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Kathinka Beckmann: Kinderschutz in öffentlicher Verantwortung

Cover Kathinka Beckmann: Kinderschutz in öffentlicher Verantwortung. Entscheidungskriterien und Handlungsperspektiven für die kommunale Sozialpolitik. Wochenschau Verlag (Frankfurt am Main) 2008. 175 Seiten. ISBN 978-3-89974-455-2. 19,80 EUR.

Reihe: Wochenschau Wissenschaft.

Seit Erstellung der Rezension ist eine neuere Auflage mit der ISBN 978-3-7344-0004-9 erschienen, auf die sich unsere Bestellmöglichkeiten beziehen.
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Thema

Mit der fast schon alltäglich anmutenden medialen Präsenz von Fällen massiver Kindeswohlgefährdung in der jüngsten Vergangenheit ist die öffentliche Verantwortung für den Kinderschutz in den Fokus der breiten Diskussion getreten. Immer wieder wird in diesem Zusammenhang die Frage laut, warum das zuständige Jugendamt die Schädigung des jeweils betroffenen Kindes nicht verhindert hat, welche Unterlassungen seitens der Mitarbeiter/innen diese Entwicklung begünstigt haben. Nur unzureichend in den Blick genommen wird dabei, welche Möglichkeiten, aber auch und vor allem welche Grenzen den Fachkräften der Jugendhilfe gegeben bzw. gesetzt sind, um das Bestmögliche zum Schutz von Kindern vor Vernachlässigung, Misshandlung, sexualisierter Gewalt und häuslicher Gewalt zu gewährleisten.

Ausgangsthese und Vorgehensweise

Katinka Beckmann beleuchtet in ihrer Dissertation die Praxis der Jugendhilfe auf dem Hintergrund ihrer finanziellen Ressourcen. Sie stellt die These auf, dass ökonomische Krisen auf kommunaler Ebene in der Konsequenz zu einer den individuellen Problemen nicht angemessenen Versorgung gefährdeter Kinder führen.

Zur Beweisführung beleuchtet sie zunächst ausführlich die Komplexität der Rahmenbedingungen der Jugendhilfe, welche die Fachkräfte vor Ort in ihrem Handeln fordert und determiniert. Im Weiteren zieht sie die Ergebnisse einer eigenen Studie – der so genannten KID - Verlaufstudie heran. Im Rahmen der Untersuchung wurden die Akten von 201 Kindern analysiert, welche in einer stationären Facheinrichtung in Düsseldorf (KID – Kind in Düsseldorf) zeitweise untergebracht waren aufgrund des Verdachts auf Gewaltschädigung. Diese Jugendhilfeeinrichtung wird vom Jugendamt als Kostenträger beauftragt, auf der Grundlage einer sehr umfänglichen Analyse und Testung für das jeweilige Kind und seine Familie ein Hilfsangebot zu erarbeiten.

Aufbau

Die Dissertation umfasst inklusive Einleitung und Erläuterungen zur Konzeption der Arbeit neun Kapitel.

1. Einleitung

Einführend stellt die Autorin ihre zentrale Vermutung vor, "dass viele Kommunen als (sozial-)politische Einheiten ihrer gesetzlichen Verpflichtung resultierend aus dem ersten Paragraphen des Kinder- und Jugendhilfegesetzes" (§ 1 Abs. 1 und Abs. 3 KJHG) "nicht nachkommen, da sie kurzfristige ökonomische Effizienzkriterien über diesen Auftrag stellen" (S. 10). Sie schließt die Einleitung mit der Vorstellung der folgenden vier Hypothesen, die sie im Rahmen ihrer Dissertation auf den Prüfstand gestellt hat:

  1. Die Leistungen des Jugendamtes sind in erster Linie von der kommunalen konjunkturellen Entwicklung und den damit verbundenen Steuereinnahmen abhängig.
  2. Die Umsetzung der KID - Empfehlung ist abhängig vom finanziellen Handlungsspielraum des Jugendamtes.
  3. Der Werdegang einzelner KID - Kinder ist abhängig von der kommunalen Haushaltspolitik.
  4. Die finanziell günstigere Unterbringung von Kindern entgegen der fachlichen Empfehlung bedeutet langfristig eine kostenintensivere Maßnahme für das Jugendamt und damit auch für die Kommune.

