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Norbert Wohlfahrt, Werner Zühlke: Ende der kommunalen Selbstverwaltung

Cover Norbert Wohlfahrt, Werner Zühlke: Ende der kommunalen Selbstverwaltung. Zur politischen Steuerung im Konzern Stadt. VSA-Verlag (Hamburg) 2005. 145 Seiten. ISBN 978-3-89965-135-5. 12,80 EUR, CH: 23,20 sFr.
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Thema

Die Wirkungen von Globalisierung und neoliberalen bzw. neosozialen Politikstrategien auf den Bereich des Sozialen werden gegenwärtig breit diskutiert. Gleiches gilt für den kommunalen Bereich, der zunehmend in den Sog einer neoliberalen und neosozialen Politik gerät, die sich über Herausforderungen der Globalisierung legitimiert und mit der zunehmenden Finanznot der öffentlichen Kassen argumentiert. Die vorliegende Studie beschäftigt sich in diesem Kontext mit der noch wenig beachteten Frage, welche Effekte diese Politik für die Möglichkeiten der Kommunen hat, eine politische Selbststeuerung im Wege demokratischer Willensbildung zu betreiben. Sie verfolgt die These, dass Verwaltungsmodernisierung, Marktorientierung und auch das Leitbild der "Bürgerkommune" letztlich eine Entdemokratisierung befördern, mit welcher gleichzeitig die Potenziale der Selbststeuerung in der Kommune angegriffen werden. Die Autoren verstehen dies nicht etwa als nicht-intendierte Nebenfolge der wachsenden Finanzknappheit, sondern als politische Intention: "Die Einschränkung lokaler Demokratie ist gewollte Konsequenz neoliberaler und neosozialer Modernisierung des kommunalen Bereichs." (S. 120) Und: "Politik der leeren Kassen bedeutet, vorzugsweise durch Steuersenkungen den Staat und die Kommunen unter Druck zu setzen, um somit leichter neoliberale Ziele zu erreichen." (S. 36)

Inhalt

  • Die Autoren stellen im Vorwort klar, dass und wie ihr Gegenstand letztlich in den umfassenderen Entwicklungen der Globalisierung zu verorten ist. Auf der nationalen Ebene bestimmen sie zunächst die Elemente der Marktförmigkeit, Entstaatlichung und Entkommunalisierung sowie die Aktivierung der Bürger als das Angebot neosozialer Politik an die Kommunen, um die zunehmende Verknappung der Finanzmittel aufzufangen (Kap. 1). Die Umsetzung dieser Strategien und die dabei verwendeten Instrumente werden in den drei folgenden Kapiteln kritisch betrachtet.
  • Kap. 2 und 3 beschäftigen sich mit den Instrumenten des New Public Management und mit den Formen der Privatisierung öffentlicher Aufgaben. Sie zeigen einerseits, dass diese Instrumente ihrem eigenen Anspruch einer Steigerung ökonomischer Effizienz kaum genügen können und arbeiten andererseits heraus, wie hiermit gleichzeitig die Möglichkeiten beschnitten werden, das Verwaltungshandeln einer politischen, d.h. demokratisch legitimierten Steuerung zu unterwerfen.
  • Kap. 4 greift aktuelle Entwicklungen und Modelle von Steuerungsformen auf, die sich binnenstrukturell mit dem "Konzern Stadt" und der "Bürgerkommune" ergeben und sich im Außenverhältnis der Kommunen mit den Konzepten von "Local Governance" und "Neoregionalismus" entwickeln. Dabei wird eine "Fragmentarisierung der politischen Steuerung" konstatiert, wobei die Gemeinsamkeit der verschiedenen Formen erneut darin besteht, die Rolle des kommunalen Parlaments zu schwächen. Die kompensatorischen Möglichkeiten von partizipatorischen Elementen werden in diesen Kontexten skeptisch beurteilt. Die Autoren ziehen hieraus den Schluss auf eine grundsätzliche "Destabilisierung des kommunalpolitischen Systems".
  • Der Entdemokratisierung gesellen sich jedoch noch weitere offene Planungs- und Steuerungsprobleme zu. So zeigen die Autoren, wie mit sozialen Veränderungen neue Planungserfordernisse entstehen, die noch nicht durch entsprechende Instrumente abgedeckt werden können. Zudem verschwimmen die Konturen der zentralen Aufgabe einer gemeinwohlorientierten kommunalen Daseinsvorsorge, weil einerseits eine "Verflachung des Begriffs der öffentlichen Einrichtung" festzustellen ist und andererseits völlig offen ist, wie eine marktförmige Gewährleistung der Daseinsvorsorge den Kriterien der Gemeinwohlorientierung genügen könnten (Kap. 5).
  • Damit wird die Brisanz der Entwicklungen deutlich gemacht: Die kommunale Aufgabe der Sozialintegration steht vor dem grundsätzlichen Problem, dass sich aus den von außen induzierten Strukturentwicklungen neue Steuerungserfordernisse ergeben, denen zunehmend verminderte und fragmentierte Steuerungskapazitäten gegenüber stehen. Ersichtlich wird dabei, dass binnenorientierte Ansätze bei einer punktuellen Sozialraumpolitik stehen bleiben, während übergreifende Ansätze zunehmend in die Kompetenz der Länder übergehen (Kap. 6).
  • Die "Szenarien lokaler Demokratie", die im Anschluss angesprochen werden, fallen entsprechend skeptisch aus. Der Bürgerkommune werden kaum Chancen eingeräumt, die schwindenden Einflussmöglichkeiten des Rates als politisches Organ der Selbstverwaltung zu kompensieren. Gegenüber der Local Governance wird der Selbstverwaltung nur noch eine moderierende Funktion zugeschrieben. Der Steuerung sozialer Integration fehlen die Instrumente für Zielbestimmungen. Bei einer Zentralisierung der stadtpolitischen Steuerung auf Landesebene ist zu befürchten, dass eine Stabilisierung sozialer Ungleichheitslagen in Kauf genommen wird (Kap. 7).
  • Der zum Schluss gebotene Ausblick rekurriert noch einmal auf die Grundprinzipien des aktivierenden Staates und der "investiven Sozialpolitik". Die Entwicklungstendenzen der kommunalen Daseinsvorsorge werden im Kontext einer zunehmenden Sozialspaltung gesehen, die in der Unterscheidung produktiver und unproduktiver Gruppen ihren Ausdruck findet und semantisch durch eine Neujustierung der Gerechtigkeitsdebatte von der Verteilungs- zur Produktionsgerechtigkeit gestützt wird. Der Ausblick mündet in die Vorstellung einiger Gegenstrategien. Dabei handelt es sich allerdings eher um Forderungen, deren Durchsetzung von den Bürgern selbst zu betreiben ist. 

