socialnet - Das Netz für die Sozialwirtschaft

Maximilian Wallerath (Hrsg.): Perspektiven kommunaler Sozial- und Beschäftigungspolitik

Cover Maximilian Wallerath (Hrsg.): Perspektiven kommunaler Sozial- und Beschäftigungspolitik. 7. Greifswalder Verwaltungsfachtage am 20./21. September 2005. Erich Schmidt Verlag (Berlin) 2006. 111 Seiten. ISBN 978-3-503-09356-4. 28,00 EUR.
Recherche bei DNB KVK GVK.

Besprochenes Werk kaufen
über socialnet Buchversand


Herausgeber und Autor

Der von Prof. Dr. iur. Maximilian Wallerath (Universität Greifswald, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Sozialrecht und Verwaltungslehre) herausgegebene Band fasst die Referate der siebten Greifswalder Verwaltungstage vom September 2005 zusammen. Diese beschäftigten sich vorrangig mit dem gewandelten Entscheidungs- und Handlungsumfeld kommunaler Sozial- und Beschäftigungspolitik nach dem Inkrafttreten des vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz IV") und den damit verbundenen rechtlichen und organisatorischen Steuerungsfragen. In einer erweiterten Perspektive sollten darüber hinaus die Veränderungen der kommunalen Sozialpolitik insgesamt thematisiert werden.

Inhalte

Dieser Anspruch spiegelt sich in der thematischen Schwerpunktsetzung der insgesamt acht Beiträge des Bandes wider. Die Aufsätze von Welti, Lübking, Bieback und Neumann besitzen dabei eher einen grundsätzlich-systematischen Charakter, während die Beiträge von Beyer und Syrbe mit ihrer praxisorientierten Ausrichtung stärker auf Fragen der Umsetzung(sprobleme) fokussiert sind. Der Herausgeber selbst ist mit einer kurzen thematischen Einführung sowie mit einem zusammenfassenden Schlusswort beteiligt. Zu den Hauptbeiträgen im Einzelnen:

  • PD Dr. Felix Welti (Universität Kiel) schildert in seinem Beitrag die Herausbildung der verschiedenen Felder kommunaler Sozial- und Beschäftigungspolitik. Er beschreibt dazu die Entwicklung der Kommunen als eigenständige politische Akteure und Institutionen sowie die Entstehung der kommunalen Selbstverwaltung seit Anfang des 19. Jahrhunderts bis hin zur Situation Mitte der 1990er Jahre. In einem weiteren Kapitel, das den rechtlichen Rahmen kommunaler Sozial- und Beschäftigungspolitik zum Thema hat, werden ihre verfassungsrechtlichen Grundlagen (Sozialstaatsziel, bundesstaatliche Kompetenzordnung, kommunale Selbstverwaltung, Stellung der Kommunen in der staatlichen Aufgabenerfüllung) dargelegt. Vor dem Hintergrund dauerhafter kommunaler Finanzengpässe sieht Welti den Kern des Konflikts hier vor allem im Modus sowie dem Umfang der Aufgabenfinanzierung auf Grundlage des grundgesetzlich geregelten Konnexitätsgrundsatzes. Das zweite Kapitel widmet sich dem Einfluss der Europäischen Gesetzgebung und Rechtsprechung auf die Ausgestaltung der kommunalen Sozial- und Beschäftigungspolitik in den Mitgliedsstaaten der EU. Welti erläutert dazu die handlungsleitenden sozialen Ziele, wie sie etwa im EG-Vertrag niedergelegt sind und gibt zugleich zu bedenken, dass "der Entwurf des Verfassungsvertrages nicht klar erkennen lässt, ob der künftige Weg eher durch mehr gemeinschaftliche Sozialpolitik oder primär durch mehr Respekt vor der mitgliedstaatlichen Sozialpolitik geprägt sein soll" (S. 22). Eindeutig erscheint ihm dagegen allerdings der starke ökonomische Einfluss der europäischen Binnenmarktpolitik "als Schranke nationaler und kommunaler Sozialpolitik und Daseinsvorsorge" (S. 23), mit der bisherige Instrumente kommunaler Selbstverwaltung und Sozialpolitik - etwa durch die Gültigkeit des europäischen Wettbewerbsrechts - zunehmend in Frage gestellt werden. Die Gründe für ein bislang gespanntes Verhältnis zwischen kommunaler Sozialpolitik und Gemeinschaftsrecht identifiziert der Autor darüber hinaus darin, dass dieses bisher - von bestimmten Regelungen im Unionsvertrag abgesehen - die kommunale Selbstverwaltung weitgehend ignoriere. Das dritte Kapitel beschäftigt sich unter der Überschrift "Ausgestaltung" mit den konkreten sozial rechtlichen Bestimmungen des allgemeinen Sozialrechts und der Bereiche Arbeitsmarkt, Jugend und Gesundheit. Der Beitrag schließt mit einem kurzen Ausblick, in dem der Autor vor dem Hintergrund sich überschneidender Personenkreise und einer inhaltlichen Verknüpfung von Problemlagen (z.B. Bildung, Arbeit und Gesundheit etc.) für eine Effizienz steigernde Strukturreform plädiert, in der das Sozialsystem noch stärker mit örtlicher Selbsthilfe verbunden wird, besonders um darüber die Hilfeangebote verschiedener Träger zusammenzuführen.
  • Uwe Lübking (Beigeordneter des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, Berlin) geht in seinem Beitrag zu "Herausforderungen und Grenzen kommunaler Sozialpolitik" im ersten Teilauf die problematische Rolle der Kommunen als inzwischen primäre Finanziers gesamtstaatlicher und gesamtgesellschaftlicher Sozialausgaben ein, die er am Beispiel der Eingliederungshilfe für Behinderte erläutert. Dieses Beispiel mache deutlich, dass diese Finanzierung von den Kommunen nicht geleistet werden können und es vielmehr Aufgabe des Bundes sein müsse, das Transfersystem sicherzustellen, während die personenbezogenen sozialen Dienste in kommunaler Verantwortung erbracht werden sollten. Im zweiten Teil wird eine grundlegende Neuorganisation des Verhältnisses und der Kompetenzen von Schule und Jugendhilfe gefordert. Dies sei vor allem deshalb nötig, um Übergänge besser zu organisieren und die Jugendlichen individueller fördern zu können. Dazu sei ein stärkerer Einfluss der Kommunen auf die schulische Gestaltung notwendig, weil "die Kommunen spätestens über die Schulsozialarbeit und die Jugendberufshilfe für das Versagen eines vorrangigen Systems, nämlich der Schule, mitverantwortlich gemacht werden. Auf der anderen Seite haben die Kommunen keine Steuerungsmöglichkeiten im Bereich der Schule" (S. 71). Zur Bewältigung