2. Konzeption der Arbeit

Im zweiten Kapitel erläutert sie kurz und knapp gewählte Methoden der Sozialforschung für ihre Dissertation und Inhalte der einzelnen Kapitel.

3. Der gesetzliche Auftrag der Jugendhilfe - Ausflug ins KJHG

Ein geschichtlicher Rückblick (3.1) zeigt im dritten Kapitel zunächst die Entwicklung von der Fürsorge zur Jugendhilfe auf und leitet den Gang durch die einzelnen Kapitel des Kinder- und Jugendhilfegesetzes ein. Hier skizziert die Autorin zentrale Aufgaben und Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe (3.2) mit einer detaillierten Erläuterung des dualen Trägersystems sowie seinen Besonderheiten und liefert eine ausführliche Beschreibung der gesetzlich geforderten Leistungen der Jugendhilfe unter besonderer Berücksichtigung der Hilfen zur Erziehung. Der Leserschaft im nächsten Abschnitt dann die Rolle der kommunalen Sozialpolitik und die Aufgabe der Verwaltung (3.3) ins Bewusstsein zu bringen ist der Autorin offensichtlich nicht zuletzt deshalb ein Anliegen, weil sie im Kontext ihrer Studie die Erfahrung machen musste, dass "vielen Fachkräften innerhalb der Kinder- und Jugendhilfe die Verflechtung ihres Arbeitsfeldes mit der lokalen Sozialpolitik und der Verwaltung sowie deren Bedeutung für ihr eigenen Handeln nicht bewusst ist" (S. 28). Im Abschnitt über die öffentliche Verantwortung und Auftragsverhältnisse (3.4) zieht Kathinka Beckmann eine Analysefigur der Betriebswirtschaftslehre, die Prinzipal-Agenten-Theorie heran, um bei aller Begrenztheit der Anwendbarkeit dieser Theorie auf die Jugendhilfe zentrale Zusammenhänge zwischen Jugendhilfe und kommunaler Sozialpolitik zu veranschaulichen.

4. Die Finanzierungsstruktur der Jugendhilfe in Deutschland

Mit diesem Kapitel will Kathinka Beckmann die Unübersichtlichkeit des Finanzierungssystems partiell beheben und die Determinierung von Umfang und Struktur der Jugendhilfe durch die kommunale Finanzlage herausstellen. Sie beginnt mit einer Einführung in die Grundzüge des Politikfeldes "Sozialpolitik": Von der Almosenpraxis zum Rechtsanspruch auf Leistung (4.1) anhand eines historischen Abrisses. Ausführungen über die Herausforderung der mischfinanzierten Jugendhilfe (4.2) nehmen dann den eigentlichen Raum des vierten Kapitels ein. Hier werden u. a. Finanzierungsquellen und Finanzierungswege der Jugendhilfe auseinander dividiert, die kommunale Sozialpolitik in Zeiten eingeschränkter Handlungsspielräume und die Haushaltssituation der Kommunen unter dem Einfluss von Sparzwang und Leistungsverpflichtung werden offen gelegt. Ein detaillierter Einblick in die Haushaltssituation von Düsseldorf, wo die stationäre Jugendhilfeeinrichtung KID verortet ist, beschließt diesen Abschnitt.

5. Verwaltungsmodernisierung und Jugendhilfe

Dies ist der letzte Themenbereich, mit dem sich die Autorin im Vorfeld der Präsentation ihrer Studie ausführlich beschäftigt. Eingangs nimmt sie hier zum Verhältnis von Politik und Verwaltung auf lokaler Ebene (5.1) Stellung und deklariert die von Verwaltungsmodernisierern anvisierte Verantwortungstrennung im Hinblick auf Verwaltungshandeln und politischer Tätigkeit als schwierig in der Umsetzung. Das Neue Steuerungsmodell (NSM) der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) (5.2) erläutert sie zunächst bezogen auf die Hintergründe für die flächendeckende Einführung einer Verwaltungsreform, bevor sie dann die thematische Zuspitzung auf den Einzug des NSM in die Jugendhilfe: Risiken und Chancen (5.3) vornimmt. Hier diskutiert sie das Für und Wieder der zentralen Elemente bzw. insbesondere die Ziele von dezentraler Fach- und Ressourcenverantwortung, outputorientierter Steuerung sowie Kontraktmanagement und Umsetzbarkeit im Bereich der Jugendhilfe. Darüber hinaus stellt Kathinka Beckmann in diesem Abschnitt die Verwaltungsmodernisierung mittels des NSM der Jugendhilfeplanung als innovatives Element des KJHG gegenüber und gelangt dabei zu der Schlussfolgerung, dass eine adäquate Anwendung des § 80 KJHG die Verwaltungsreform in vielen Teilen überflüssig macht. Am Beispiel Düsseldorf gewährt sie schließlich einen kurzen Einblick in eine Praxis der Umsetzung der Verwaltungsreform.

