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Holger Schütz: Reform der Arbeitsvermittlung

Cover Holger Schütz: Reform der Arbeitsvermittlung. Uniformierungsdruck in der Bundesagentur für Arbeit. Budrich Academic Press GmbH (Opladen, Berlin, Toronto) 2008. 265 Seiten. ISBN 978-3-940755-03-2. D: 26,90 EUR, A: 27,70 EUR, CH: 47,00 sFr.

Reihe: Politikwissenschaft.
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Autor und Entstehungshintergrund

Dr. phil. Holger Schütz ist Diplom-Politologe und arbeitet seit 1997 als wissenschaftlicher Mitarbeiter am „Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung“ (WZB) in der Abteilung „Arbeitsmarktpolitik und Beschäftigung“. Seine Projekttätigkeiten umfassen die Themen „Implementation und Evaluierung der Arbeitsvermittlung“, „Steuerung, Umsetzungspraxis und Reformen öffentlicher Arbeitsverwaltungen“ sowie das „Benchmarking von Arbeitsmarktperformanz und -politik“. Zu den genannten Themenbereichen liegt eine Vielzahl einschlägiger Veröffentlichungen von ihm vor. Beim hier besprochenen Titel handelt es sich um die 2007 an der FU Berlin zugelassene Dissertation des Autors.

Thema

Die Arbeit ist im Kontext der mit den „Hartz-Gesetzen“ implementierten, einschneidenden Reformen und Veränderungen im Bereich der Arbeitsverwaltung und Arbeitsvermittlung in Deutschland seit 2003 angesiedelt. Diese hat nicht nur in der Fachöffentlichkeit, sondern insbesondere auch bei den davon betroffenen arbeitsuchenden Leistungsbeziehern Fragen in Bezug auf die Angemessenheit und Eignung der Beratungs- und Vermittlungsinstrumente sowie der Leistungsverwaltung (insbesondere der Bemessung, Berechnung und Auszahlung von Leistungen) aufgeworfen. Immerhin sind Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsverwaltung im Rahmen der Reformen mit dem Anspruch angetreten, dass „Hartz“ vornehmlich im Interesse der arbeitsuchenden Klientel (Stichworte: „Passgenauigkeit“, „kurze Wege“, „Leistungen aus einer Hand“ etc.) geplant worden sei und seit einigen Jahren durchgeführt wird.

Das Ziel der vorliegenden Untersuchung besteht darin, die Reformen der öffentlichen Arbeitsvermittlung unter der doppelten Perspektive der institutionellen Vielfalt der Reformumsetzung auf lokaler Ebene und der übergeordneten institutionellen Reformkonsequenzen empirisch zu untersuchen und im Rahmen einer vor allem institutionalistisch konzipierten Policy-Analyse theoretisch zu begründen. Mit diesem Ansatz will sich Schütz zugleich von einer zunehmend auf (ökonomische) Wirkungsanalysen verengenden Evaluation der Arbeitsmarktpolitik abgrenzen und an Stelle dieser eine ausdrückliche politikwissenschaftlich orientierte Untersuchungsperspektive einnehmen (S. 13-14).

Die Arbeit entwickelt dazu eine Typologie von Agenturmodellen und überprüft empirisch, inwieweit die deutschen Arbeitsagenturen diesen Typen entsprechen. Das Hauptaugenmerk liegt somit auf den Aspekten „Homogenität und Heterogenität der Aufgabenwahrnehmung und Aufgabenerfüllung durch lokale Verwaltungseinheiten“, die von der Durchsetzung von Steuerungskompetenzen vorgesetzter (zentraler, regionaler) Einheiten und eigener Kompetenzen bestimmt werden, womit das Gegensatzpaar „Zentralität“ und „Dezentralität“ von Verwaltungshandeln einen bedeutenden Teilaspekt der Themenstellung bildet.

Empirisch basiert das Vorhaben auf der Beobachtung, dass die Bundesagentur für Arbeit seit einigen Jahren bestrebt ist, auf örtlicher Ebene im Rahmen der jüngsten Arbeitsmarktreformen ein neues, im Vergleich zu den Vorgängern [1] noch stärker vereinheitlichtes Organisations- und Strategiemodell durchzusetzen. Die Agenturen sollen in ihrer Aufbau- und Ablauforganisation demnach immer ähnlicher werden, woraus sich für Schütz zwei zentrale Fragen ergeben:

  1. Wie kann die unterstellte Durchsetzung eines einheitlichen Implementationsmodells erklärt werden, was sind die Ursachen und die Wirkungsmechanismen hierfür?
  2. Welche Konsequenzen ergeben sich für die Leistungsfähigkeit der Arbeitsagenturen und der Arbeitsmarktpolitik und die weitere institutionelle Reformenentwicklung aus einem einheitlichen Strategie- und Implementationsmodell?