der absehbaren Folgen des demografischen Wandels für die kommunale Sozialpolitik fordert der Autor im dritten Teil eine Flexibilisierung der Einsatzmöglichkeiten vorhandener Finanzmittel durch die Stärkung familiärer Strukturen, die dabei mehr durch infrastrukturelle Investitionen in Schulen und Kindertageseinrichtungen und weniger durch Transferleistungen (Zahlung von Kindergeld) gewährleistet werden soll. Im SGB II-Bereich sieht der Autor eine  wesentliche zukünftige Anforderung darin, integrierte Konzepte zu entwickeln, in denen vier Handlungsfelder noch stärker miteinander verbunden werden: 1) kommunale Beschäftigungspolitik, 2) kommunale Wirtschaftspolitik, 3) kommunale Arbeitsmarktpolitik und 4) kommunale Sozialpolitik.
  • Prof. Dr. Karl-Jürgen Bieback (Universität Hamburg) untersucht in seinem Beitrag mit dem Titel "Kommunale Sozialpolitik und ihrer Koordination mit der Bundesagentur für Arbeit" in einem ersten Schritt die Besonderheiten der Langzeitarbeitslosigkeit und die daraus folgenden Anforderungen an die Finanzierung und Organisation einer kommunalen Arbeitsmarktpolitik als Teil der kommunalen Sozialpolitik. Er geht hier insbesondere auf den begrenzten Schutz von Langzeitarbeitslosen durch die Arbeitslosenversicherung und die An- bzw. Überforderungen der Sozialhilfe als letzter Aufganglinie bei Langzeitarbeitslosigkeit ein, von der die Kommunen - je nach örtlichen Gegebenheiten - dazu vollkommen unterschiedlich betroffen sein können.  Auf dieser Grundlage werden im zweiten Teil "Probleme und Alternativen der Koordination von Arbeitslosenversicherung und kommunaler Sozialpolitik" erörtert. Die Notwendigkeit einer Änderung und der Kooperation ergeben sich für Bieback insbesondere aus der "doppelten Leistungszuständigkeit", der "nicht mehr tragbaren Belastung des Basisnetzes Sozialhilfe" sowie der Existenz von "leistungsrechtlichen Verschiebebahnhöfen" (S. 40f.), aus der er die Forderung nach einem einheitlichen Fallmanagement, einer umfassenden sozialpädagogisch orientierten Leistungserbringung auf Basis der Organisation eines großen Etats bei der Bewältigung der Langzeitarbeitslosigkeit jenseits der Sozialversicherung ableitet. Die Umsetzung habe dabei unter finanzieller Beteiligung der Gemeinden stattzufinden, insofern es sich bei der Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit eben "auch um die Erfüllung genuiner Aufgaben der gemeindlichen Sozialpolitik handele" (S. 42). Mögliche Alternativen sieht Bieback in der "vollen oder weitgehenden Einheit von Aufgaben-, Finanz- und Verwaltungsverantwortung" auf Basis von Einheitslösungen (kommunale Alleinträgerschaft versus alleiniger Leistungsträgerschaft der Bundesagentur für Arbeit). Hier steht dem Vorteil einer einheitlichen Politik- und Verwaltungsverantwortung Biebacks Auffassung allerdings nach der Nachteil entgegen, dass "diese beiden Wege auch nicht hinreichend einlösen können, was als ihr großer Vorteil angesehen wird: das Zusammenfallen von Aufgaben-, Finanz- und Verwaltungsverantwortung" (S. 45). Als realistische Alternative kommt deshalb für ihn eher das Modell der "Optionskommune plus New Public Management" in Frage, in dem die Finanzverantwortung beim Bund und die alleinige Aufgaben- und Verwaltungsverantwortung bei den Kommunen liegt. Da der Bund gegenüber den Kommunen keine direkte Auftragsverwaltung und Fachaufsicht installieren könne, liege es nahe, neue Elemente des Verwaltungsmanagements einzusetzen: "Die fast vollständige Pauschalierung der Pflichtleistungen und die Budgetierung der Ermessensleistungen der Prävention und Integration machen das finanzielle "Risiko" für den Bundesetat überschaubar" (S. 46). Andererseits sind auch Modelle getrennter Zuständigkeit und (offener) Kooperation zwischen der Bundesagentur für Arbeit und der Kommunalverwaltung (vgl. das MoZart-Modellprojekt) realistisch. Ebenso wäre es denkbar, die leistungsrechtlichen Zuständigkeiten bei der Bundesagentur für Arbeit und bei den Kommunen zu belassen, die konkrete Aufgabendurchführung mittels "contracting out" jedoch auf private Dritte zu verlagern. Im abschließenden dritten Teil der Abhandlung