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Michael Boecker, Michael Weber (Hrsg.): Das Bundesteilhabegesetz in der Umsetzung

Rezensiert von Stefanie Gellert-Beckmann, 03.02.2025

Cover Michael Boecker, Michael Weber (Hrsg.): Das Bundesteilhabegesetz in der Umsetzung ISBN 978-3-7560-1160-5

Michael Boecker, Michael Weber (Hrsg.): Das Bundesteilhabegesetz in der Umsetzung. Daten – Fakten – Analysen. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2024. 240 Seiten. ISBN 978-3-7560-1160-5. 59,00 EUR.

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Thema

Seit seiner Verabschiedung im Dezember 2016 wird das Bundesteilhabegesetz (BTHG) in einem mehrjährigen Prozess stufenweise auf Länderebene umgesetzt. Die anspruchsvolle Reform der Eingliederungshilfe (EGH) ist ein zentraler Teil des BTHG und fokussiert im Einklang mit der UN-BKR die gesellschaftliche Teilhabe von Menschen mit Behinderungen und deren Selbstbestimmung. Mit einem personenzentrierten Ansatz der Leistungsgestaltung und umfassenden Strukturveränderungen sollen der fachliche Paradigmenwechsel und parallel das Eindämmen der Ausgabendynamik in der EGH ermöglicht werden. Durch das Verknüpfen der menschenrechtlichen Leitideen mit einem finanzpolitischen Ansinnen ist ein ausgeprägter Zielkonflikt in das System eingewoben worden, der durch die problematische haushalterische Lage der öffentlichen Hand gegenwärtig zusätzlichen Zündstoff erhält. Acht Jahre nach Inkrafttreten des BTHG befinden sich die Länder weiterhin in unterschiedlichen Phasen der zum Teil zähen Umstellungsprozesse und Verhandlungen zwischen Leistungsträgern und Vertreter:innen der Leistungserbringer. In einigen Ländern standen Ende 2024 mögliche Kündigungen der Landesrahmenverträge im Raum oder sind zu diesem Zeitpunkt erfolgt, wie in Sachsen-Anhalt. Die Leistungsberechtigten erfahren positive wie negative Auswirkungen der Gesetzesänderungen.

Die Herausgeber der Publikation formulieren den Anspruch, den Stand der Umsetzung des BTHG aus der heterogenen Perspektive der maßgeblich Beteiligten – des Bundesgesetzgebers, der Länder bzw. Leistungsträger, der Betroffenen sowie der Leistungserbringer – und weiterer relevanter Akteur:innen abzubilden.

Herausgeber

Prof. Dr. Michael Boecker ist Professor für Sozialmanagement und Wirkungsorientierung der Sozialen Arbeit am Fachbereich Angewandte Sozialwissenschaften der Fachhochschule Dortmund.

Dr. Michael Weber ist ausgebildeter Dipl.-Verwaltungswissenschaftler und als Geschäftsführer des Heilpädagogischen Zentrums Krefeld – Kreis Viersen gGmbH tätig. Zudem ist er Vorsitzender der Landesarbeitsgemeinschaft Werkstätten für behinderte Menschen NRW (LAG WfbM NRW) und Mitglied des Vorstandes der Bundesarbeitsgemeinschaft Werkstätten für behinderte Menschen e.V. (BAG WfbM).

Aufbau

Der Sammelband besteht aus vierzehn Einzelbeiträgen, die drei Teilen zugeordnet sind und den Stand der Umsetzung des BTHG mit unterschiedlichen Schwerpunkten reflektieren. Teil eins widmet sich mit vier Beiträgen einer ersten Bestandsaufnahme, Teil zwei bringt mit sechs Texten die Sichtweisen und Perspektiven ausgewählter Akteure zusammen, und im dritten Teil werden in vier Beiträgen Spannungsfelder und Perspektiven diskutiert.

Inhalt

Teil eins

Im ersten Beitrag stellt Annette Tabbara, Abteilungsleiterin im Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), die Perspektive des Bundesgesetzgebers unter Bezugnahme auf den dritten Bericht der Bundesregierung zum Stand und zu den Ergebnissen der Maßnahmen zur Umsetzungsbegleitung des BTHG (BT-Drs. 20/5150) vor (Wirkungsprognose, Finanzuntersuchung, modellhafte Erprobung, Umsetzungsbegleitung). Die Autorin erläutert darüber hinaus die Implementationsverzögerungen der Reform und die Probleme der Umstellung in den Ländern. Die Themen Fachkräfteengpass und Digitalisierung als aktuelle Herausforderungen und komplementäre Änderungen im SGB IX (Begleitung im Krankenhaus, Vorabevaluation „Leistungsberechtigter Personenkreis in der EGH“ und inklusive Kinder- und Jugendhilfe) runden die Ausführungen ab.

