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Regine Prunzel: Der "europäische Sozialkonsens" [...]

Cover Regine Prunzel: Der "europäische Sozialkonsens" als Instrument zur Stärkung des "europäischen Sozialmodells". Vom politischen Postulat zur eigenständigen sozialpolitischen Säule. Duncker & Humblot (Berlin) 2007. 488 Seiten. ISBN 978-3-428-12533-3. 98,00 EUR, CH: 155,00 sFr.

Reihe: Chemnitzer Europastudien - Band 6.
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Thema

Das Europäische Sozialmodell erscheint seit den Diskussionen um die gescheiterten Referenden zur Europäischen Verfassung immer wieder in den Medien, ohne dass dort geklärt würde, um was es sich dabei eigentlich handelt. Deutlich wird dabei nur, dass es um die "andere" Seite der europäischen Integration geht – nämlich nicht um den Wirtschaftsraum Europa, sondern um dessen Gegengewicht, Ergänzung oder Korrektiv. Die fachwissenschaftliche Diskussion um ein Europäisches Sozialmodell ist hingegen nicht neu, hier wurden bereits in den 90er Jahren eine Vielzahl an Publikationen vorgelegt, deren Aktualität angesichts der jüngeren Entwicklung der europäischen Integration ungebrochen ist. Mit dem vorliegenden Werk stellt die Autorin, die selber über langjährige Erfahrung auf europäischer Ebene verfügt, die verschiedenen Diskussionsstränge zusammen und leistet darüber hinaus eine Analyse der Rechtsgrundlagen dessen, was das Europäische Sozialmodell ausmachen könnte. Darüber hinaus stellt sie mit dem "Europäischen Sozialkonsens" ein eigenständiges Modell vor, das zur Festigung und Weiterentwicklung des Europäischen Sozialmodells beitragen könnte.

Aufbau und Inhalt

In dem vorliegenden Buch, das als Dissertation der wirtschaftswissenschaftlichen Universität der TU Chemnitz vorgelegt wurde, geht die Autorin in drei Schritten vor.

  1. In einem ersten Schritt diskutiert sie die Eckpfeiler des Europäischen Sozialmodells (Kapitel I bis VI).
  2. Der zweite Schritt untersucht die Möglichkeiten der Gestaltung des Europäischen Sozialmodells durch verschiedene Akteure und Verfahren (Kapitel VII bis X).
  3. In einem dritten Schritt schließlich entwirft die Autorin schließlich ihr Konzept des "Europäischen Sozialkonsenses", der das Herzstück der gesamten Arbeit darstellt (Kapitel XI bis XV). Das abschließende Kapitel XVI fasst die zentralen Ergebnisse nochmals zusammen.

