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Michael Buestrich, Monika Burmester u.a.: Die Ökonomisierung sozialer Dienste und sozialer Arbeit

Cover Michael Buestrich, Monika Burmester, Heinz-Jürgen Dahme, Norbert Wohlfahrt: Die Ökonomisierung sozialer Dienste und sozialer Arbeit. Entwicklung - theoretische Grundlagen - Wirkungen. Schneider Verlag Hohengehren (Baltmannsweiler) 2008. 136 Seiten. ISBN 978-3-8340-0433-8. 16,00 EUR, CH: 28,00 sFr.

Reihe: Grundlagen der sozialen Arbeit - Band 18.
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Thema

Der Begriff „Ökonomisierung“ hat in der Vergangenheit in vielerlei Diskurse der Sozialen Arbeit Einzug gehalten. Das vorliegende Buch versucht eine systematisch-kritische Annäherung an Hintergründe, Entwicklungen und Auswirkungen, die mit diesem Begriff verknüpft werden.

Autorin und Autoren

  • Dr. rer. pol. Michael Buestrich ist Professor für Ökonomie Sozialer Arbeit an der Ev. FH R-W-L.
  • Dr. rer. pol Monika Burmester ist Diplom-Ökonomin und wissenschaftliche Mitarbeiterin im Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik Frankfurt.
  • Dr. rer soc. Heinz Jürgen Dahme ist Professor für Verwaltungswissenschaft am Fachbereich Sozial- und Gesundheitswesen der Hochschule Magdeburg-Stendal.
  • Dr. rer soc. Norbert Wohlfahrt ist Professor für Sozialmanagement an der Ev. FH R-W-L.

Aufbau und Inhalt

Bereits in der Einleitung benennen die AutorInnen zwei aus ihrer Sicht wesentliche Auslöser, die zur Ökonomisierung sozialer Dienste führten: Zunächst werden der politische Wille im Rahmen einer Haushaltskonsolidierungspolitik sozialstaatliche Ausgaben zu begrenzen und den Dienstleistungssektor insgesamt effizienter zu gestalten genannt. Ergänzt und verstärkt werden Ökonomisierungsprozesse – und das wird als zweiter Auslöser gesehen – zudem durch die Verwaltungsreformbewegung des New Public Management, die verstärkt auf eine schlanke Verwaltung mit den Hauptsteuerungsinstrumenten Markt und Wettbewerb setzt. Diese Reformbewegung wird von den AutorInnen als „dauerhaftes Kostensenkungsmanagement“ (S. 2) bezeichnet, mit der Folge einer veränderten Politischen Ökonomie, die die ursprüngliche Ausrichtung der sozialen Dienste hin zu einer stärkeren Orientierung an Kosten und Leistungen umgestaltet. Daraus leiten die AutorInnen folgenden Anspruch ab, den sie in insgesamt acht Kapiteln verfolgen: „Der vorliegende Band stellt den Versuch dar, diesen Prozess der Wandlung der Politischen Ökonomie des Sozialsektors und seine wesentlichen Bausteine zu bilanzieren und gleichzeitig die ideologischen Argumente, die für eine solche Entwicklung, insbesondere durch die Ökonomie, ins Spiel gebracht werden, zu kritisieren. Gleichzeitig sollen bislang schon zu beobachtende Folgewirkungen für die Berufsvollzüge, die Arbeits- und Personalorganisation im Sozialsektor skizziert werden“ (S. 3).

In den ersten beiden Kapiteln werden hierzu grundlegende Themen wie „Sozialstaat und Soziale Dienste“ (Kapitel 1) sowie „Das bundesdeutsche System sozialer Dienstleistungserbringung“ (Kapitel 2) behandelt. Im ersten Kapitel plädieren die AutorInnen für einen keynesianischen Ansatz in Form einer steuerfinanzierten sozialen Sicherung um u.a. mehr sozialen Ausgleich zu schaffen. Im zweiten Kapitel wird das Subsidiaritätsprinzip als eine deutsche Besonderheit erläutert und die darin enthaltene partnerschaftliche Zusammenarbeit von öffentlichen und freien Trägern anhand von Beispielen kritisch betrachtet – die AutorInnen sehen hier eine zunehmende Verstaatlichung der Sozial- und Jugendhilfe.

Ausführlicher wird dieses Thema im dritten Kapitel mit dem Titel „Subsidiarität und Korporatismus: Von der „Sozialpartnerschaft“ zur Etablierung von Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehung“ behandelt. Nach einer Einführung in die Geschichte des Subsidiaritätsprinzips folgt eine Auseinandersetzung mit den Auswirkungen einer seit Beginn der 90er Jahre geführten Debatte um mehr Wettbewerb im sozialen Dienstleistungssektor. Die Kritik an der privilegierten Stellung der freien Träger, an der korporatistischen Steuerung und der – im Gegensatz zur marktwirtschaftlichen Steuerung durch Wettbewerb – ineffizienten Organisation des Wohlfahrtssystems führt zur Forderung nach Deregulierung und mehr Wettbewerb. Ein Teil dieser Forderungen wurde seit Mitte der 90er Jahre umgesetzt und veränderte auch das Verhältnis von öffentlichen und freien Trägern: „Die Implementierung von Leistungsverträgen (Kontraktmanagement) im Verhältnis öffentlicher und freier Träger ist Bestandteil der Außenmodernisierung des Verwaltungshandelns und dient tendenziell der Ablösung des korporatistischen Verhandlungsmodells durch ein zielbezogenes Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnis (purchaser-provider-split) im sozialen Dienstleistungsbereich“ (S. 23).