findet sich eine ausführliche rechtliche Würdigung des im SGB II gesetzlich geregelten neuen Ansatzes einer Zusammenarbeit zwischen den Akteuren der kommunalen Sozialpolitik und der Bundesagentur für Arbeit. Bieback bemängelt hier vor allem 1) die fehlende Vorbereitung der Umsetzung durch das Sozialverwaltungsrecht, so dass auf kein erprobtes Rechtsinstrumentarium zurückgegriffen werden konnte; 2) die Vielfalt der Rechtsformen bei der Gründung der Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) sowie 3) die zu geringe Selbstständigkeit hinsichtlich der wichtigen Aspekte "Leitung, Strategieentwicklung, Personal und Finanzen", was dazu geführt habe, dass die ARGEn in der Praxis kaum eine eigenständige Organisationsstruktur herausgebildet hätten. In verfassungsrechtlicher Hinsicht diskutiert Bieback insbesondere Vorbehalte gegen eine unzulässige Mischverwaltung, die Problematik einer Aufgabenübertragung an die ARGEn und Optionskommunen durch Bundesgesetz sowie die (angebliche) Zerstörung der Einheitlichkeit von Aufgabenträgerschaft und Verwaltung.
  • Prof. Dr. Volker Neumann (Humboldt-Universität Berlin) geht in seinem Beitrag mit dem Titel "Kommunale Sozialpolitik und freie Träger. Die Erbringung von Sozialleistungen und das Vergaberecht" auf die grundsätzliche Problematik der Angebotssteuerung sozialer Dienste und Einrichtungen im Kontext der kommunalen Sozialpolitik ein. Der erste Teil der Abhandlung beschäftigt sich mit der Herausbildung und  Entwicklung des Subsidiaritätsprinzips, insbesondere dem bedingten Vorrang der freien Träger vor der kommunalen Sozialpolitik und ihrer Stellung im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis. Neumann resümiert: "Zusammenarbeit - das war das Stichwort, das für einige Jahrzehnte das Verhältnis der kommunalen Sozialpolitik zu den freien Trägern durchaus zutreffend beschrieb" (S. 82). Erst Anfang der 90er Jahre wurde die Angebotssteuerung durch Bedarfsprüfung, z. B. im Rahmen von Pflegesatzvereinbarungen, für gesetzeswidrig erklärt: "Seitdem sind die Träger der Sozial- und Jugendhilfe verpflichtet, Einrichtungen und Dienste durch den Abschluss von Leistungsvereinbarungen zuzulassen, ohne dass es darauf ankommt, ob für ihre Angebote ein Bedarf besteht oder nicht" (S. 82-83). Den Einwand, dass es darüber zu Überkapazitäten und in deren Folge zu einer angebotsinduzierten Nachfrage und damit wiederum zu einer "Verschwendung öffentlicher Mittel" kommen könne, lässt Neumann nicht gelten: "Die der Leistungserbringung vorgeschaltete Prüfung des individuellen Bedarfs macht eine objektive Bedarfsplanung und -prüfung überflüssig und rechtswidrig. Wenn mehr Leistungserbringer zugelassen sind als benötigt werden, entstehen dem sozial- und Jugendhilfeträger keine zusätzlichen Kosten. Denn das Unternehmerrisiko, d. h. das Risiko der Unterbelegung, tragen einzig und allein die Leistungserbringer" (S.83). Diesem Verfahren stehe auch eine entsprechende Ausübung des Wunsch- und Wahlrechts der Hilfesuchenden nicht entgegen. Der zweite Teil des Aufsatzes behandelt unter der Überschrift "Die Kommunen unter Spardruck" schwerpunktmäßig die Belastung der Kommunen durch bundesrechtlich veranlasste Aufgaben, die für Neumann besonders in der Diskrepanz zwischen zweistufigem Bundesstaat und dreistufigem Verwaltungsaufbau begründet liegt. Eine Konstellation, die "zu einer Verständigung von Bund und Ländern zu Lasten der Gemeinden geradezu einlädt" (S. 85). Möglichkeiten einer notwendigen Kostendeckelung sieht er in der Anwendung der Instrumentarium des neuen Steuerungsmodells (NSM) sowie der Umsetzung des im Kontext der Theorie der sozialen Arbeit entwickelten Konzepts der Sozialraumorientierung (Kontraktmanagements, Budgetierung etc.). Hier stelle sich allerdings die grundsätzliche Frage, ob das nach den Prinzipien Markt, Wettbewerb und Allokation funktionierende NSM mit den Prinzipien der Regelbindung, Hierarchie, der öffentlichen Zweckbindung und der Rechtmäßigkeit staatlichen Handelns insgesamt zu vereinbaren sei. Im Kernteil des Beitrages ("Erbringung von Sozialleistungen nach Vergaberecht?") geht Neumann auf