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Rainer Erkens: Irrwege und Chancen der Entwicklungspolitik in Afrika. Eine liberale Perspektive

Cover Rainer Erkens: Irrwege und Chancen der Entwicklungspolitik in Afrika. Eine liberale Perspektive. liberal Verlag (Berlin) 2006. 271 Seiten. ISBN 978-3-920590-19-6. 10,30 EUR.
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Thema

Der G-8-Gipfel in Heiligendamm hat die Entwicklungszusammenarbeit mit Afrika einmal mehr in das Rampenlicht der breiten Öffentlichkeit gerückt. Noch immer gilt Afrika als der Kontinent der Kriege, Krisen und Katastrophen, als der Hort von Armut und verpassten Entwicklungschancen. Für die einen ist Afrika das hilflose und ausgebeutete Opfer von Kolonialmächten (früher) und Globalisierung (heute), für die anderen eine Region, in der machtgierige und korrupte Politiker in Saus und Braus leben, während die große Mehrheit ihrer Landsleute darbt. Welche Rolle spielt Entwicklungszusammenarbeit (EZ) in Afrika? Welche Chancen hat sie, welche Grenzen? Warum ist Afrika noch immer so arm, obwohl doch jahrzehntelang "Entwicklungshilfe" geflossen ist? Aus welchen Fehlern ist gelernt worden und wie sollte die EZ der Zukunft aussehen? Diese Fragen stellen sich nicht nur für die Weltbank und andere internationale Organisationen. Die deutsche Bundesregierung ist einer der größten "Geber" in Afrika. Auch in Deutschland muss die Debatte über EZ immer wieder neu entfacht und geführt werden. Das Buch von Rainer Erkens leistet einen Beitrag zu dieser wichtigen Diskussion.

Aufbau und Kerninhalte

Auf 271 großzügig gedruckten und deshalb schnell lesbaren Seiten finden sich 13 Kapitel, ein Anhang mit Thesen sowie ein ausführliches Quellenregister.

Ausgehend von den anhaltenden Problemen Afrikas und den nach Auffassung des Autors fehlenden positiven Ergebnissen der Entwicklungspolitik in Afrika fragt er, warum Entwicklungshilfe nicht ganz eingestellt wird (Kap. 4) bzw. wie viel Entwicklungshilfe sinnvoll sein könnte (Kap. 5). Diesem recht fulminant negativen Auftakt stellt der Autor positive Entwicklungen gegenüber: die Lernfähigkeit großer Institutionen der EZ (insbesondere Weltbank und IWF werden von ihm wohlwollend behandelt) sowie neuere Reformprozesse in einer Reihe von afrikanischen Ländern, die zu mehr Demokratie sowie Wirtschaftswachstum geführt haben (Kap. 5-7). Darauf aufbauend entwickelt Erkens Elemente einer "liberalen Entwicklungspolitik" für Afrika (Kap. 8-12). Er arbeitet dabei vier aus seiner Sicht besonders wichtige Punkte heraus: die Förderung von "Guter Regierungsführung" und Demokratie müsse ausgebaut werden; die Priorität müsse den erfolgreichen Ländern gelten (versus "Gießkannenprinzip"); Afrika und insbesondere afrikanische Eliten müssten stärker "in die Pflicht" genommen werden; und schließlich müsse EZ sich auf die Rahmenbedingungen für wirtschaftliche Entwicklung und Wachstum in Afrika konzentrieren.

Im Kern hält Erkens die Probleme Afrikas für hausgemacht. Insbesondere eine völlig verfehlte Wirtschaftspolitik der Regierungen Afrikas sei für die Stagnation des Kontinents verantwortlich. Zu dieser verfehlten Politik aber habe auch die Entwicklungshilfe der vergangenen Jahrzehnte beigetragen. Sie habe den Eliten Afrikas falsche Anreize geboten und sich viel zu wenig, wenn überhaupt, um die Entwicklung eines Privatsektors bemüht. Eine "Daueralimentierung" durch Entwicklungshilfe habe Eigenanstrengungen verhindert. Der regelmäßige Zufluss von Entwicklungshilfemitteln (der die Größenordnung des Marshall-Plans bei weitem übersteige) diene einer unseligen Koalition von afrikanischen Eliten auf der einen Seite und der "Entwicklungsindustrie" auf der anderen. Zu letzterer zählt er die staatlichen und nicht-staatlichen Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit (von Weltbank über Entwicklungsministerien von Staaten bis hin zu Nichtregierungsorganisationen).

