Jonas Hafner: Variationen in der Verwaltungsorganisation der Jobcenter
Rezensiert von Prof. Dr. Christian Philipp Nixdorf, 23.09.2026
Jonas Hafner: Variationen in der Verwaltungsorganisation der Jobcenter. Die Nutzung lokaler Handlungsspielräume im Rechtskreis Zweites Buch Sozialgesetzbuch. Springer VS (Wiesbaden) 2026. 416 Seiten. ISBN 978-3-658-51046-6. D: 42,79 EUR, A: 43,99 EUR, CH: 47,18 sFr.
Reihe: Interdisziplinäre Organisations- und Verwaltungsforschung. Research.
Thema
Mit Variationen in der Verwaltungsorganisation der Jobcenter legt Jonas Hafner eine umfangreiche verwaltungswissenschaftliche Untersuchung zur organisatorischen Ausgestaltung der Jobcenter im Rechtskreis des SGB II vor. Ausgangspunkt ist die Beobachtung, dass Jobcenter (JC) zwar unter gemeinsamen gesetzlichen und institutionellen Rahmenbedingungen arbeiten, den lokalen Akteur:innen jedoch erhebliche Spielräume bei organisatorischen und personalwirtschaftlichen Entscheidungen verbleiben. Während ein breiter Forschungsbestand zur Implementation und Wirkung des SGB II existiert, wurde die konkrete Aufbau‑ und Ablauforganisation der einzelnen Jobcenter bislang selten differenziert untersucht. An dieser Forschungslücke setzt der Autor an.
Im Fokus seiner Betrachtung stehen die gemeinsamen Einrichtungen (gE), in denen Bundesagentur für Arbeit (BA) und Kommune zusammenwirken. Hafner fragt erstens, welche Variationen sich in deren Verwaltungsorganisation beobachten lassen, und zweitens, wie Gemeinsamkeiten und Unterschiede erklärt werden können. Besondere Aufmerksamkeit gilt dabei dem beschäftigungsorientierten Fallmanagement und der arbeitgeberorientierten Beratung und Vermittlung. Theoretisch verbindet die Untersuchung den situativen Ansatz mit dem soziologischen Neo-Institutionalismus und ergänzt beide Perspektiven um die Frage nach der Handlungsfähigkeit organisationaler Akteur:innen. Damit ist das Buch nicht lediglich eine Spezialstudie über Jobcenter, sondern zugleich ein Beitrag zur Organisations‑ und Verwaltungsforschung über das Verhältnis von institutioneller Steuerung, lokalen Handlungsspielräumen, organisationalen Strukturen und Akteurshandeln.
Aufbau und Inhalt
Beim dem Buch im Umfang von rund 430 Seiten handelt es sich um eine 2025 an der Ruhr-Universität Bochum angenommene Dissertation, die 2026 von Springer VS als Open-Access-Publikation erschienen ist. Das Werk umfasst neun Kapitel und folgt einer für empirische Qualifikationsarbeiten charakteristischen aufbauenden Struktur. Nach der Einleitung werden zunächst der institutionelle Kontext, anschließend der theoretische Bezugsrahmen und der Forschungsstand erarbeitet. Es folgen Forschungsmodell, Methodik und ein sehr umfangreiches Ergebniskapitel. Diskussion sowie Zusammenfassung und Fazit schließen die Untersuchung ab.
In der Einleitung begründet Hafner zunächst die sozial‑ und arbeitsmarktpolitische Bedeutung des Untersuchungsgegenstandes. Jobcenter werden nicht lediglich als ausführende Organisationen eines gesetzlich vorgegebenen Programms verstanden. Vielmehr weist der Autor darauf hin, dass der gesetzliche Rahmen lokale organisatorische Gestaltungsmöglichkeiten eröffne. Daraus ergebe sich die zentrale Frage, ob JC trotz identischer beziehungsweise ähnlicher institutioneller Rahmenbedingungen organisatorisch tatsächlich ähnlich funktionierten oder ob sich hinter der einheitlichen Bezeichnung „Jobcenter“ sehr unterschiedliche organisationale Arrangements verbergen. Die leitende Forschungsfrage lautet entsprechend, welche Variationen sich in der Verwaltungsorganisation der gE zeigen und wie diese Gemeinsamkeiten und Unterschiede erklärt werden können.