Leistungserbringungsverträge als öffentlicher Aufträge sowie die Vergabe nach Haushaltsrecht ein und thematisiert neuere sozialrechtliche Tendenzen, das "Vergaberecht als Umgehungsstrategie" einzusetzen, um dadurch die alte Angebotssteuerung durch Bedarfsprüfung wieder einzusetzen. Ein Vorgang, der für Neumann die These belegt, "dass der Träger der Sozial- und Jugendhilfe mit dem Vergaberecht zurück in die Zeit von vor 1993 gelangen will" (S. 93). Insgesamt hält der Autor eine Erbringung von Sozialleistungen nach Vergaberecht - etwa analog der Rechtsfolgenverweisung des § 421 i SGB III -  mit dem geltenden Recht nicht vereinbar: "Da das geltende Leistungserbringungsrecht der Sozial- und Jugendhilfe die Grundrechte der freien Träger schont und zugleich den Wettbewerb fördert, ist eine Einführung des Vergaberecht nicht erforderlich, also unverhältnismäßig [...] Ich halte auch auf Grund der eindrucksvoll klaren Rechtsprechung das Thema "Kommunale Sozialpolitik und Vergaberecht" für erledigt" (S. 94-95).
  • Thomas Beyer (Senator der Stadt Wismar) geht in seinem Beitrag auf "Steuerungsprobleme im Rahmen der ARGE aus dem Blickwinkel einer kreisfreien Stadt" ein. Die Ausgangslage vor Ort stellte sich - vermutlich ähnlich wie in vielen anderen Orten - vor dem Hintergrund höherer tatsächlicher Fallzahlen im Verhältnis zu den Prognosezahlen, kurzer Umsetzungszeitspannen, Softwareproblemen und z.T. ungelösten Fragen der Personalschulung und -bemessung problematisch dar. Ein hoher Erwartungsdruck ergab sich insbesondere aus den Forderungen nach einer gleichzeitig zu leistenden schnellen und korrekten Leistungsgewährung sowie dem Anspruch auf eine qualitativ bessere Vermittlung bzw. der Problematik der arbeitsmarktpolitischen Erwartungen an das Instrumentarium des SGB II insgesamt. Es verwundert deshalb nicht, dass mit Arbeitsbeginn der ARGE die angestrebten Betreuungsschlüssel nicht erreicht wurden, Mitarbeiter den Anforderungen nicht gewachsen waren und sich arbeitsorganisatorische Abläufe unkoordiniert und damit wenig produktiv gestalteten. Umstände, die sich bis heute offenbar zum Positiven geändert haben, aber noch kein Optimum darstellen. Trotzdem hält es der Autor für verfrüht, daraus "bereits heute Schlüsse bezüglich des Erfolgs oder Misserfolgs der Konstruktion ARGE zu ziehen. Das trifft im Übrigen auch auf den Erfolg oder den Misserfolg des SGB II insgesamt zu" (S. 65). Grundsätzlich werde die Zusammenführung der beiden Systeme Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe als richtig und positiv betrachtet, weil damit Arbeitsmarktinstrumente nun für beide Personengruppen angewandt werden könnten. Handlungsbedarf bestehe jedoch nach wie vor hinsichtlich der Verbesserung der Zusammenarbeit der ARGE-Beteiligten (Agentur und Kommune).
  • Dr. Barbara Syrbe (Landrätin des Landkreises Ostvorpommern) schildert die Erfahrungen einer der insgesamt 69 Optionskommunen, "die aus dem Nichts auf der Basis eines Gesetzes mit vielen Unschärfen und Unklarheiten eine voll funktionierende Behörde mit 134 Mitarbeitern (unter den Bedingungen des öffentlichen Tarifrechtes) aufzubauen" (S. 99) hatte. Umsetzungsschwierigkeiten ergaben sich auch hier aus der Zahl der Bedarfsgemeinschaften, die deutlich über den Erwartungen lag, was die Kommune dazu veranlasste, die Personalstärke auf 195 Mitarbeiter zu erhöhen. Die Tatsache, dass im Bereich der Leistungsgewährung relativ wenige (technische) Probleme zu verzeichnen waren, werden vor allem darauf zurückgeführt, "dass der Landkreis nicht gezwungen war, das bekanntermaßen fehleranfällige Softwareprogramm der Bundesagentur für Arbeit "A2LL" zu nutzen" (S. 100). Die Eingliederungserfolge werden vor dem Hintergrund der arbeitsmarktlichen Lage als befriedigend, wenn auch in punkto Nachhaltigkeit als verbesserungsbedürftig geschildert. Dies gelte ebenso für die Zusammenarbeit mit anderen Optionskreisen und mit der Bundesagentur für Arbeit. Insgesamt sei das Fazit aber positiv: "Für mich persönlich kann dies nur so lauten, dass die Landkreise und kreisfreien Städte in Deutschland die originäre Zuständigkeit für das SGB II erhalten" (S. 101).