Einer Einstellung von Entwicklungshilfe redet Erkens allerdings nicht das Wort. In seiner Sichtweise ist EZ weder positiv noch negativ. Sie kann die notwendigen Reformprozesse in Afrika unterstützen, kann diese aber auch verhindern. Eine "liberale Perspektive" sei nötig, um die Ausrichtung der EZ auf die "richtigen" Zwecke zu gewährleisten. Dazu zählten die Achtung der Menschenrechte, die Stärkung von Rechtsstaatlichkeit und liberaler Demokratie und die Förderung der Marktwirtschaft (siehe z.B. S.223). Dies könne aber nur unterstützend sein. "Für die Entwicklung des Kontinents ist niemand anders verantwortlich als die Afrikaner selbst." (225)

Diskussion

Erkens schreibt nicht als Wissenschaftler, sondern als Politikberater mit Praxiserfahrungen. Sechs Jahre lang war er Regionalbüroleiter Afrika für die der FDP verbundene Friedrich-Naumann-Stiftung. Entsprechend formuliert er seine Analyse aus "liberaler Perspektive". Das Buch ist schon deshalb ein wichtiger Beitrag, weil es kaum programmatische Dokumente der FDP zur Entwicklungspolitik gibt (eine an sich erstaunliche Tatsache, da die FDP immerhin jahrzehntelang für das Außenministerium verantwortlich zeichnete und damit, wenn auch nicht für EZ verantwortlich, gleichwohl doch für die Zusammenarbeit mit afrikanischen Ländern federführend war). So gibt Erkens Einblicke in die Denkweise der "Liberalen" im Sinne bundesdeutscher Parteipolitik.

Dabei ist zunächst festzuhalten, dass bundesdeutsche Parteiliberale von den hier und da in dem Buch zitierten liberalen Hardlinern US-amerikanischer oder britischer Provenienz weiter entfernt sind als von potenziellen christ- oder sozialdemokratischen Koalitionspartnern. Was meint denn eigentlich "liberal"? Nicht überraschend stehen für Erkens (wie für die FDP) die Stärkung einer marktwirtschaftlichen Ordnung und des Privatsektors sowie die Förderung von Wirtschaftswachstum ganz obenan. Das findet aber auch in weiten Teilen der CDU/CSU Unterstützung und - vor allem seit dem Koalitionswechsel 2005 - auch bei der SPD. Der Ausbau einer "guten Regierungsführung" (Good Governance) wird seit vielen Jahren alle Parteiströmungen übergreifend gefordert und von der Weltbank, vom deutschen Entwicklungsministerium und vielen anderen EZ-Institutionen gefördert. Dass afrikanische Eliten mehr Eigenverantwortung übernehmen müssen - auch das ein alter Hut. Also: Was hat die "liberale Perspektive" zusätzlich zu bieten? Erkens drückt sich vor einer klaren Antwort auf diese Frage. Sicher, er will etwas mehr Marktwirtschaft als die anderen, etwas weniger Staat als die anderen, etwas mehr Anreizsysteme als die anderen - aber von konsequenten "liberalen" Positionen wie sie z.B. der britische Lord Bauer in den 1980er Jahren oder die Hardliner des Internationalen Währungsfonds noch in den frühen 1990er Jahren propagierten, ist Erkens weit entfernt. Sein Buch ist diesbezüglich eher ein Dokument der deutschen parteipolitischen Landschaft, in der (vielleicht mit Ausnahme der PDS) wenige grundsätzliche Unterschiede in der Bewertung von Entwicklungspolitik bestehen.