Kapitel 2 bietet eine ausführliche Kontextualisierung des Untersuchungsgegenstandes. Rekonstruiert werden der Wandel zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik, die Reform der damaligen Bundesanstalt für Arbeit, die Entstehung des SGB II sowie die institutionelle Entwicklung der Jobcenter. Besondere Aufmerksamkeit erhält die ungewöhnliche Konstruktion der gE als Mischverwaltung von BA und kommunalen Trägern. Erläutert wird das damit verbundene – organisationssoziologisch ungewöhnliche – Steuerungsmodell, das hierarchische bzw. regelgebundene Steuerungsformen mit Zielvereinbarungen kombiniere und dadurch lokale Gestaltungsspielräume eröffne.
Anschließend stellt Hafner die beiden für die empirische Untersuchung ausgewählten Aufgabenfelder vor: Beim beschäftigungsorientierten Fallmanagement (FM) handele es sich um eine handlungsfeldspezifische Variante des Case Managements (CM), die insbesondere bei komplexen Vermittlungshemmnissen eingesetzt werde. Die Arbeitgeberbetreuung richte sich dagegen auf die zweite Seite des Arbeitsmarktes und umfasse etwa Stellenbesetzung, Stellenakquise und Beratung von Arbeitgeber:innen, erklärt der Autor. Für den Untersuchungszweck sei die Kombination beider Bereiche interessant, denn das FM weist stärkere professionelle Bezüge und mehr fachliche Empfehlungen auf, während die Arbeitgeberbetreuung organisatorisch deutlich weniger durch ein professionelles Verfahrensmodell geprägt sei.
Im 3. Kapitel entwickelt Hafner den theoretischen Rahmen seiner Forschungsarbeit. Ausgangspunkt ist ein Organisationsverständnis, das Organisationen als offene Systeme begreift und formale wie informale Strukturen, Personen, Aufgaben, Technologien, Ziele und Umweltbedingungen berücksichtigt. Darauf aufbauend werden zwei Organisationstheorien ausführlich behandelt. Der Situative Ansatz gehe davon aus, dass Organisationsstrukturen von Umwelt und Organisationskontext beeinflusst werden und Organisationen ihre Strukturen unter anderem im Interesse von Effektivität und Effizienz an situative Anforderungen anpassten. Für die Operationalisierung seien die Bürokratiedimensionen Spezialisierung, Standardisierung, Formalisierung, Zentralisierung und Konfiguration von besonderer Bedeutung.
Der soziologische Neo-Institutionalismus setze hingegen einen anderen Akzent. Organisationen richteten ihre Strukturen demnach nicht ausschließlich nach Effizienzgesichtspunkten aus, sondern sie reagierten auf institutionalisierte Erwartungen ihrer Umwelt, um Legitimität zu sichern. Neuere Weiterentwicklungen des Ansatzes ermöglichten über die Konzepte organisationaler Felder, institutioneller Logiken und unterschiedlicher organisationaler Reaktionen zugleich eine Erklärung von Variationen. Hafner arbeitet überzeugend heraus, dass beide Perspektiven trotz unterschiedlicher Grundannahmen miteinander verbunden werden können: Organisationen reagierten gleichzeitig auf funktionale Anforderungen und institutionelle Erwartungen. Zudem verfügten Akteur:innen innerhalb struktureller Grenzen über Gestaltungsmöglichkeiten.
Im 4. Kapitel 4 wird der Forschungsstand systematisch aufgearbeitet. Dabei zeigt sich die eigentliche Forschungslücke besonders deutlich. Zwar lägen zahlreiche Untersuchungen zur Aufgabenwahrnehmung, Ressourcenausstattung, Steuerung, strategischen Ausrichtung und Performance der Jobcenter vor, doch die konkrete Verwaltungsorganisation werde häufig nur grob erfasst. Insbesondere eine bloße Gegenüberstellung gemeinsamer Einrichtungen und zugelassener kommunaler Träger (zKT) erweise sich aus Sicht des Autors als unzureichend, da erhebliche organisatorische Differenzen auch innerhalb beider Trägermodelle bestünden. Je differenzierter die Verwaltungsorganisation betrachtet werde, desto deutlicher würden diese Unterschiede.