Im zweiten Beitrag zur Justiziabilität der wohnbezogenen Leistungen der EGH arbeitet Barbara Heuerding, Geschäftsführerin des Ev. Fachverbandes für Teilhabe (BeB), die rechtlichen Fallstricke und Spannungsfelder heraus. Erläutert wird der Rechtsanspruch der Leistungsberechtigten auf ein Wohnen außerhalb einer besonderen Wohnform, der nicht durch einen Kostenvergleich begrenzt wird. Durch das Fehlen einer Legaldefinition der besonderen Wohnform wird das Realisieren der freien Wahl der Wohnform allerdings erschwert. Die Autorin diskutiert die Auslegung der besonderen Wohnform im Kontext der EGH-Historie und verschiedener sozialgesetzlicher Anspruchsnormen und beschreibt die Herausforderungen der personenzentrierten Weiterentwicklung der EGH in den Quartieren.

Die Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben werden von Konstantin Fischer (Abteilungsleiter Recht, Wirtschaft, Bildung und Digitalisierung bei der BAG WfbM) und Jochen Walter (Vorstand Stiftung Pfennigparade und Mitglied im Vorstand der BAG WfbM) hinsichtlich der Auswirkungen des BTHG auf die Werkstätten für Menschen mit Behinderungen (WfbM) und der Diskrepanzen zwischen Anspruch und Wirklichkeit in Bezug auf vier Teilbereiche des BTHG (Teilhabeplanverfahren, Budget für Arbeit, andere Leistungsanbieter, Novellierung der Werkstätten-Mitwirkungsverordnung) beleuchtet. Ein Kapitel widmet sich dem Personenkreis der Menschen mit hohem Unterstützungsbedarf.

Anna-Lena Neufeld (Promovendin und Referentin zur Umsetzung des BTHG beim Caritasverband Paderborn) und Michael Boecker (Professor für Sozialmanagement und Wirkungsorientierung der Sozialen Arbeit an der FH Dortmund) befassen sich mit den Auswirkungen des BTHG auf das sozialrechtliche Leistungsdreieck als Marktprinzip der EGH und stellen ein Dissertationsprojekt zur Teilhabebegleitung durch Leistungserbringer als Reaktion auf die Gesamt- und Teilhabeplanverfahren nach SGB IX vor.

Teil zwei

Als Vertreter und Fachbereichsleiter EGH des Landschaftsverbandes Rheinland, einem der beiden Leistungsträger in Nordrhein-Westfalen, erörtert Dieter Schartmann verschiedene landesspezifische Sachstände. Eingegangen wird u.a. auf die Themen Durchführung und Instrument der Bedarfsermittlung, Landesrahmenvertrag NRW, Qualitätsprüfungen nach § 128 SGB IX, Sachstände der Umstellung der Leistungs- und Finanzierungssysteme der sozialen Teilhabe und Teilhabe am Arbeitsleben sowie ein Modellprojekt zur Entwicklung von inklusiven Sozialräumen.

Die dem BTHG seit 2007 in Hessen vorgeschalteten Prozesse, die Strukturen und Zuständigkeiten und Umsetzung der Reform beschreibt Andreas Jürgens, Richter und Landtagsabgeordneter a.D. und erster Beigeordneter des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen, aus Sicht des überörtlichen Leistungsträgers. Angesprochen werden die Trennung der Leistungen, das neue Gesamtplanverfahren, das Budget für Arbeit/ Teilhabe am Arbeitsleben (andere Leistungsanbieter), die neue Leistungs- und Finanzierungssystematik und die Kostenentwicklung.

Die Situation in Bayern erläutert aus dem Blickwinkel der Leistungsträger Marje Mülder, Leiterin der Bezirksverwaltung des Bezirks Oberpfalz. Der Landesrahmenvertrag, die Beteiligung der Selbsthilfe und der bayerische Umgang mit den neu im SGB IX eingeführten Begriffen Wirkung und Wirksamkeit werden zusammen mit der Rahmenleistungsvereinbarung WfbM, der Bedarfserhebung mit dem Instrument BIBay und dem Transformationsprozess zur Veränderung der fachlichen Haltung der Mitarbeiter:innen des Bezirks Oberpfalz vorgestellt.

Die kommunale Perspektive bringen Carina Bössing, Ute Neumann und Simone Becker als wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Martin Rutha als Fachdienstleiter bei der Stadt Dortmund ein. Sie skizzieren die Aufgabe der inklusiven Gestaltung des Sozialraums und Strukturen und Maßnahmen der kommunalen Teilhabeplanung.