Das Buch ist leider auch ein Beispiel dafür, dass viele entwicklungspolitische Themen in der deutschen Debatte nur oberflächlich diskutiert werden. Beispiel Wirtschaftswachstum und Armutsbekämpfung. "Für Liberale geht es darum, Armut dadurch zu bekämpfen, dass Wohlstand geschaffen wird. Dass wer Wohlstand schafft, zugleich Armut bekämpft, ist offenkundig." (83) Es ist offenkundig falsch! Dass Wohlstandswachstum und Armutsbekämpfung nicht Hand in Hand gehen müssen, ist schon aus Deutschland bekannt. In zahlreichen Entwicklungsländern wird seit Jahrzehnten immer wieder das Phänomen "Wachstum ohne Entwicklung" beobachtet (Ökonomen belegen dies mit der Entwicklung des Gini-Koeffizienten, der wachsende Ungleichheiten für viele Entwicklungsländer aufzeigt). Sogar der Gralshüter liberaler Wirtschaftspolitik, der Internationale Währungsfonds, musste Ende der 1990er Jahre eingestehen, dass seine Programme zwar teilweise Wachstum befördert hätten, nicht jedoch die Armutsbekämpfung. Diese Erkenntnis trug dazu bei, dass der IWF und die Weltbank 1999 die Diskussion über "armutsorientiertes Wachstum" anstießen, eine Diskussion, die bis heute anhält, und auch im Lichte afrikanischer Phänomene (Wachstumsraten ja, Armutsreduzierung nein) noch nicht zu einem Abschluss gefunden hat. Es wäre hilfreich und von Interesse gewesen, wenn Erkens sich der Mühe unterzogen hätte, diese Frage aus "liberaler Perspektive" zu diskutieren.

Das Buch stellt einige wichtige Fragen. Die Frage zum Beispiel, ob die anhaltenden Zuflüsse aus der EZ (oder gar eine massive Ausweitung von Finanzmitteln für die EZ) falsche Anreize für Eliten in manchen afrikanischen Ländern schaffen, ist tatsächlich zu diskutieren. Diese Frage ist aber nicht neu, sie wird seit Jahren in der Debatte über Neopatrimonialismus verhandelt (zahlreiche Autoren wie Nikolas van de Walle oder für die deutsche Diskussion Rainer Tetzlaff und Gero Erdmann haben dazu publiziert). Spannend wäre es gewesen, aus dieser Diskussion Schlussfolgerungen für die deutsche EZ zu ziehen; dazu findet sich aber kaum etwas. Richtig, Erkens fordert, den "erfolgreichen Reformländern" Priorität einzuräumen, d.h. ihnen mehr Geld zu geben und auf diesem Wege Anreize zu schaffen. Das deutsche Entwicklungsministerium diskutiert diese "good performer / bad performer"-Frage seit Jahren. Also: Was ist die "liberale Perspektive"? Würde Erkens dem potenziellen künftigen Regierungskoalitionär FDP raten, eine Einstellung der EZ für Äthiopien oder Kenia zu fordern? Wie sollte ein Anreizsystem auf der einen Seite mit der Notwendigkeit langfristiger Partnerschaften auf der anderen Seite versöhnt werden? Müssen nicht gerade die "schwachen" Reformer, deren Staatlichkeit davon bedroht ist, ganz zu zerfallen, durch eine kluge EZ gestärkt werden? Ganz abgesehen davon ist die Einführung des "Gießkannenprinzips" der EZ - also: alle Länder kriegen etwas ab - stark außenpolitisch motiviert. Gerade diese Linie ist vom FDP-Außenminister Genscher aufgebaut und von seinem "liberalen" Nachfolger Kinkel in den 1990er Jahren noch gestärkt worden (in der Hoffnung, afrikanische Stimmen für einen deutschen Sitz im UN-Sicherheitsrat zu gewinnen). Erst unter der rot-grünen Bundesregierung begann die Debatte über Schwerpunktländer der deutschen EZ, die zu (wenn auch zaghaften) Veränderungen führte - hier jetzt "liberale Perspektiven" anzubieten, klingt deshalb wenig glaubwürdig.