Im 5. Kapitel verdichtet Hafner die theoretischen Überlegungen und den Forschungsstand zu einem eigenen Untersuchungsmodell. Unterschieden werden von ihm Einflüsse der Umwelt, des unmittelbaren Organisationskontextes und des interinstitutionellen Systems. Eine zentrale Vermittlungsfunktion nehmen die organisationalen Entscheidungsträger:innen ein, meint der Autor, der eine rein strukturdeterministische Interpretation vermeidet. Äußere Rahmenbedingungen wirkten nicht mechanisch auf Organisationsstrukturen, sondern würden durch lokale Akteur:innen wahrgenommen, interpretiert und verarbeitet., ist Hafnerüberzeugt.
Methodisch arbeitet der Autor in 6. Kapitel mit einem erklärenden sequenziellen Mixed-Methods-Design. Die Erhebung erstreckt sich von Februar 2022 bis April 2024 und fällt damit in eine Phase erheblicher Veränderungen des SGB-II-Kontextes. Quantitativ seien je nach Teilfrage zwischen 82 und 85 gemeinsame Einrichtungen erfasst worden. Für die qualitative Teilstudie seien 9 Jobcenter ausgewählt und 22 Expert:inneninterviews mit insgesamt 23 Personen geführt worden. Die qualitative Fallauswahl sei einer Kombination aus Konzentrations‑ und Streuungsprinzip gefolgt: Einerseits seien unterschiedliche organisatorische Konstellationen berücksichtigt worden, andererseits hätten Größe, Regionalität und weitere Kontextmerkmale variiert. Die Interviews seien mittels inhaltlich strukturierender qualitativer Inhaltsanalyse ausgewertet, worden erklärt Hafner.
Kapitel 7 bildet mit den empirischen Ergebnissen den Kern des Buches. Ein wesentlicher Befund lautet, dass sich hinter grundlegenden Gemeinsamkeiten erhebliche organisatorische Variationen verbergen. Zwar präge die Trennung zwischen „Markt und Integration“ einerseits und Leistungsgewährung andererseits die gemeinsamen Einrichtungen weitgehend einheitlich, unterhalb dieser Makrostruktur unterschieden sich die JC jedoch beträchtlich. Besonders deutlich werde dies beim Fallmanagement. Selbst fast zwei Jahrzehnte nach Einführung des SGB II sei das FM nicht in sämtlichen untersuchten Jobcentern implementiert. Von den 82 JC mit FM verfolgten 76 % einen spezialisierten Ansatz. Zugleich zeige der entwickelte Index der Implementierungsstufen erhebliche Unterschiede bei den organisationalen Voraussetzungen professionellen Fallmanagements.
Auch die Arbeitgeberbetreuung weise unterschiedliche Ausgestaltungen auf. 86 % der untersuchten JC beteiligen sich an einem gemeinsamen Arbeitgeber-Service mit der örtlichen Agentur für Arbeit. Die Interviews machen jedoch deutlich, dass die gemeinsame Struktur keineswegs automatisch als optimal bewertet wird. Unter anderem wird eine zu geringe Orientierung an den spezifischen Voraussetzungen der Leistungsberechtigten problematisiert. Die Analyse institutioneller Logiken identifiziert staatliche, marktbezogene und professionelle Orientierungsmuster. Regelungs-, Konformitäts‑ und Effektivitätsorientierung träfen auf Effizienz-, Ressourcen‑ und Wettbewerbsorientierung sowie auf Vorstellungen von Fachlichkeit, Autonomie, Weiterbildung und professioneller Erfahrung.
Als übergreifendes Orientierungsmuster beschreibt Hafner eine auf Arbeitsmarktintegration gerichtete Klient:innenorientierung. Die Logiken könnten sich gegenseitig unterstützen, aber auch in Konflikt geraten, ist er überzeugt. Schließlich zeige die akteurszentrierte Analyse, dass Organisationsveränderungen keineswegs ausschließlich von übergeordneten Trägern ausgingen. Geschäftsführungen und Führungskräfte besäßen erhebliche Bedeutung, beim FM träten dagegen auch Mitarbeiter:innen als Impulsgeber:innen hervor. Extern würden insbesondere die BA, örtliche Agentur für Arbeit, kommunaler Träger und das BMAS als relevant wahrgenommen. Damit mündet die empirische Untersuchung in einen zentralen Befund: Jobcenter befänden sich organisatorisch in einem dauerhaften Spannungsfeld zwischen zentraler Steuerung und lokaler Autonomie.