Kapitel I bis VI: Die Eckpfeiler des Europäischen Sozialmodells

  • Das erste Kapitel besteht aus insgesamt 33 Thesen, die die Argumentationslinie der gesamten Arbeit vorzeichnen.
  • Das zweite Kapitel besteht aus der Einleitung, in der die Autorin den Anlass für ihr Werk begründet. Dieser besteht für sie darin, dass Europa zwar politisch und wirtschaftlich eine hohe Einigungsdynamik aufweist, diese aber in keiner Weise mit derjenigen im sozialen Bereich vergleichbar ist. Daher plädiert sie für eine Neuorientierung des "Europäischen Sozialmodells", die sie mit der vorliegenden Arbeit leisten will. Dabei deutet sie bereits an, wie das Europäische Sozialmodell weiterzuentwickeln wäre, so dass es zu einer tatsächlichen Weiterentwicklung einer europäischen Sozialpolitik kommen könnte.
  • Im dritten Kapitel untersucht die Autorin die Grundlagen des Europäischen Sozialmodells sowohl in historischer als auch in systematischer Hinsicht. Dabei stellt sie zunächst die Entwicklungslinien der europäischen Sozialpolitik von den Römischen Verträgen bis 1993 dar. Hier arbeitet sie die zunehmende Bedeutung sozialer Aspekte in den vertraglichen Grundlagen der EWG (und später EG) heraus, die mit der Verabschiedung der Charta der Grundrechte der Arbeitnehmer/innen 1989 einen ersten Höhepunkt erlebte. Dabei stellt sie heraus, dass auch nach Maastricht die Sozialpolitik in erster Linie Angelegenheit der Mitgliedsstaaten bleibt und die Akteure der EU in rechtlicher Hinsicht im Wesentlichen mehr oder weniger unverbindliches "soft-law" produziert haben. Dennoch hat nach Ansicht Prunzels der Austausch und Beispiele von "best practices" mit den damit einhergehenden politischen Einwirkungen auf die nationale Sozialpolitik zu einer nachweisbaren "De-facto-Konvergenz" der Entwicklung der Sozialpolitiken der Mitgliedsstaaten in wichtigen Punkten geführt. Als Hemmnisse für weiterreichende Europäisierungstendenzen der Sozialpolitik hält sie sowohl ein "institutionelles Beharrungsvermögen" als auch ein "nationalstaatliches Beharrungsvermögen" fest. Der erste Teil dieses dritten Kapitels wird mit einer übersichtlichen tabellarischen Darstellung der Entwicklung der europäischen Sozialpolitik von 1950 bis 2003 abgeschlossen. Der zweite Teil des dritten Kapitels widmet sich knapp den Sozialmodellen auf nationalstaatlicher Ebene und ihrem Einfluss auf das Europäische Sozialmodell, wobei Prunzel sich hier den üblichen Kategorisierungen bedient. Seltsam mutet hier allerdings an, dass der hier maßgebliche Name Esping-Andersen kaum erwähnt wird. Das dritte Kapitel schließt mit dem Nachweis, dass es keine eindeutige Definition des Europäischen Sozialmodells gibt und dieses auch nicht europarechtlich verankert ist. Es lassen sich nach Ansicht der Autorin lediglich Eckpunkte festlegen, die das Europäische Sozialmodell grob umreißen könnten. Dabei unternimmt sie eine sorgfältige Analyse verschiedener Quellen, angefangen von Europäischen Institutionen wie Europäischer Kommission, Europäischem Parlament (das hier erstaunlich wenig zu bieten hat) sowie dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss. Darüber hinaus unternimmt sie eine Auswertung verschiedener Fachpublikationen, wobei letztlich deutlich wird, dass es sich beim Europäischen Sozialmodell um ein "amorphes Gebilde" handelt.

Um die Eckpunkte dieses Gebildes Europäisches Sozialmodell zu umreißen, unternimmt Prunzel in den Kapitel IV bis VI den Versuch, rechtliche, formale und institutionelle "Bausteine" zusammenzutragen, die hierfür als Basis dienen können.

  • Hierzu untersucht sie zunächst im vierten Kapitel den sozialrechtlichen Bestand (Primärrecht, Sekundärrecht, EuGH-Urteile) sowie finanzielle Instrumente (z.B. Strukturfondsmittel, Förderprogramme etc.) und schließlich die Vielzahl weiterer Einflussmöglichkeiten wie Mitteilungen, Grünbücher und Weißbücher, die Offene Methode der Koordinierung, Sozialer Dialog und Netzwerkbildungen, um nur einige zu nennen. Dabei bleibt auch die aktuelle Diskussion um die Daseinsvorsorge und die Dienstleistungsrichtlinie nicht ausgespart.
  • Das fünfte Kapitel rückt die Möglichkeiten der Weiterentwicklung des Europäischen Sozialmodells auf der Grundlage des EG-Vertrages in den Mittelpunkt der Betrachtungen. Hier untersucht Prunzel sorgfältig die sozialpolitischen Zielsetzungen in den Gemeinschaftsverträgen sowie die sonstigen sozialpolitisch relevanten Zielsetzungen wie beispielsweise die Europäische Sozialcharta.
  • Das sechste Kapitel widmet sich der Bedeutung der Rechtssprechung des EuGH für das "Europäische Sozialmodell". Dabei kommt sie zu dem Schluss, dass der EG-Vertrag ein rechtliches Instrumentarium enthält, das die Einwirkung auf die Entwicklung eines Europäischen Sozialmodells ermöglicht. Prunzel sieht hier ein echtes Entwicklungspotential, das sie wie folgt begründet:"Die umfangreichen Aufgaben und Zielsetzungen und der stete Ausbau der sozialen Dimension belegen, dass diese sich immer mehr dem Charakter einer echten politischen Säule annähert." (S. 170).