Kritisch und stets mit provozierendem Ton äußert Erkens sich an zahlreichen Stellen seines Buches über "die Entwicklungsindustrie", also die EZ-Institutionen. Es sei ihr Interesse, dass sich nichts ändert, weil sie neben afrikanischen Politikern vor allem von den Entwicklungsgeldern profitierten. Die Frage nach den Eigeninteressen der EZ-Bürokratie ist berechtigt. Darauf hinzuweisen, dass diese Institutionen sich eigentlich überflüssig machen sollten (wenn sie ihre Ziele erreichen), ist durchaus richtig. Schon Max Weber hat aber dargelegt, wie sehr Bürokratien Eigendynamiken entwickeln, die sich von ihren ursprünglichen Aufträgen weit entfernen können.

Doch wieder: Was heißt das konkret? Erkens war selber als Mitarbeiter einer politischen Stiftung in Afrika. Sein Gehalt (und auch die Druckkosten seines Buches?) sind aus Steuergeldern finanziert. Da ist es billig, auf "die Entwicklungsindustrie" mit dem Finger zu zeigen, ohne konkrete Reformvorschläge zu machen. Wäre es nicht zum Beispiel eine mutige "liberale" Position, die Abschaffung der in Deutschland ausschließlich aus Steuergeldern finanzierten Auslandsarbeit der politischen Stiftungen zu fordern, deren Auslandstätigkeiten kaum einem Steuerzahler bekannt sein dürften? Die politischen Stiftungen in Deutschland leben davon, dass die im Bundestag vertretenen Parteien sich in eigener Sache nicht gegenseitig auf die Finger klopfen und dafür sorgen, dass Parteipfründe nicht angetastet werden. Die Nichtregierungsorganisationen aber, die offenbar zu Erkens Lieblingsgegnern zählen, finanzieren sich zum größten Teil aus privaten Spenden, stehen also - liberales Gut! - im permanenten Wettbewerb um die besten Ideen und das Geld der Spender. Sie sind überdies wesentlich transparenter in ihrer Rechenschaftslegung als die Stiftungen.

Aus "liberaler" Perspektive vollends unglaubwürdig wird Erkens in diesem Zusammenhang, wenn er die geforderte Ausweitung der Förderung von Guter Regierungsführung explizit damit verbindet, die Arbeit der politischen Stiftungen zu loben. Keine Frage, die Stiftungen haben teilweise gute Projekte der Demokratieförderung aufzuweisen (leider nennt Erkens kein einziges Beispiel in seinem Buch). Aber so zu tun, als seien die Stiftungen das Instrument der deutschen EZ schlechthin, gute Regierungsführung und Demokratie zu fördern, geht an den Tatsachen vorbei. Der Anteil der Stiftungen an der Governance-Förderung durch deutsche EZ war bis in die 1980er Jahre hinein dominant, doch seit 15 Jahren hat sich dies fundamental zugunsten anderer Akteure und Instrumente verschoben. Die Förderung von Guter Regierungsführung ist heute einer der Schwerpunkte deutscher staatlicher EZ und wird zu weiten Teilen über die staatlichen Durchführungsorganisationen sowie über Nichtregierungsorganisationen oder multilateral abgewickelt. Diesen Trend erwähnt der Autor mit keinem Wort. Bürokratische Eigeninteressen der "Entwicklungsindustrie", hier: der Stiftungen, könnten kaum besser verdeutlicht werden!

Fazit

Trotz einer eher ärgerlichen Mischung aus undifferenzierter Feindbildpflege und unbelegtem Eigenlob ist das Buch von Erkens lesenswert. Die Leserinnen und Leser von entwicklungspolitisch orientierter Literatur werden vermutlich den meisten der von Erkens vertretenen Positionen nicht zustimmen - seine Provokationen fordern aber dazu heraus, eigene Positionen neu zu bedenken, alte Argumente zu schärfen und neue Begründungen zu erarbeiten.


Rezension von
Prof. Dr. Walter Eberlei
Hochschule Düsseldorf (HSD)
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Zitiervorschlag
Walter Eberlei. Rezension vom 13.10.2007 zu: Rainer Erkens: Irrwege und Chancen der Entwicklungspolitik in Afrika. Eine liberale Perspektive. liberal Verlag (Berlin) 2006. ISBN 978-3-920590-19-6. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/4152.php, Datum des Zugriffs 04.04.2020.


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