Seine erste diesbezügliche These lautet, dass die Reform der Bundesagentur für Arbeit das Theorem des „institutionellen Isomorphismus“ bestätigt, demzufolge sich Organisationen in einem gegebenen Handlungs- oder Politikfeld in Zeitverlauf einander angleichen bzw. unter (politisch-normativen) Druck angleichen müssen. Übertragen auf die Arbeitsverwaltung: Nach Schütz existierte bis dato eine dezentrale Vielfalt in der Umsetzung der Arbeitsvermittlung und der Arbeitsverwaltung, die zugleich unterschiedliche Implementationsmodelle repräsentierte. Die Vielfalt dieser Typen sowie der ihr zugehörigen politischen und institutionellen Prozesse nehme in der jüngsten Reformphase tendenziell ab. Zugleich bilde die Zunahme an zentralisierter Steuerung den wichtigsten Hebel dieser Umsetzung.

Diese Angleichungstendenz führe, so die zweite These, zu einer Verringerung der institutionellen Vielfalt und damit zugleich der Handlungskapazitäten im Sinne des organisationalen Leistungsvermögens: „Zugespitzt formuliert: Statt vieler lokal auf die Problemlagen und Gegebenheiten angepasste Produktionsmodelle bleibt ein Produktionsmodell, an dass die lokalen Konditionen angepasst werden.“ (S. 15).

Diese Frage ist dabei auch für andere Bereiche der Arbeitsvermittlung und -verwaltung von Bedeutung. Im Rahmen der nach wie vor stattfindenden Auseinandersetzung zwischen den verschiedenen Trägern (Arbeitsagentur und Kommunen) der „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ im SGB II [2] um die inhaltliche und organisatorische Ausrichtung von Vermittlungs- und Verwaltungsprozessen auf lokaler Ebene spielen Überlegungen und Einschätzungen zum Themenkomplex einer zentralen im Gegensatz zu einer eher dezentralen Gestaltung eine entscheidende Rolle.

Ob die Reformen die Performanz im Sinne der Reformziele im SGB III überhaupt und nachhaltig zu steigern vermögen, sei vor dem Hintergrund der unterstellten Entwicklung zu mehr Zentralität jedenfalls fraglich. Stattdessen müsse auch mit Paradoxien und unbeabsichtigten Nebenfolgen der institutionellen Einseitigkeiten der Reformen gerechnet werden. Dazu gehörten insbesondere Effekte, die den Ursprungsabsichten der Reform zumindest partiell zuwiderlaufen: „Der Ausbau statt des Abbaus bürokratischer Organisationen und/oder Prozesse bildet ein gutes Beispiel. Eine Variante des Phänomens ist im Zusammenhang mit der Einführung von Zielsteuerungssystemen häufiger nachgewiesen worden: Statt die Prozesssteuerung zu verringern, wird diese im Gegenteil noch verstärkt.“ (S. 55). Die Annahmen dieser dritten These würden im Übrigen auch durch den übergreifenden Forschungsstand zum Themengebiet „paradoxer Effekte“ nahegelegt.

Letztlich müsse deshalb nicht nur gefragt werden, ob im Rahmen der laufenden BA-Reform die erwünschte Leistungssteigerung im Vergleich zum Status Quo ante erreicht werde, sondern auch, ob die Reform tatsächlich die Schaffung von quasi gleichförmigen Organisationseinheiten erreicht hat, bzw. überhaupt erreichen könne?

Methodik

Die vorliegende Arbeit ist im Kontext der politik- und verwaltungswissenschaftlichen Analyse der Reformen des öffentlichen Sektors angesiedelt. Schütz erläutert, dass die meisten Untersuchungen von „New Public Management“ und „Governance-Reformen“ gesamtstaatlich oder politiksektoral konzipiert seien, was dazu führe, dass die Frage der Funktionalität und Folgen der Einheitlichkeit oder Vielfalt der örtlichen Politikimplementation nicht oder allenfalls am Rande thematisiert werde. Im Unterschied dazu will er die Umsetzungsvielfalt ins empirische Zentrum rücken und sie zugleich in den Zusammenhang zu übergreifenden Veränderungen und Reformentwicklungen stellen.