Diskussion
Bei der Bewertung des Buches fallen aus Sicht des Rezensenten folgende positive Aspekte auf:
Eine Stärke des Buches liegt in der Wahl seines Gegenstandes: Hafner untersucht einen Bereich, dessen praktische und sozialstaatliche Bedeutung außer Frage steht, der organisationswissenschaftlich jedoch häufig hinter politikwissenschaftlichen, rechtswissenschaftlichen oder arbeitsmarktökonomischen Fragestellungen zurücktritt. Jobcenter erscheinen in vielen Untersuchungen eher als institutioneller Rahmen, in dem Maßnahmen umgesetzt werden, denn selbst als differenziert zu analysierende Organisationen. Die Studie korrigiert diese Perspektive. Der Erkenntnisgewinn besteht darin, deutlich zu machen, dass „das Jobcenter“ als analytische Einheit zu grob ist. Unterhalb formal ähnlicher Strukturen können erhebliche Unterschiede in Spezialisierung, Standardisierung, Formalisierung, interner Arbeitsteilung und professioneller Ausgestaltung bestehen.
Darin liegt zugleich eine wichtige methodologische Botschaft der Untersuchung. Die einfache Gegenüberstellung von gemeinsamen Einrichtungen und zugelassenen kommunalen Trägern kann Organisationsunterschiede nur begrenzt erfassen. Hafner zeigt, dass die Binnenvariation innerhalb eines Trägermodells beträchtlich ist. Im Fazit formuliert er daher nachvollziehbar die Konsequenz, dass Forschung zur Performance der Jobcenter organisationale Merkmale wesentlich differenzierter berücksichtigen sollte. Dieser Befund reicht über die Jobcenterforschung hinaus. Auch für andere Felder öffentlicher und sozialer Dienstleistungen ist es problematisch, Institutionen lediglich anhand ihrer formalen Trägerschaft oder Rechtsform zu vergleichen und die konkrete organisatorische Umsetzung als „Black Box“ zu behandeln.
Hohe Relevanz auch für die Praxis: Das Werk ist zwar – wie die meisten Dissertationsschriften – eher theoretisch-wissenschaftlich angelegt, für die Praxis der Jobcenter hat die im Buch vorgenommene Diskussion des Verhältnisses von lokalen Handlungsspielräumen und Standardisierung aber eine direkte, praktische Relevanz. Hafner bewertet dezentrale Gestaltungsspielräume grundsätzlich als sinnvoll, weil sie eine Anpassung an lokale Bedingungen ermöglichen und Innovation begünstigen können. Gleichzeitig wirft er die Frage auf, ob in bestimmten Bereichen stärkere Mindeststandards erforderlich sind. Besonders beim FM zeigen sich sehr unterschiedliche organisationale Voraussetzungen. Damit führt das Buch nicht zu einer simplen Forderung nach mehr Zentralisierung oder mehr Autonomie. Vielmehr zeigt es, dass beides gleichzeitig erforderlich sein kann: lokale Anpassungsfähigkeit dort, wo unterschiedliche Bedingungen unterschiedliche Lösungen verlangen, und verbindliche Mindestbedingungen dort, wo der Zugang zu fachlich angemessener Unterstützung nicht vom jeweiligen Wohnort beziehungsweise der konkreten Organisationsentscheidung eines Jobcenters abhängen sollte.
Eine gut ausgearbeitete theoretische Rahmung: Die Kombination des Situativen Ansatzes mit dem soziologischen Neo-Institutionalismus ist anspruchsvoll, weil beide Ansätze zunächst unterschiedliche Erklärungslogiken vertreten. Während der Situative Ansatz stärker auf funktionale Anpassung, Performanz und Umweltbedingungen verweist, betont der Neo-Institutionalismus Legitimität, institutionalisierte Erwartungen und Angleichungsprozesse. Hafner belässt es jedoch nicht bei einer additiven Präsentation zweier Theorien. Er fragt nach deren Integrationsmöglichkeiten und ergänzt sie um das Verhältnis von Struktur und Agency. Dadurch entsteht ein Erklärungsrahmen, der der Realität öffentlicher Organisationen besser gerecht wird als eine eindimensionale Perspektive.