Das vierte Kapitel bietet zunächst eine allgemeine Einführung in das Thema „Dienstleistung“ und widmet sich dann im zweiten Unterkapitel der Frage, ob sich die ökonomisch definierten Eigenschaften einer Dienstleistung auch im Bereich der Sozialen Arbeit wiederfinden. Ergebnis dieser Untersuchung ist, dass viele Voraussetzungen und Eigenschaften einer Dienstleistung im Kontext der Sozialen Arbeit gerade nicht gegeben sind und dass demnach eine Übertragung ökonomischer Prinzipien auf diesen Bereich als nicht sinnvoll erscheint. „Die Tatsache, dass die marktwirtschaftlichen Funktionsprinzipien offenbar regelmäßig und dauerhaft „Hilfebedürftigkeit“ auf Seiten des Klientels und d.h. entsprechenden Handlungsbedarf im Bereich sozialer Dienste und Einrichtungen generieren, sind dem Sozialstaat deshalb an und für sich Anlass genug, sich als souveräner „Dienstleister“ seinem abhängigen Klientel mit seinem „Angebot“ in einer Weise – und notfalls eben auch mit Zwang – zur Verfügung zu stellen, die dessen behaupteten Kundenstatus in letzter Konsequenz praktisch negieren“ (S. 35). So kann im sozialen Sektor weder von zahlungskräftigen Nachfragern oder von einer Anpassung der Dienstleistungsprodukte an die Wünsche und Bedürfnisse der Kunden noch von einer Trennung von Anbieter und Nachfrager ausgegangen werden – denn letztlich tritt der Staat monopolistisch auf beiden Seiten des Dienstleistungsverhältnisses auf, indem er einerseits als Anbieter Umfang und Inhalt der angebotenen Leistung gesetzlich festschreibt und andererseits für die Leistungserbringung bezahlt.

Im fünften Kapitel „Auslöser der Ökonomisierung Sozialer Dienste: Der (Sozial-)Staat setzt eine veränderte Organisation sozialer Dienstleistungserbringung durch“ werden in ebensovielen Unterkapiteln fünf wesentliche Ursachen der als Ökonomisierung bezeichneten Veränderungen im Sozialsektor dargestellt. Dazu gehört zunächst organisierter Wettbewerb als Instrument einer effizienteren Wohlfahrtsproduktion, mit dem Beispiel der Schaffung einer stärkeren Trägerkonkurrenz in der Jugendhilfe durch Auflösung korporatistischer Strukturen und einer Abkehr vom Kostendeckungsverfahren. Des Weiteren wird im Konzept des New Public Management sowohl eine Binnenmodernisierung der Verwaltung mit Instrumenten wie Kontraktmanagement, Budgetierung, dezentraler Fach- und Ressourcensteuerung, Qualitätsmanagement und dem Ziel einer schlanken, effizienten Verwaltung durchgesetzt als auch strategisches Management und Außenmodernisierung – Letzteres mit dem Ziel, mehr Steuerhoheit zu gewinnen und ein zielbezogenes Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnis zu schaffen. Weitere Ursachen sehen die AutorInnen in der wirkungsbezogenen Steuerung als Folge eines konsequent durchgeführten strategischen Managements, in der Kommunalisierung und Dezentralisierung sozialer Dienste sowie der Stärkung von Eigenverantwortung durch freiwilliges Engagement in der Zivilgesellschaft – auf diese Weise sollen die durch Sozialabbau entstandenen Versorgungslücken geschlossen werden.

Im umfangreichsten sechsten Kapitel findet eine Untersuchung Sozialer Arbeit aus volkswirtschaftlicher Perspektive statt. Berücksichtigt werden dabei folgende Fragen:

  • Welchen Beitrag leistet Soziale Arbeit zur gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrtsproduktion?
  • Ist es aus volkswirtschaftlicher Sicht legitim Ressourcen für soziale Arbeit bereitzustellen?
  • Welche Kernaufgaben verbleiben trotz Wettbewerb beim Staat? Welche Marktunvollkommenheiten muss der Staat in seinem Handeln berücksichtigen?
  • Lassen sich volkswirtschaftliche Gesetzmäßigkeiten des Marktes auf den Bereich der Sozialen Arbeit übertragen? Wo liegen die Grenzen?