Kapitel VII bis X: Möglichkeiten der Gestaltung des Europäischen Sozialmodells

In den folgenden Kapiteln untersucht die Autorin die Möglichkeiten zur Gestaltung des Europäischen Sozialmodells, wobei sie zunächst die bestehenden Instrumente des "soft law" und die Einflussmöglichkeiten von relevanten Akteuren in den Blick nimmt (Kap. VII). Daran im Anschluss diskutiert die Autorin knapp die Notwendigkeit neuer Lösungsansätze zur Weiterentwicklung eines Europäischen Sozialmodells (Kapitel VIII), um dann Lösungsansätze von wissenschaftlicher Seite sowie seitens der Europäischen Kommission kritisch zu untersuchen (Kap.IX) sowie einige andere Ansätze exemplarisch in Augenschein nimmt (Kapitel X).

  • Das siebte Kapitel widmet sich neben den sozialen Grundrechten und der Unionsbürgerschaft den Instrumenten wie dem Sozialen Dialog, der Europäischen Beschäftigungsstrategie und den Nationalen Aktionsplänen (und folglich auch der Offenen Methode der Koordinierung), dem Lissabon-Prozess und Institutionen wie dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, die trotz ihrer Heterogenität letztlich allesamt Bausteine eines Europäischen Sozialmodells darstellen. Allerdings – und dies die wichtige Erkenntnis aus dieser Analyse der genannten Instrumente und Akteure – kann keines dieser Elemente maßgeblich zu einer Weiterentwicklung des Europäischen Sozialmodells beitragen.
  • Hierzu bedarf es neuer Lösungsansätze, von denen einige im achten und neunten Kapitel kritisch beleuchtet werden. Dabei kommt Prunzel zu dem Schluss, dass keiner der Vorschläge tragfähig genug ist, um zur Weiterentwicklung eines Europäischen Sozialmodells entscheidend beizutragen.
  • Im zehnten Kapitel werden noch einige weitere Möglichkeiten diskutiert, die der Entwicklung eines Europäischen Sozialmodells dienlich sein können, angefangen von einem möglichen Verfassungsvertrag über die intergouvernementale Zusammenarbeit, wie sie in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik bereits umgesetzt wird bis hin zu einer verstärkten Zusammenarbeit i.S. des Art. 43 EUV oder dem Ausbau sozialer Grundrechte. All diese Möglichkeiten tragen nach Ansicht Prunzels nicht weit genug, so dass sie das Modell eines neu zu schaffenden "Europäischen Sozialkonsenses" vorschlägt, dass sie in den folgenden Kapiteln weiter entwickeln wird.

Kapitel XI bis XV: Der "Europäische Sozialkonsens"

Mit den folgenden Kapiteln wird das Kernthema des Buches von Prunzel diskutiert. Hier entwirft die Autorin ihr Konzept eines "Europäischen Sozialkonsenses", der es den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union ermöglichen soll, die soziale Dimension Europas weiterzuentwickeln. Dabei geht es Prunzel vor allem darum, mit diesem neuartigen Instrument die bislang bestehenden Hemmnisse zur Gestaltung einer europäischen Sozialpolitik zu beseitigen, ohne jedoch bestehende Rahmenbedingungen zu ignorieren.

Um dies zu leisten, skizziert die Autorin zunächst die Ausgangslage, die sie als durch begrenzte Handlungsspielräume sowie als durch eine insgesamt schlechte Wirtschaftslage bestimmt beschreibt. Die Anforderungen an das Instrument des "Europäischen Sozialkonsenses" stellen sich folglich als umfangreich dar. So sollte es hiermit gelingen, eine Institutionalisierung der Sozialpolitik auf EU-Ebene zu erreichen. Dazu muss ein Rahmen gesetzt werden, an dem sich alle Beteiligten orientieren und es bedarf eines rechtlichen Instrumentariums, auf dessen Grundlage entsprechende sozialpolitische Maßnahmen vorgenommen werden können.