Gerade für Sozialverwaltungen überzeugt diese Kombination. Organisationsentscheidungen können hier weder ausschließlich als Effizienzentscheidungen noch nur als Reaktionen auf rechtliche oder institutionelle Erwartungen verstanden werden. Eine bestimmte Organisationsform kann zugleich fachlich sinnvoll, ressourcenbedingt notwendig, politisch erwünscht, historisch gewachsen und legitimationsfördernd sein. Die empirischen Ergebnisse illustrieren diese Mehrdeutigkeit eindrucksvoll. Die im Buch rekonstruierten Logiken von Effizienz, Ressourcenorientierung, Professionalität, Regelkonformität oder Klient:innenorientierung verdeutlichen, dass dieselbe organisatorische Entscheidung aus unterschiedlichen Rationalitäten heraus begründet werden kann.
Eine kritische Auseinandersetzung ist gegeben: Besonders gelungen ist zudem, dass Hafner die theoretischen Ansätze nicht unkritisch als Erklärungsschablonen verwendet. Im Diskussionsteil prüft er ausdrücklich, wo sich die theoretisch erwarteten Beziehungen empirisch wiederfinden und wo nicht. So besteht im Fallmanagement ein signifikanter Zusammenhang zwischen Standardisierung und Formalisierung, während die erwarteten Beziehungen der Spezialisierung zu anderen Bürokratiedimensionen nicht eindeutig auftreten. Auch die Organisationsgröße erklärt lediglich einen Teil der beobachteten Unterschiede. Diese Zurückhaltung erhöht die Überzeugungskraft der Studie. Empirie wird nicht so lange interpretiert, bis sie die Theorie bestätigt, sondern Abweichungen und uneindeutige Befunde werden offengelegt.
Viel Material, das die Nachvollziehbarkeit erhöht: Positiv fällt die hohe Zahl an Tabellen, Abbildungen, Indizes und systematisierenden Übersichten im Buch auf. Sie erleichtern den Zugang zu einem komplexen Gegenstand. Insbesondere die Darstellung des Forschungsdesigns, das Modell der Einflussfaktoren und die zahlreichen Auswertungen zum Fallmanagement ermöglichen es, die Argumentation nachzuvollziehen. Auch die transparente Darstellung unerwarteter beziehungsweise nicht signifikanter Ergebnisse ist hervorzuheben. Die Untersuchung vermeidet damit jene Tendenz empirischer Arbeiten, primär eindeutige oder theoretisch „passende“ Befunde zu präsentieren.
Gekonntes Mix-Methods-Design: Methodisch zählt das Mixed-Methods-Design zu den stärksten Teilen des Buches. Quantitative und qualitative Untersuchung sind nicht lediglich nebeneinandergestellt. Die qualitative Teilstudie greift vielmehr auf die Ergebnisse der quantitativen Untersuchung zurück und ermöglicht eine vertiefte Interpretation. Zugleich funktioniert die qualitative Untersuchung teilweise als Validitätskontrolle der Befragungsdaten. Gerade dabei werden einzelne fehlerhafte organisatorische Zuordnungen sichtbar. Hafner weist selbst darauf hin, dass dadurch nicht nur Datenprobleme erkannt werden, sondern auch ein inhaltlicher Befund entsteht: Selbst innerhalb der Jobcenter besteht hinsichtlich einiger Organisationsformen kein vollständig einheitliches Begriffsverständnis. Dies ist ein überzeugendes Beispiel für den tatsächlichen Mehrwert methodischer Triangulation.
Transparenz hinsichtlich methodischer Probleme: Ebenfalls positiv hervorzuheben ist außerdem die außergewöhnliche Transparenz hinsichtlich methodischer Probleme. Die Grenzen der Studie werden nicht in einem kurzen Pflichtabschnitt abgehandelt, sondern ausführlich und teilweise ausgesprochen selbstkritisch reflektiert. Dies betrifft insbesondere den Einsatz von Proxy-Informant:innen. Da nicht sämtliche Beschäftigten befragt werden konnten, geben einzelne Personen stellvertretend Auskunft über Organisationsmerkmale. Das ist forschungspraktisch nachvollziehbar, birgt aber die Gefahr, dass die Einschätzung einer Person als Merkmal der gesamten Organisation behandelt wird. Hinzu kommt die schwierige Unterscheidung zwischen formaler Regel, tatsächlich gelebter Praxis und individueller Interpretation. Hafner diskutiert genau diese Problematik und verweist selbst auf fehlerhafte Angaben zum Fallmanagement und zum gemeinsamen Arbeitgeber-Service.