Methodisch wird dazu einerseits das bereits erwähnte Theorem des „institutionellen Isomorphismus“ [3] genutzt, um die unterstellten Angleichungstendenzen („Uniformierung“) nachzuweisen. Zum anderen setzt Schütz die Methode der „Fuzzy-Set-Idealtypen-Analyse“ [4] ein, um die Angleichung der Implementationsmodelle empirisch zu belegen.

Aufbau der Studie

  1. Der Entwurf einer idealtypischen Typologie von Agenturmodellen dient im ersten Kapitel der Arbeit dazu, die Korrespondenzen der Deutschen Arbeitsagenturen zu diesen Typen zu prüfen und daran zugleich die Leitthese zu überprüfen, dass die institutionelle Vielfalt der Arbeitsvermittlung der deutschen Arbeitsagenturen abnimmt. Bestätigt sich These der Angleichung, so könne mit einer Zunahme von Defiziten und Reformenparadoxien in einer Arbeitsvermittlung gerechnet werden (S. 23).
  2. Das zweite Kapitel entwickelt einen theoretischen Rahmen, der die Bedingungsfaktoren sowie mögliche Paradoxien von Verwaltungsreformen enthält. Dazu werden insbesondere die wichtigsten Erklärungansätze zu den Themen „Organisationswandel“ und „Organisationsreform“ rekapituliert, bevor der Autor den Forschungsstand zum Themenaspekt „Reformparadoxien“ referiert.
  3. Die empirische Untersuchung im dritten Kapitel zeichnet den Reformverlauf der Bundesagentur für Arbeit und die Implementierung der Arbeitsmarktreform nach. Hier widmet sich Schütz zum einen den Prozessen der reorganisierten Arbeitsvermittlung und zum anderen dem Bereich des (betriebswirtschaftlichen) Controllings, das im Zuge der Umsetzung der Hartz-Reformen erheblich aufgewertet, ausgeweitet und zugleich stark ausdifferenziert wurde.
  4. Die Bestimmungsfaktoren der jeweiligen Agenturmodelle basieren auf unterschiedlichen Strategien der Arbeitsvermittlung, die auch für die Konstruktion der Typenbildung maßgeblich sind. Schütz unterscheidet im vierten Kapitel diesbezüglich 1) Strategien der fördernde Aktivierung, 2) Strategien der sanktionierenden Aktivierung sowie schließlich 3) Strategien der arbeitgeberorientierten Vermittlung. Auf ihrer Basis werden im fünften Kapitel Idealtypen der Arbeitsvermittlung und eine auf diesen Typen basierende Gesamttypologie entwickelt.
  5. Im sechsten Kapitel – dem empirischen Kernstück – skizziert der Autor den schon erwähnten methodischen Ansatz der „konfigurativen Vergleichsanalyse“ und führt darauf aufbauend in die „Fuzzy-Set-Idealtypenanalyse“ ein, mit deren Anwendung die zentrale These des Isomorphismus in deutschen Arbeitsagenturen überprüft wird.
  6. Das abschließende Kapitel diskutiert die Zusammenhänge zwischen diesen isomorphen Entwicklungen und paradoxen Effekten der Arbeitsvermittlung. Darauf aufbauend formuliert Schütz alternative Reformwege und -ziele.

Ergebnisse

Schütz konstatiert im Resultat eine stärkere Uniformierung, die fast zwangsläufig mit der Einschränkung lokaler Handlungsautonomie einhergeht. Die Strategien und Praxis der Arbeitsvermittlung gleichen sich im Zuge der zentralistisch ausgerichteten und umgesetzten „Hartz-Reformen“ immer stärker aneinander an. Die neu formierte Bundesagentur für Arbeit forciert als Zentrale das Tempo auf meheren Reformbaustellen gleichzeitig, was zu Ungleichheiten der Entwicklungsstände, innerorganisatorischen Belastungen, vor allem aber zu einem hohen Anpassungsdruck bei den Agenturen vor Ort führt.