Die Kernidee des "Europäischen Sozialkonsenses" sieht daher unter Berücksichtigung des europäischen Mehrebenensystems das Prinzip des "konsensualen Regierens" in Anlehnung an die Binnenmarktstrategie als zukunftsträchtiges Modell. Hiermit sollen die bisherigen im sozialen Bereich angewandten Prinzipien der Koordinierung, Harmonisierung und Konvergenz abgelöst bzw. effizienter gestaltet werden. Von besonderer Bedeutung ist die Anbindung des Verfahrens des "Europäischen Sozialkonsenses" auf die Ebene des Europäischen Rates, so dass die Rahmensetzung hier in Form des Konsenses zwischen den Mitgliedsstaaten stattfindet. Auf einer weiteren Ebene sollen dann die anzuwendenden Verfahren mitsamt ihren Instrumenten unter Berücksichtigung der gegebenen Kompetenzen festgelegt werden, was vor allem Aufgabe der Europäischen Kommission ist. Schließlich soll es dann zur konkreten Umsetzung der konsensfähigen Ziele kommen. Der Europäischen Kommission kommt dabei zwar nach wie vor eine Schlüsselrolle zu, aber bei der Umsetzung sieht Prunzel ausdrücklich die Einbindung von Akteuren wie die Leistungserbringer sowie von NGOs vor. Mit diesem neuartigem Instrument des "Europäischen Sozialkonsenses" könnte der Weg zu einem sozialen Europa effizienter gestaltet werden, da zum einen die bisherigen Kompetenzen insofern nicht tangiert werden, als die bestehenden Verträge beachtet werden. Auf der anderen Seite wird durch die Ansiedelung der Sozialpolitik auf die intergouvernementale Ebene – dem Europäischen Rat – ein sehr viel höherer Verbindlichkeits- und Konkretisierungsgrad erreicht.

Diskussion

Das große Verdienst des Buches von Prunzel ist die sorgfältige Darstellung der europäischen Sozialpolitik und die Diskussion des Standes der Forschung. Gleichzeitig stellt der Entwurf des Konzepts eines "Europäischen Sozialkonsenses" ein interessantes Modell dar, das angesichts der aktuellen Reformkrise der EU eine mögliche Handlungsoption darstellt. Inwieweit diese politisch umsetzbar ist, ist an dieser Stelle nicht zu beantworten, wobei es wünschenswert wäre, dass dieser Ansatz eine breitere Resonanz erfährt.

Zielgruppen

Der Band ist insbesondere für Expert/inn/en auf dem Gebiet des Europäischen Sozialrechts

 geschrieben, aber auch für Fachleute angrenzender Disziplinen (Europawissenschaft, Politikwissenschaft, Soziologie) sowie Fachreferent/inn/en in (sozial)politischen Verbänden. 

Fazit

Das Buch stellt für die o.g. Zielgruppen eine gewinnbringende Lektüre insbesondere angesichts des aktuell stockenden europäischen Integrationsprozesses dar, in dem die Frage nach der Zukunft des Europäischen Sozialmodells künftig vermutlich noch deutlich an Bedeutung gewinnen wird. Streckenweise ist der Aufbau des Buches etwas holzschnittartig geraten, was allerdings auch der Tatsache geschuldet ist, dass es sich hierbei um eine Dissertation handelt. Für Nichtjurist/inn/en stellt die Auseinandersetzung mit diesem Werk ein nicht immer leichtes Unterfangen dar, wobei die klare Ausdrucksweise der Autorin hier positiv hervorzuheben ist.


Rezensentin
Prof. Dr. Marion Möhle
Hochschule Esslingen, Fakultät Soziale Arbeit, Gesundheit und Pflege
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Zitiervorschlag
Marion Möhle. Rezension vom 21.12.2008 zu: Regine Prunzel: Der "europäische Sozialkonsens" als Instrument zur Stärkung des "europäischen Sozialmodells". Vom politischen Postulat zur eigenständigen sozialpolitischen Säule. Duncker & Humblot (Berlin) 2007. ISBN 978-3-428-12533-3. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/5554.php, Datum des Zugriffs 18.09.2019.


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