Damit ist allerdings zugleich eine der wichtigsten Einschränkungen der Untersuchung benannt. Die quantitative Vermessung organisatorischer Realität stößt dort an Grenzen, wo Organisation nicht einfach aus objektiv feststellbaren Strukturen besteht, sondern aus Regeln, Interpretationen und Praktiken. Gerade die gewählte theoretische Kombination macht diesen Punkt besonders relevant: Wenn neo-institutionalistische Perspektiven Entkopplungen zwischen formalen Strukturen und tatsächlicher Praxis erwarten lassen, ist eine Erfassung durch einzelne Organisationsvertreter:innen zwangsläufig problematisch. Methodisch wäre eine breitere organisationsinterne Befragung mit mehreren Personen unterschiedlicher Hierarchie‑ und Funktionsbereiche zwar sehr aufwendig gewesen, hätte aber eine bessere Unterscheidung zwischen formaler Ordnung und gelebter Organisationspraxis erlaubt.
Hinzu kommen die folgenden weiteren Punkte, die aus Sicht des Rezensenten suboptimal wirken bzw. den Erkenntnisgewinn negativ tangieren können:
Eine gewisse Selektivität der Stichprobe: Hafner weist selbst darauf hin, dass bestimmte Regionaldirektionsbezirke, Vergleichstypen, Größenklassen und ländliche beziehungsweise städtische Kontexte nicht proportional zur Grundgesamtheit vertreten sind. Zudem ist die große Mehrheit der Proxy-Informant:innen bei der Bundesagentur für Arbeit beschäftigt. Aus diesem Grund beansprucht der Autor für die quantitativen Ergebnisse ausdrücklich keine uneingeschränkte Generalisierbarkeit. Diese Einschränkung ist bei der Interpretation einzelner Prozentangaben im Ergebnisteil stets mitzudenken. Die Studie liefert eine substanzielle Bestandsaufnahme und belastbare Hinweise auf organisatorische Muster, aber keine repräsentative Vollvermessung sämtlicher gemeinsamer Einrichtungen.
Die Beschränkung auf gE ist zweischneidig: Die Beschränkung auf gE (ohne zKT) ist analytisch sinnvoll, weil dadurch ein vergleichsweise homogener institutioneller Rahmen untersucht werden kann und organisatorische Binnenvariation nicht mit Unterschieden zwischen Trägermodellen verwechselt wird. Gleichzeitig bleibt der für die Jobcenterlandschaft wichtige Vergleich mit den zugelassenen kommunalen Trägern aus. Hafner selbst vermutet, dass die organisatorische Variationsbreite unter Einbeziehung dieser Träger noch größer ausfallen könnte. Gerade daraus ergibt sich ein naheliegendes Anschlussprojekt: Die von ihm entwickelten Kategorien und Instrumente könnten genutzt werden, um gemeinsame Einrichtungen und Optionskommunen auf einer wesentlich differenzierteren Ebene miteinander zu vergleichen als bisher.
Eine ähnliche Ambivalenz betrifft die Auswahl der beiden Aufgabenbereiche. Fallmanagement und Arbeitgeberbetreuung sind gut gewählt, weil beide vergleichsweise große organisatorische Spielräume aufweisen und sich hinsichtlich ihres Professionalisierungsgrades unterscheiden. Dadurch werden Variationen besonders gut sichtbar. Gleichwohl sind beide Bereiche weniger stark rechtlich normiert als die Leistungsgewährung. Hafner räumt selbst ein, dass die relativ starke Sichtbarkeit marktlicher Logiken und die geringere Bedeutung einer Regelungslogik durch diese Auswahl mitbedingt sein kann. Andere Aufgabenfelder hätten möglicherweise andere institutionelle Logiken hervortreten lassen. Die Befunde zu institutionellen Logiken sollten deshalb weniger als Charakterisierung „der Jobcenter“ insgesamt denn als Rekonstruktion bestimmter Organisationsbereiche verstanden werden.
Die Operationalisierung der Qualität des Fallmanagements: Diskussionswürdig ist aus Sicht des Rezensenten, der selbst Fallmanager im Jobcenter war und Fallmanager für Jobcenter ausbildet, darüber hinaus die Operationalisierung der organisationalen Qualität des Fallmanagements. Der entwickelte Index der Implementierungsstufen ist innovativ und eröffnet interessante Vergleichsmöglichkeiten. Zugleich räumt Hafner ein, dass Auswahl und Gewichtung der Indikatoren diskutierbar sind und keine allgemeingültigen Kriterien vorliegen. Dies ist ein grundlegendes Problem: Eine hohe Standardisierung oder Formalisierung kann einerseits professionelle Verlässlichkeit gewährleisten, andererseits professionelle Handlungsspielräume einengen. Entsprechend sollte „mehr implementiert“ nicht automatisch mit „besser“ gleichgesetzt werden. Der Autor vermeidet zwar weitgehend einen solchen Kurzschluss, dennoch wäre eine explizitere theoretische Bestimmung dessen hilfreich gewesen, was unter organisationaler Qualität im FM verstanden werden soll.
Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang der empirische Hinweis, dass eine stärkere Bürokratisierung im FM teilweise mit höheren Implementierungsstufen zusammenhänge. Dieser Befund ist besonders relevant, weil Bürokratisierung in Debatten über soziale Dienstleistungen häufig primär negativ konnotiert wird. Die Ergebnisse legen demgegenüber nahe, dass Formalisierung und Standardisierung auch Voraussetzungen professioneller Leistungserbringung schaffen können, etwa indem Zuständigkeiten, Prozesse, Supervision, Dokumentation oder Qualifikationsanforderungen abgesichert werden. Damit liefert das Buch einen produktiven Gegenakzent zu einer pauschalen Gegenüberstellung von Bürokratie und Professionalität.
Die Analyse der institutionellen Logiken ist angreifbar: Die Analyse der institutionellen Logiken gehört zu den interessantesten, aber auch methodisch angreifbaren Teilen der Studie. Der Autor unterscheidet staatliche, marktliche und professionelle Domänen und rekonstruiert darin verschiedene Logiken. Das erzeugt einen differenzierten analytischen Zugriff auf die konkurrierenden Erwartungen, denen JC ausgesetzt sind. Allerdings weist Hafner selbst darauf hin, dass nicht abschließend geklärt werden kann, ob die aus den Interviews herausgearbeiteten Orientierungsmuster im engeren theoretischen Sinne „institutionalisierte Logiken“ darstellen. Eine offenere Interviewstrategie, interpretativere Auswertungsverfahren oder ein stärker an Grounded Theory orientiertes Forschungsdesign hätten tiefere Rekonstruktionen ermöglicht. Diese Selbstkritik ist berechtigt. Die Stärke der Untersuchung liegt daher eher im Aufzeigen plausibler institutioneller Orientierungsmuster als in deren abschließender institutionentheoretischer Validierung.
Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die Akteursperspektive: Die Untersuchung zeigt, dass Geschäftsführungen, Führungskräfte und Mitarbeiter:innen Organisationsentwicklungen aktiv mitprägen und die Trägerversammlung nicht zwangsläufig die wichtigste Quelle organisatorischer Innovation darstellt. Besonders interessant ist der Befund, dass die Trägerversammlung einerseits Handlungsmöglichkeiten begrenzt, andererseits durch die gleichberechtigte Stellung zweier Träger eine Art Verantwortungsdiffusion erzeugen kann, die der Geschäftsführung zusätzliche Spielräume eröffnet. Allerdings wurden ausschließlich Jobcenter-interne Personen interviewt. Wie kommunale Träger oder Bundesagentur ihre eigene Rolle bewerten, bleibt deshalb offen. Hafner benennt diese Leerstelle ausdrücklich. Eine organisationsübergreifende Akteursanalyse hätte das komplexe Governance-Arrangement der gemeinsamen Einrichtungen noch vollständiger abbilden können.
Die fehlende Perspektive der Leistungsberechtigten: Aus sozialwissenschaftlicher und sozialarbeiterischer Perspektive fällt darüber hinaus auf, dass Leistungsberechtigte nicht als eigenständige empirische Perspektive vorkommen. Für die Forschungsfrage nach Verwaltungsorganisation ist dies nachvollziehbar. Dennoch betreffen organisatorische Entscheidungen über Betreuungsschlüssel, Spezialisierung, Fallmanagement, Zuständigkeiten und Arbeitgeberorientierung unmittelbar die Erfahrung und Qualität sozialstaatlicher Dienstleistungen. Eine Anschlussforschung könnte deshalb untersuchen, ob bestimmte Organisationsformen von Leistungsberechtigten unterschiedlich wahrgenommen werden und ob sich Unterschiede etwa in Zugänglichkeit, Kontinuität der Beratung, Beteiligung oder wahrgenommener Unterstützung zeigen.