Fazit

Der Band liefert in seiner Mischung aus problembezogenen Praxisschilderungen und  übergreifenden, eher sozialrechtlich geprägten Beiträgen zur Entwicklung kommunaler Sozial- und Beschäftigungspolitik eine erschöpfende Darstellung der Thematik. Für den  wissenschaftlich interessierten Leser besitzen dabei insbesondere die grundlegenden Beiträge von Bieback und Neumann eine über die Tagesaktualität hinausgehende Bedeutung. Vor dem Hintergrund der aktuellen fachlichen und sozialpolitischen Entwicklungen (z. B. der Diskussionen um eine Gesamtrevision des SGB II) gilt dies für die übrigen Beiträge, in denen Praktiker eher die sie betreffenden Themenstellungen und Problemanzeigen wiederfinden werden, naturgemäß in geringerem Maße.


Rezensent
Prof. Dr. Michael Buestrich
Evangelische Fachhochschule Rheinland-Westfalen-Lippe in Bochum
Homepage www.buestrich.net


Alle 35 Rezensionen von Michael Buestrich anzeigen.

Besprochenes Werk kaufen
Sie fördern den Rezensionsdienst, wenn Sie diesen Titel – in Deutschland versandkostenfrei – über den socialnet Buchversand bestellen.


Zitiervorschlag
Michael Buestrich. Rezension vom 13.03.2007 zu: Maximilian Wallerath (Hrsg.): Perspektiven kommunaler Sozial- und Beschäftigungspolitik. 7. Greifswalder Verwaltungsfachtage am 20./21. September 2005. Erich Schmidt Verlag (Berlin) 2006. ISBN 978-3-503-09356-4. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/3919.php, Datum des Zugriffs 24.02.2018.


Urheberrecht
Diese Rezension ist, wie alle anderen Inhalte bei socialnet, urheberrechtlich geschützt. Falls Sie Interesse an einer Nutzung haben, treffen Sie bitte vorher eine Vereinbarung mit uns. Gerne steht Ihnen die Redaktion der Rezensionen für weitere Fragen und Absprachen zur Verfügung.


socialnet Rezensionen durch Spenden unterstützen
Sie finden diese und andere Rezensionen für Ihre Arbeit hilfreich? Dann helfen Sie uns bitte mit einer Spende, die socialnet Rezensionen weiter auszubauen: Spenden Sie steuerlich absetzbar an unseren Partner Förderverein Fachinformation Sozialwesen e.V. mit dem Stichwort Rezensionen!

Zur Rezensionsübersicht

Hilfe & Kontakt Details
Hinweise für

Bitte lesen Sie die Hinweise, bevor Sie Kontakt zur Redaktion der Rezensionen aufnehmen.
rezensionen@socialnet.de

Stellenangebote

Inserieren und suchen Sie im socialnet Stellenmarkt.

Newsletter bestellen

Immer über neue Rezensionen informiert.

Newsletter

Schon 13.000 Fach- und Führungskräfte informieren sich monatlich mit unserem kostenlosen Newsletter über Entwicklungen in der Sozialwirtschaft

Gehören Sie auch schon dazu?

Ansonsten jetzt für den Newsletter anmelden!