6. Zwischenfazit

Das Zwischenfazit trennt den ersten Teil der Arbeit von der Vorstellung der KID - Verlaufstudie. Kathinka Beckmann fasst an dieser Stelle noch einmal die wesentlichen Erkenntnisse der vorangegangenen Kapitel zusammen und resümiert, dass die Hypothesen 1 und 3 damit (vorläufig) bestätigt sind.

7. Zur sozialpolitischen Dimension individuellen Elends gewaltgeschädigter Kinder: Die vier Thesen der KID – Verlaufstudie

Die Studie ist nach Angaben der Autorin darauf gerichtet, einen Eindruck über die finanziellen Aufwendungen erzieherische Hilfen für Kinder in ambulanten, teilstationären und stationären Maßnahmen zu vermitteln und ihre aufgestellten Hypothesen zu überprüfen. Datenmaterial sind Dokumente und Informationen über 201 Kinder, die nach 1994 in der Düsseldorfer Einrichtung KID untergebracht waren. Die Aufnahme in der Einrichtung erfolgt im Auftrag des Jugendamtes. Ein interdisziplinäres Team erstellt während des Aufenthaltes von bis zu acht Monaten eine umfassende Diagnostik eines Kindes, seines Entwicklungsstandes, seiner Auffälligkeiten und bestehenden Probleme in Bezug auf die Herkunftsfamilie. Ausgehend von den Befunden spricht das KID im abschließenden Hilfegespräch mit allen Beteiligten eine Empfehlung für den weiteren Lebensweg des Kindes aus, auf die das Jugendamt sein weiteres Handeln aufbauen kann.

Im ersten Abschnitt gewährt Kathinka Beckmann vertiefenden Einblick in die KID – Verlaufstudie: Phase I: Akten- und Dokumentenanalyse (7.1) und deren Ergebnisse. Sie erläutert zunächst die zwei zentralen Arbeitsschritte der Studie, nämlich die Erfassung des bestehenden Aktenmaterials in Form einer Dokumentenanalyse und die Recherche des Werdegangs der Kinder nach ihrer Entlassung. Im weiteren setzt sie sich mit dem Begriff der Akte, der Funktion der Aktenanalyse sowie ihrem Stellenwert als Dokumentenanalyse auseinander und klärt über den letztendlichen Aufbau des für die Studie analysefähigen Datenmaterials auf.

Sehr ausführlich erfolgt dann eine Beschreibung der Kinder und ihrer Lebenssituation vor und während ihres Aufenthalts in der Einrichtung. Vorerfahrungen der Kinder im Herkunftssystem und mit dem Hilfesystem, Symptome und Formen von erfahrenen Beeinträchtigungen des Kindeswohls unter besonderer Berücksichtigung sexualisierter Gewalt, Anlässe für die Aktivierung des Hilfesystems, Störungsbilder uvm. werden dargelegt, aber auch aus den Akten zu entnehmende Details über die Eltern der Mädchen und Jungen. Diese Zusammenschau räumt jeden Zweifel aus, dass die im KID aufgenommenen Kinder in der Regel gravierende Formen der Kindeswohlgefährdung erfahren haben. Abschließend präsentiert die Autorin die Empfehlungen, die das KID bezogen auf die Fälle der Studie ausgehend von den eigenen Erkenntnissen ausgesprochen hat.