Der vielleicht größte offene Punkt betrifft die Performance: Das Buch argumentiert überzeugend, dass Organisationsstrukturen für die Leistungsfähigkeit der Jobcenter relevant sein dürften. Der tatsächliche Zusammenhang zwischen konkreter Verwaltungsorganisation und Performance wird jedoch nicht empirisch getestet. Der Autor weist selbst darauf hin, dass das Forschungsdesign hierfür nicht ausgelegt war. Darin liegt keine methodische Schwäche im engeren Sinne, weil eine Forschungsarbeit nicht sämtliche Anschlussfragen beantworten kann. Für die Tragweite der Ergebnisse ist es jedoch entscheidend: Die Studie kann zeigen, dass sich Jobcenter organisatorisch unterscheiden und welche Faktoren diese Unterschiede plausibel beeinflussen. Sie kann aber nur eingeschränkt sagen, welche Organisationsformen unter welchen Bedingungen bessere Ergebnisse hervorbringen. Gerade dieser dritte Schritt wäre für Praxis und Politik besonders relevant.
Der Stil des Buches – Kein Kritikpunkt, aber erwähnenswert: Zu guter Letzt ist erwähnenswert, dass der Publikation stilistisch und strukturell ihrer Herkunft als Dissertation deutlich anzumerken ist. Die Kontext-, Theorie‑ und Forschungsstandskapitel sind ausgesprochen ausführlich. Diese Gründlichkeit ist für wissenschaftliche Leser:innen ein Vorteil, weil die institutionelle Entwicklung der Jobcenter, zentrale Organisationstheorien und vorhandene empirische Untersuchungen sorgfältig rekonstruiert werden. Für Leser:innen wie Fallmanager:innen, Führungskräfte im JC oder Kommunalpolitiker:innen, die primär an den empirischen Befunden interessiert sein dürften, kann die Strecke bis zum Ergebniskapitel jedoch lang erscheinen. Dies ist ein „Problem“, das zahlreiche andere Publikation im Kontext des SGB II wie z.B. auch Pascal Rickerts 2021 erschienenes Zwischen Fördern und Fordern. Professionalisierung von Beratungsdienstleistungen im Kontext des SGB II (Rezension hier) oder Sarah Schirmers 2024 veröffentlichtes Vom Jobcenter unabhängige Sozialberatung (Rezension hier) haben. Eine stärker auf ein Fachbuchpublikum zugeschnittene Fassung hätte manche theoriegeschichtlichen und institutionellen Exkurse kürzen können.
Insgesamt dennoch klar lesenswert: Trotz der genannten Kritikpunkte ist abschließend zu betonen, dass das Werk den Fachdiskurs definitiv substanziell bereichert. Seine wissenschaftliche Bedeutung liegt weniger in einem einzelnen spektakulären Befund als in einer systematischen Verschiebung der Betrachtungsebene. Hafner öffnet die organisationale „Black Box“ der Jobcenter und zeigt, dass lokale Organisationsentscheidungen, institutionelle Logiken, Ressourcen, politische Impulse, historische Pfade und Akteurshandeln gemeinsam berücksichtigt werden müssen. Das Buch verbindet Verwaltungswissenschaft, Organisationssoziologie, Arbeitsmarktforschung und Fragen professioneller sozialer Dienstleistungen auf produktive Weise. Dass es seine eigenen Reichweitengrenzen so ausführlich thematisiert, ist dabei eher eine Stärke als ein Mangel. Die Untersuchung liefert kein abschließendes Organisationsmodell für „das optimale Jobcenter“, sondern eine differenzierte empirische Grundlage dafür, künftig präziser danach zu fragen, welche Organisationsformen unter welchen institutionellen und lokalen Bedingungen entstehen und welche Folgen daraus resultieren.
Fazit
Jonas Hafner legt eine theoretisch anspruchsvolle, empirisch umfangreiche und methodisch transparente Organisationsstudie vor, die eine erkennbare Forschungslücke schließt und zahlreiche Anknüpfungspunkte für Verwaltungs-, Organisations‑ und Sozialforschung bietet.
Rezension von
Prof. Dr. Christian Philipp Nixdorf
Sozialwissenschaftler, Diplom-Sozialarbeiter/-pädagoge (FH), Sozial- und Organisationspädagoge M. A., Case Management-Ausbilder (DGCC), Systemischer Berater (DGSF), zertifizierter Mediator, lehrt Soziale Arbeit an der IU Internationale Hochschule in Braunschweig.
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