Diese Angleichungsprozesse verringern parallel die Vielfalt der Vermittlungsmodelle der lokalen Arbeitsagenturen und damit das „kreative Potential“ der Organisation Bundesagentur für Arbeit. Die einzelnen Agenturen agieren mehr denn je fremdbestimmt, der Steuerungs- und Kontrolldruck hat sich deutlich erhöht, wodurch die Resposivität, d. h. Reaktionskompetenz auf unterschiedliche Bedarfslagen abnimmt. Die damit beschriebenen verringerten Gestaltungsspielräume ergeben sich dabei unter anderem aus der Einführung des zentralen Einkaufs, der Einführung von einheitlichen, standardisierten Handlungsprogrammen im Kundenzentrum, der stärkerer Einflussnahme der Regionaldirektionen auf die Geschäftspolitik der Agenturen und der extensiven Zunahme einer zahlengetriebenen Steuerung: „Einseitig und technokratisch ist vor allem der Steuerungsanspruch der Nürnberger Zentrale, die das einheitliche Modell durchzusetzen versucht.“ (S. 225).

Mit der zunehmenden Vereinheitlichung der Agenturmodelle und durch andere Einseitigkeiten der eingeschlagenen Reformstrategie werde zugleich die Verbreitung paradoxer Reformeffekte begünstigt: „Paradox sind die untersuchten Reformen, weil zum einen durchaus positive Veränderungen bewirken, zum anderen aber negative Folgen implizieren.“ (S. 225-226). Die Reform der Bundesagentur für Arbeit geht folglich mit organisationsinternen Umsetzungspradoxien einher. Dazu gehören:

  • Steuerungsparadoxien (z. B. dem Phänomen der Übersteuerung durch die Einbeziehung zu vieler Ziel- und Steuerungsdimensionen in immer kleinteiligeren Analyseeinheiten, ehrgeizige Zielhöhen, penible Leistungsmessung und stenge Leistungsbewertung in kurzen Kontrollabständen),
  • Paradoxien der operativen Arbeitsvermittlung (die neuen Handlungsprogramme schaffen durch Standardisierung formal größere Gleichbehandlung, verschärfen aber – aufgrund ihrer geschäftspolitischen Formulierung („Quoten“ und „Creaming“) insgesamt die soziale Ungleichheit durch Eliminierung sozialpolitischer Elemente der Arbeitsmarktpolitik) und
  • Legitimationsparadoxien (die eher sanktions- als förderorientierte Logik der aktivierenden Reformpolitik delegitimiert bisherige, sozialstaatlich und sozialpolitisch umverteilende Funktionen der Bundesagentur für Arbeit). Auf der Umsetzungsebene wird diese Delegitimierung durch den Einsatz (externer) Unternehmensberater als „Aktualisierungsagenten“ (S. 240) – etwa durch die Aufhebung der Trennung von Unternehmensberatung und öffentlicher Organisation im Rahmen von Personalübertritten von Management-Beratern („McKinsey“) in BA-Führungspositionen – unterstützt.

Bei dieser Reform handelt es sich nach Schütz deshalb letztlich nicht um eine vermeintlich politisch neutrale Verwaltungsmodernisierung. Vielmehr vollziehe sich mit ihrer Umsetzung ein institutioneller Governancewandel, mit dem die normativen Grundlagen und die Praxis der öffentlichen Arbeitsvermittlung insgesamt bedeutend verändert werden. Deshalb bedürfe es für die Zukunft „[…] zunächst einer neuen politischen Selbstverständigung über die normativen Zielsetzungen der Arbeitsvermittlung und Arbeitsmarktpolitik in Deutschland.“ (S. 242).

Die Frage, ob die Arbeitslosenversicherung weiterhin eher der Sozialversicherungslogik oder stattdessen einer privatwirtschaftlichen Versicherungslogik folgen und die Arbeitsmarktpolitik damit sozialstaatliche und umverteilende Aufgaben wahrnehmen solle, sei insofern zentral, als der Wegfall dieser Ziele die öffentliche Arbeitsvermittlung für Schütz letztlich überflüssig machen würde. Die aus der beschriebenen Übersteuerung resultierenden Defizite sollten deshalb – so seine Schlussfolgerung – durch eine deutliche Beschneidung zentraler Prozessvorgaben und einer Verstärkung der dezentralen Kompetenzen bei der Gestaltung der örtlichen Geschäftspolitik und Vermittlungsstrategien bearbeitet werden, was die Anbindung an ein daran angepasstes, übergreifendes Steuerungs- und Controllingssystem gerade nicht ausschließen müsste.