Diskussion

Die Studie greift sehr komplexe Wirkungszusammenhänge auf. Es gelingt den Autoren aber sehr gut, politische Leitbilder, Planungs- und Steuerungskonzepte, Partizipationsmodelle und sozialstrukturelle Entwicklungen auf kommunaler Ebene zusammen zu denken und auf den Zusammenhang zwischen einer parlamentarisch gesteuerten Selbstverwaltung und den öffentlichen Aufgaben der Kommunen zu beziehen. Die Autoren räumen selbst ein, dass sich die Entwicklungen bisher in unterschiedlichem Maße durchsetzen und noch nicht zu umfassenden und flächendeckenden Strukturwandlungen im Bereich der kommunalen Politik geführt haben. Die hohe Plausibilität, mit der die verschiedenen Strategien aufeinander bezogen werden, zeugt aber dafür, dass die nahe Zukunft realistisch gezeichnet ist. Das liegt nicht nur an den detaillierten und außerordentlich sachkundigen Einblicken, welche die Autoren in die Materie gewähren. Auch der Fokus, der mit der These einer gewollten Auflösung der kommunalen Selbstverwaltung gewählt wird, erweist sich als sehr erhellend, eben weil die unterschiedlichen Konzepte und Entwicklungen hier auf gemeinsame Effekte bezogen werden können.

Fazit

Die Studie gibt einen umfassenden und detaillierten Überblick über die aktuellen Entwicklungen, vermittelt evaluative Erkenntnisse zur praktischen Umsetzung zentraler Konzepte und zeigt insbesondere auf, wie sich Stück für Stück eine Entdemokratisierung der lokalen Ebene vollzieht, die sich auf ökonomische Liberalisierung und neosoziale Aktivierung stützt, um letztlich den Abbau sozialstaatlicher Leistungen durchzusetzen. Sie bietet eine Fülle fundierter Argumente gegen die Effizienzbehauptungen des Neoliberalismus und für die Suche nach demokratischen Alternativen. Die Studie kann gleichzeitig als Kompendium der sozialen Herausforderungen, der aktuellen Steuerungskonzepte und der Instrumente zur Bewältigung der Finanzknappheit der Kommunen genutzt werden.


Rezension von
Dipl.-Soz. Dr. Franz Bettmer
Universität Kassel, Fachbereich Sozialwesen
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Zitiervorschlag
Franz Bettmer. Rezension vom 07.03.2006 zu: Norbert Wohlfahrt, Werner Zühlke: Ende der kommunalen Selbstverwaltung. Zur politischen Steuerung im Konzern Stadt. VSA-Verlag (Hamburg) 2005. ISBN 978-3-89965-135-5. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/3240.php, Datum des Zugriffs 05.07.2020.


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