt. Unter diesem Gesichtspunkt erscheint es auch wenig überraschend, dass die Interessenvereinigungen von Menschen mit Behinderung zwar bei Schoneinkommen und Schonvermögen Zugeständnisse erreichen konnten (betrifft relativ wenige Personen und resultiert in Einnahmeverlusten der Kostenträger) als beim ‚Poolen‘ (betrifft tendenziell alle Leistungsempfänger und resultiert in Ausgaben).
• Angesichts der erforderlichen Differenzierung innerhalb des Bereichs der ‚schwachen‘ Interessen ist zu prüfen, ob statt plakativer dichotomer Unterscheidungen der Einfluss von Interessenvertretungen nicht eher auf einer kontinuierlichen Skala gemessen werden sollte (so sind auch Gewerkschaften je nach dem Organisationsgrad der Beschäftigten je nach Branche mehr oder weniger mächtig). Auch die von der Autorin vorgenommenen Modifikationen des Machtressourcenansatzes weisen m.E. darauf hin („Ermächtigung durch Ermöglichung“ als Spielart institutioneller Macht).

Fazit

Die Studie dokumentiert vorbildlich den Gesetzgebungsprozess zum BTHG, zeigt die – mehr oder weniger – erfolgreiche Einflussnahme der Interessenvereinigungen von Menschen mit Behinderung auf und leistet einen Beitrag zur Fortentwicklung der Theorie schwacher Interessen. Wer sich auch für einen dieser drei Aspekte interessiert, wird die Studie mit großem Gewinn lesen.

Rezension von
Prof. Dr. phil Dr. habil. Uwe Kranenpohl
Website
Mailformular

Es gibt 2 Rezensionen von Uwe Kranenpohl.

Besprochenes Werk kaufen
Sie fördern den Rezensionsdienst, wenn Sie diesen Titel – in Deutschland versandkostenfrei – über den socialnet Buchversand bestellen.

---

Zitiervorschlag
Uwe Kranenpohl. Rezension vom 22.09.2023 zu: Laura Schultz: Die Durchsetzungsfähigkeit der Interessenverbände von Menschen mit Behinderung. Eine politische Prozessanalyse zum Bundesteilhabegesetz. Duncker & Humblot GmbH (Berlin) 2023. ISBN 978-3-428-18782-9. Reihe: Sozialpolitische Schriften - 98. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/30356.php, Datum des Zugriffs 16.09.2024.

---

Urheberrecht
Diese Rezension ist, wie alle anderen Inhalte bei socialnet, urheberrechtlich geschützt. Falls Sie Interesse an einer Nutzung haben, treffen Sie bitte vorher eine Vereinbarung mit uns. Gerne steht Ihnen die Redaktion der Rezensionen für weitere Fragen und Absprachen zur Verfügung.

---

socialnet Rezensionen durch Spenden unterstützen
Sie finden diese und andere Rezensionen für Ihre Arbeit hilfreich? Dann helfen Sie uns bitte mit einer Spende, die socialnet Rezensionen weiter auszubauen: Spenden Sie steuerlich absetzbar an unseren Partner Förderverein Fachinformation Sozialwesen e.V. mit dem Stichwort Rezensionen!

Zur Rezensionsübersicht