Unter dem Abschnitt Phase II: Recherche des Werdegangs der entlassenen Kinder (7.2) geht sie dann der Frage nach, wie die Jugendämter die Empfehlungen genutzt haben, ob sich das Jugendamt Düsseldorf bezüglich der Umsetzung von anderen Jugendämter unterschied und wie kostenintensiv die Wege der empfehlungsgemäß untergebrachten Kinder gegenüber den nicht-empfehlungsgemäß versorgten Mädchen und Jungen war.

Gemäß den Ergebnissen wurde die Empfehlung in 66% der Fälle angenommen, wobei sich unter den Jugendämtern kein auffälliger Unterschied erkennen ließ. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Kinder, die im KID aufgenommen werden, offensichtlich Anzeichen für massive Beeinträchtigungen ihres Wohlergehens aufweisen und die Jugendämter in diesen Fällen die sehr hohen Kosten für die umfängliche Diagnose nicht scheuen, verwundert es sehr, dass in 34 % der Fälle eine Entscheidung entgegen der Empfehlung getroffen wurde. Zwei Fallbeispiele vermitteln an dieser Stelle einen nachhaltigen Eindruck, wie sich die Realisierung / Nicht-Realisierung der Empfehlung auf die Entwicklung der betroffenen Kinder ausgewirkt hat. Bezogen auf die These zwei, dass die Umsetzung der KID - Empfehlung abhängig ist vom finanziellen Handlungsspielraum des Jugendamtes, lassen die Zahlen einen Zusammenhang vermuten, jedoch will die Autorin aufgrund der geringen begutachteten Fallzahl an dieser Stelle keine entsprechende Interpretation vornehmen. Vielmehr lässt sie hier die Zahlen selbst und die vorangegangenen Ausführungen für sich sprechen.

Erwartungsgemäß hat sich überdies gezeigt, dass die empfehlungsgemäße Unterbringung höhere Kosten nach sich zog, wobei die Autorin zu Recht anmerkt, dass eine adäquate Kosten-Nutzen-Analyse letztlich den weiteren Werdegang der betroffenen Kinder, insbesondere ihren Zugang zum Arbeitsmarkt einbeziehen muss. Die vierte Hypothese ist nach Interpretation von Kathinka Beckmann folglich in Teilen bestätigt.

8. Das Kostenvolumen der Unterbringungen im Kontext der Verwaltungsmodernisierung und kommunalen Haushaltspolitik

Das letzte Kapitel vor dem Ausblick leitet Kathinka Beckmann ein mit dem Appell, dass es bei aller Notwendigkeit der Finanzierung konkreter Versorgungsleistungen vor allem "um deren `menschliche« Ausgestaltung gehen (muss) – so kann und darf nicht die BWL zur Leitwissenschaft kommunalen Handelns avancieren, sondern die Sozialwissenschaft in ihrem Facettenreichtum muss es bleiben" (S. 156). Von der Schwierigkeit, betriebswirtschaftliche Kriterien auf Menschen zu übertragen und der Notwendigkeit, eine Forschungstradition zu entwickeln (8.1) handelt der erste Abschnitt, wobei sie die positiven Aspekte an den betriebswirtschaftlichen Modellen der Verwaltungsmodernisierung nicht außer Acht lässt, speziell die damit verbundene kritische Reflexion der sozialen Praxis. Als besonderes Problem diagnostiziert sie noch einmal das fehlende Bewusstsein vieler Fachkräfte über die Zusammenhänge sozialer Praxis und Finanzhaushalt oder aber bei entsprechender Kenntnis die fehlende Befähigung, Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit einer angemessenen Finanzierung des eigenen Berufsfeldes zu kommunizieren. Dies führt sie schwerpunktmäßig auf fehlende Forschung im Jugendhilfebereich zurück und spricht sich entsprechend für eine solche Tätigkeit aus, nicht ohne allerdings auch auf die Schwierigkeiten zu verweisen (Datenschutz, Definition des Erfolgs im Bereich sozialer Arbeit etc.). Der Gestaltungsauftrag der Städte oder die Forderung nach kommunaler Sozialpolitik als soziale Kommunalpolitik (8.2) lautet die Überschrift des zweiten Abschnitts in diesem Kapitel. Hier verweist die Autorin erneut nachdrücklich auf die gesetzlich verankerten Pflichten zur Sicherung der kindlichen Entwicklung und des Kindeswohls und unterbreitet ihren Vorschlag zur Bewältigung der Herausforderung in Zeiten finanzieller Krisen. Aus ihrer Sicht kann die Erfüllung des Gestaltungsauftrags "soziale Stadt" gelingen, so die Verringerung der Abhängigkeit von Konjunkturschwankungen gelingt, etwa durch einen interkommunalen Finanzausgleich, durch den Ausbau der Grundsteuer zu einer zweiten Säule eigenständiger kommunaler Steuereinnahmen und durch Sozialberichterstattung inklusive einer umfassenden Sozialplanung als Instrument zur sinnvollen Einteilung des sozialpolitischen Etats.