Die Leistungserbringer werden von einem Vertreter der Spitzenverbände repräsentiert. Thomas Tenambergen illustriert aus der Funktion „Fachgruppenleiter der Fachgruppe Teilhabe, Inklusion und Rehabilitation im Paritätischen Wohlfahrtverband LV NRW“ heraus diverse bundes- und landesverbandliche Forderungen zur Umsetzung des BTHG und setzt sich mit einzelnen Aspekten auseinander, beginnend mit dem Postulat der Mitwirkung der maßgeblichen Interessenvertretungen der Leistungsberechtigten im Kontext des § 131 SGB IX. Das gesetzliche Ziel der individualisierten Ausgestaltung der Leistungen wird unter Aufzeigen der Grenzen der Umsetzbarkeit durch die besonderen Wohnformen und der bürokratischen Anforderungen diskutiert. Hinsichtlich der personenzentrierten Leistungserbringung werden die Herausforderungen für die Leistungserbringer beschrieben, die im Zuge des Fachkräftemangels weitere Verschärfungen erfahren, der die Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege in Nordrhein-Westfalen mit einem vorgestellten Maßnahmenkatalog zur Personalsicherung begegnen will. Angerissen werden einzelne Gesichtspunkte der Landesrahmenverträge und kritisch erörtert die Instrumente des SGB IX zur Umsetzung der Teilhabe am Arbeitsleben in der EGH in Bezug auf eine Engführung der Angebote.

Daniel Tabert (Mitglied im Vorstand von Werkstatträte Deutschland e.V.) und Katrin Rosenbaum (Koordinatorin für Kommunikation, Bildung und Verein bei Werkstatträte Deutschland e.V.) beurteilen das BTHG aus der Perspektive der Leistungsberechtigten. Sie erläutern ihre Sicht auf Erfolge und gute Ansätze der Reform, wie die Werkstätten-Mitwirkungsverordnung und das Budget für Arbeit, und weisen auf bestehende Schwachstellen und weiterhin offene Themen hin.

Teil drei

Die Ergebnisse einer empirischen Analyse von Gelingensbedingungen und Barrieren der Teilhabe am Arbeitsleben, für die mehr als 1000 Menschen mit Behinderungen befragt worden sind, präsentieren Sina-Marie Levening (wissenschaftliche Mitarbeiterin der FH Dortmund), Michael Boecker (Professor für Sozialmanagement und Wirkungsorientierung der Sozialen Arbeit an der FH Dortmund) und Moritz Bock.

Den Leistungsbereich Teilhabe am Arbeitsleben betrachtet Michael Weber (Geschäftsführer Heilpädagogisches Zentrum Krefeld – Kreis Viersen gGmbH, Vorsitzender der LAG WfbM NRW und Mitglied des Vorstandes der BAG WfbM) im Kontext des Zielkonflikts „Umsetzung des Paradigmenwechsels“ vs. „Ausgabenbegrenzung“. Rechtlich eingeordnet werden Ausschreibungsverfahren als Instrumente wettbewerblicher Marktordnungsmodelle im Berufsbildungsbereich von WfbM. Der Autor erläutert verschiedene Aspekte des Vergaberechts u.a. im historischen Kontext der Leistungen der SGB II und III, arbeitet die aus seiner Sicht nicht gegebene Passung für die EGH heraus und begründet sein Plädoyer für das sozialrechtliche Leistungsdreieck als Marktmodell der EGH.

Clarissa Jede (wissenschaftliche Mitarbeiterin der FH Dortmund) und Michael Boecker (Professor für Sozialmanagement und Wirkungsorientierung der Sozialen Arbeit an der FH Dortmund) legen die ethischen Implikationen inklusiver bzw. partizipativer Forschung dar, die sie als eine Option der vollumfänglichen Teilhabe von Menschen mit Lernschwierigkeiten begreifen.

Das Buch schließt mit einem deutsch-niederländischen Ländervergleich der Eingliederungshilfe von Sebastian Noll (Professor für Sozialmanagement/​Sozialwirtschaft an der Fakultät für Soziale Arbeit der Hochschule Mittweida) im Hinblick auf die jeweiligen Systeme der EGH und die Ergebnisse eines staatenübergreifenden Forschungsprojekts zur Sozialraum- und Netzwerkorientierung.