Letztlich jedoch stellen organisationstheoretische Fragen einer verstärkten „Zentralisierung“ oder einer aus pragmatischen Verfahrensgründen angezeigten „Dezentralisierung“ an sich keine Werte dar, aus denen sich die Inhalte sowie mögliche Vor- und Nachteile einer reformierten Arbeitsmarktpolitik eindeutig ableiten ließen. Umgekehrt kann sich der Organisationsmodus nur aus der jeweils projektierten oder bereits durchgesetzten arbeitsmarktpolitischen Zieldefinition ergeben. Dieser Aspekt  wird von Schütz angedeutet, wenn er eine grundlegende normative Diskussion über die sozialpolitische bzw. versicherungslogische Ausrichtung der Arbeitsförderung verlangt.

Bewertung und Fazit

Holger Schütz liefert mit diesem Titel einen wissenschaftlich anspruchsvollen, methodisch sehr fundierten und empirisch ausführlich belegten Beitrag zur Darstellung des aktuellen Entwicklungsstandes und der zukünftigen Gestaltungsspielräume einer reorganisierten Arbeitsverwaltung und Arbeitsvermittlung im Kontext der durch die „Hartz-Reformen“ veränderten Akteurskonstellationen im Bereich des SGB III ab.

Das methodische Abstraktionsniveau und der Arbeit ist dabei – einer Dissertation angemessen – in Teilen recht hoch. Ebenso wie die damit verbundene fachwissenschaftliche Diktion gestaltet dies den Zugang zur Thematik und den Nachvollzug des Argumentationsganges für Nichtspezialisten deshalb phasenweise nicht einfach. Der Titel erscheint damit eher für wissenschaftlich interessierte bzw. vorgebildete Leser oder entsprechend fachlich versierte Kenner der Materie (z.B. den Praktikern in der Arbeitsverwaltung/-vermittlung selbst) geeignet.


[1] Angesprochen ist hier insbesondere das Modell „Arbeitsamt 2000“ (S. 64 f.), das in den 1990er Jahren nur unvollständig implementiert und umgesetzt wurde sowie der BA-Reform in den Jahren 2003 bis 2006 (S. 77 f.).

[2] Der Autor konzentriert sich im Rahmen seiner Untersuchung ausschließlich auf das SGB III.

[3] Unter dem Begriff  „Isomorphismus“ (= gr. „Iso“ für „gleich“ und „Morphie“ für „Form/Gestalt), der aus dem Bereich der Mathematik bzw. der Chemie stammt, wird in der Soziologie der Prozess der strukturellen Annäherung von Organisationen etwa aufgrund bürokratischer Zwänge verstanden.

[4] Fuzzy-Logik (engl.: fuzzy logic) ist eine Theorie, welche vor allem für die Darstellung unscharfen (engl.: fuzzy) Wissens entwickelt wurde, so dass damit auch nicht eindeutige Angaben wie „ein bisschen“, „ziemlich“ oder „stark“ mathematisch erfasst und verarbeitet werden können. […] Die Fuzzy-Set-Theorie wurde als „unscharfe Mengenlehre“ in den 1960er Jahren in den USA entwickelt (http://de.wikipedia.org/wiki/Fuzzy-Logik). Zur Fuzzy-Set-Theorie in der Politikwissenschaft vgl. näher die Beiträge von Jacobs und Pennings in: Pickel, Susanne (2003): Vergleichende politikwissenschaftliche Methoden. Neue Entwicklungen und Diskussionen, Wiesbaden.


Rezension von
Prof. Dr. Michael Buestrich
Evangelische Fachhochschule Rheinland-Westfalen-Lippe in Bochum
Homepage www.buestrich.net


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Zitiervorschlag
Michael Buestrich. Rezension vom 26.10.2008 zu: Holger Schütz: Reform der Arbeitsvermittlung. Uniformierungsdruck in der Bundesagentur für Arbeit. Budrich Academic Press GmbH (Opladen, Berlin, Toronto) 2008. ISBN 978-3-940755-03-2. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/6553.php, Datum des Zugriffs 15.07.2020.


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