9. Ausblick – Kinder- und Jugendpolitik in der Pflicht!

In diesem knapp gehaltenen Abschluss verweist Kathinka Beckmann auf die Zweckmäßigkeit einer Reform unseres herkömmlichen Sozialleistungssystems, weil es den Herausforderungen der "Megatrends" unserer Zeit, d. h. der Globalisierung und dem Wettbewerbsdruck, dem Wandel zur Dienstleistungsgesellschaft, der demografischen Entwicklung, den gesellschaftlichen Individualisierungsprozessen und dem Druck durch Migranten nicht angemessen begegnen kann. Wie die Überschrift schon zum Ausdruck bringt, ruft sie in diesem Kontext noch einmal besonders die Vertreter/innen der Kinder- und Jugendhilfe in die Pflicht, angesichts der knappen finanziellen Ressourcen mit hohem Kostenbewusstsein, gleichsam aber eben auch mit hohem Verantwortungsbewusstsein gegenüber den Kindern und Jugendlichen und argumentativ gut gerüstet in den Verteilungskampf zu ziehen.

Diskussion und Fazit

Kathinka Beckmann legt mit ihrer Veröffentlichung den Finger in eine Wunde der Kinder- und Jugendhilfe, welche viele Fachkräfte der öffentlichen und der freien Jugendhilfe seit mehreren Jahren sehr schmerzt und im Kontext der Einführung des § 8a SGB VIII – Schutzauftrag bei Kindeswohlgefährdung noch einmal deutlicher ins Bewusstsein gelangt ist. Zwar gibt es nahezu flächendeckend Einigkeit über die Sinnhaftigkeit einer Optimierung der Praxis zugunsten des Kinderschutzes sowohl im Hinblick auf Prävention als auch Intervention. Jedoch stellt sich allerorts dieselbe Frage, wie diese Optimierung angesichts leerer Kassen geleistet werden soll.

Insofern überraschen die Ergebnisse Studie von Kathinka Beckmann keineswegs. Wohl aber lässt sich die Dissertation charakterisieren als eine sehr gelungene und eindrückliche Beweisführung der Tatsache, dass finanzielle Faktoren die Jugendhilfe entscheidend determinieren und eine Verknappung kommunaler Ressourcen ihren Niederschlag in einer Verringerung von Bewilligungen notwendiger Maßnahmen findet. Besonders gelungen ist der Autorin die detaillierte Darstellung des Spannungsfeldes, in dem sich die Jugendhilfe bewegt und auf das bezogen sie ihr Handeln immer wieder neu justieren muss. Darüber hinaus erreicht sie durch die (auf den ersten Blick zu ausführlich erscheinende) Darstellung der Besonderheiten der Fälle in der Jugendhilfeeinrichtung im KID, dass vermutlich auch zum Sparen geneigten Akteur/innen der Sozialpolitik berechtigte Zweifel an den stetig fortschreitenden Kürzungen kommen. Die Veröffentlichung der Dissertation ist daher ein in jeder Hinsicht empfehlenswertes Buch.


Rezensentin
Dr. Claudia Bundschuh
Hochschule Niederrhein Fachbereich Sozialwesen


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Zitiervorschlag
Claudia Bundschuh. Rezension vom 08.01.2009 zu: Kathinka Beckmann: Kinderschutz in öffentlicher Verantwortung. Entscheidungskriterien und Handlungsperspektiven für die kommunale Sozialpolitik. Wochenschau Verlag (Frankfurt am Main) 2008. ISBN 978-3-89974-455-2. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/6658.php, Datum des Zugriffs 23.09.2019.


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