Diskussion

Mit der Publikation sollen Daten, Fakten und Analysen zum Stand der Umsetzung des BTHG zur Verfügung gestellt werden. Hierbei lassen die Herausgeber das Gros der relevanten Akteur:innen zu Wort kommen und spannen für fachkundige Leser:innen einen inhaltlich weiten und interessanten Bogen, der von juristischen Analysen über die bis dato in der Fachdiskussion zum BTHG wenig diskutierte wichtige Rolle der Kommunen bis zum Staatenvergleich reicht.

Die Vertreterin des BMAS ermöglicht in ihren Schlussaussagen einen Einblick in Positionierungen des Bundes. Diese beziehen sich auf Fragen zu einer neuen Gesetzgebung aufgrund der Umsetzungsverzögerungen in den Ländern, die wegen fehlender Empirie zu den Reformergebnissen abschlägig beantwortet werden, und umfassen Ideen zu möglichen untergesetzlichen Verbesserungen. Diese Schnittstelle zur teilweise massiven Kritik an Teilbereichen der Umsetzung des BTHG insbesondere durch Praktiker:innen wird in der Publikation geringer ausgeleuchtet. Die Beiträge der Vertreter:innen der öffentlichen Hand auf Landesebene beziehen sich primär auf strukturelle Aspekte und enthalten keine Aussagen zu qualitativen Effekten der Reform für die Leistungsberechtigten. Diese werden z.B. hinsichtlich des Zugangs in das antragsbasiert hochschwellige EGH-System mit Überforderungen bei der Bedarfsermittlung von operativ tätigen Akteur:innen zum Teil sehr kritisch betrachtet. Der vorgestellte Organisationsentwicklungsprozess eines bayerischen Verwaltungsbezirks zur Veränderung der fachlichen Haltung der rechtsanwendenden Mitarbeiter:innen hingegen könnte als Best Practice zur Nachahmung anregen.

Leider kommen die Leistungserbringer nicht originär zu Wort (denkbar wäre ein Expert:innen-Interview mit Verantwortungsträger:innen gewesen). Als maßgeblich Beteiligte im Leistungsdreieck hätten sie vor allem im Bereich der sozialen Teilhabe ihre ergänzende bis diametrale Sicht auf positive wie negative Auswirkungen in den besonderen Wohnformen und im ambulant betreuten Wohnen formulieren können. Die gewählte Form der Vertretung der Leistungserbringer durch einen verbandlichen Fachreferenten mit beruflichem Schwerpunkt auf der Teilhabe am Arbeitsleben unterstreicht die starke Ausrichtung der Publikation an dieser Leistungsgruppe zu Lasten des Bereichs der Wohnassistenz.

Der Standpunkt der Leistungsberechtigten wird ausschließlich von Personen, die Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben beziehen, berücksichtigt. Gemäß BAGüS-Kennzahlenvergleich Eingliederungshilfe 2024 lag das Verhältnis von Leistungsberechtigten, die Leistungen innerhalb und außerhalb besonderer Wohnformen in Anspruch nehmen, zu denen, die Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben in WfbM abrufen, im Jahr 2022 bei gerundet 462.000 zu 272.800 Personen. Daher wäre auch der Einbezug dieser großen Gruppe von Betroffenen aus dem Bereich der sozialen Teilhabe von Interesse gewesen.

Die Unterrepräsentation der Leistungsgruppe „Soziale Teilhabe“ schränkt die Aussagekraft der Publikation für Akteur:innen mit diesem fachlichen Schwerpunkt ein. Es ist den nichtlinearen Entwicklungen in den Ländern geschuldet, dass die Aktualität der vorgestellten Sachstände der Umstellung der Leistungs- und Finanzierungssysteme aufgrund von neuen Verhandlungsständen mit unklarem Ausgang nicht mehr in jedem Fall gegeben ist, wie in Nordrhein-Westfalen.

Fazit

Der Sammelband bietet einen facettenreichen Überblick zum Stand der Umsetzung des BTHG und heterogene Beiträge zu unterschiedlichen Themen und Spannungsfeldern der Reform. Die Autor:innen kommen vom maßgeblichen Bundesministerium, aus der Verwaltung, Wissenschaft und Praxis bzw. sind Leistungsberechtigte und bringen breitgefächerte Sichtweisen insbesondere für professionelle Akteur:innen ein. Hinsichtlich der berücksichtigten Leistungsgruppen liegt der Fokus der Beiträge auf den Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben und weniger auf den Leistungen zur sozialen Teilhabe.

Rezension von
Stefanie Gellert-Beckmann
Dipl.-Pädagogin und Dipl.-Sozialarbeiterin, Geschäftsführerin Suchthilfe Wuppertal gGmbH, Dozentin und Autorin von Fachbeiträgen zum BTHG
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ISSN 2190-9245