Deutlich wird in den Ausführung zunächst, dass es aus makroökonomischer Perspektive keine ausreichenden Instrumente gibt, um die Leistungen der Sozialen Arbeit zu erfassen. „Lebensqualität und immaterielle Werte werden nicht oder gänzlich unzulänglich abgebildet. Entsprechend lässt sich in ökonomischen Kategorien nicht messen, welche Wirkungen Soziale Arbeit auf das individuelle Wohlbefinden und die Lebensqualität der Menschen hat und welche sie für die Gesellschaft erzielt“ (S. 72). In der Konsequenz bedeutet das, dass die Leistungen der Sozialen Arbeit nicht auf einen Marktwert reduziert werden können und damit das Argument, Soziale Arbeit erzeuge eine gesamtgesellschaftliche Wertschöpfung einer rein ökonomischen Betrachtung Vorschub leistet – und im Umkehrschluss: wird Soziale Arbeit als Teil der Wohlfahrtsproduktion verstanden, kann sie nicht in ihrer Besonderheit wahrgenommen werden. Bleibt die Frage, ob der Markt als markroökonomisches Instrument geeignet ist, um die bestmöglichste Versorgung mit Leistungen der Sozialen Arbeit zu gewährleisten. Auch hier kommen die AutorInnen zum Schluss, dass die ökonomische Betrachtungsweise – der sich im freien Wettbewerb bildende Marktpreis sorgt für einen optimalen Ausgleich von Angebot und Nachfrage – nicht ausreicht. Es wird aufgezeigt, wo die Grenzen und nachteilige Effekte des Marktes liegen und dass der Staat für die Bereitstellung öffentlicher Güter verantwortlich sein muss, weil eben hier privatwirtschaftliche Regelungen unzureichend sind. Letztlich kommen die AutorInnen zu folgendem zusammenfassenden Urteil: „Mit dem Hinweis auf zu hohe fiskalische Lasten, zu hohe Belastungen für die Privatwirtschaft und zu wenig effiziente Ergebnisse, werden die politischen Entscheidungen zunehmen mit ökonomischen Zwängen begründet. Im Anbieterwettbewerb und einem rigorosen Kostendruck wird das angemessene Instrument für eine effiziente Leistungserbringung gesehen. Mit der Übernahme marktwirtschaftlicher Begrifflichkeiten wird suggeriert, sozialstaatliche Leistungen ließen sich nach ähnlichen Regeln wie Marktprodukte verteilen und ihre Produktion unterläge ähnlichen Bedingungen wie die privater Güter“ (S. 100).

Das siebte Kapitel befasst sich mit den Folgen dieser Entwicklung – zum einen für die Organisationen der Leistungserbringung, zum andern für die im Bereich der Sozialen Arbeit Tätigen. Die Träger reagieren auf den zunehmenden Wettbewerb mit einer Neuordnung ihrer Geschäftspolitik, sie bilden Netzwerke, Fusionen, kooperieren stärker und agieren zunehmend in neuen Rechtsformen um Kosten zu sparen und flexibel – das heißt letzten Endes wettbewerbsfähig – zu bleiben. Auf der Fallebene sehen die AutorInnen das Fallmanagement als Prototyp einer neuen Fachlichkeit. Sowohl im Gesundheitswesen als auch in der Arbeitsförderung setzt sich hier eine neue Form der Einzelfallsteuerung durch – mit weitreichenden Folgen: „Für das methodische Handeln im Sozialsektor stellt sich unter den Bedingungen eines budgetierten und auf Wettbewerb ausgerichteten Organisationshandeln der „Fall“ in erster Linie als Problem sachgerechten Managements dar, bei dem strukturelle Ursachen von Problemen oder die subjektive „Sinnhaftigkeit“ der Lebensführung keine vorrangige Rolle mehr spielen, weil davon ausgegangen wird, dass Verhaltensweisen und Lebensstile zu einem nicht unerheblichen Teil Ursache von Problemlagen sind (diese Sichtweise wird mit dem Grundsatz des „Fordern und Fördern“ auch sozialrechtlich festgeschrieben), die zudem leichter als die „Verhältnisse“ für Interventionsprogramme zugänglich sind“ (S. 112). Aus Wettbewerb und Kostendruck ergeben sich in einem personalintensiven Bereich wie dem der Sozialen Arbeit auch einschneidende Veränderungen für die Personalwirtschaft. Die Kosten reduzierende Neuordnung von Arbeitsabläufen sorgt für eine Verdichtung der Tätigkeiten und damit für eine Zunahme der individuellen Belastung. Tendenziell gilt es kostengünstigeres – und damit einhergehend geringer qualifiziertes – Personal oder sogar Ehrenamtliche einzusetzen. Den Beschäftigten wird ein hohes Maß an Flexibilität abgefordert, was sich auch in der Zunahme von Teilzeitstellen und Befristungen äußert und mit einer Standardabsenkung der Entlohnung einher geht.

Das achte und letzte Kapitel dient als Fazit und Ausblick. Hier werden die zentralen Aussagen der vorangegangenen Kapitel kurz zusammengefasst und Makro-, Meso- oder Mikroebene zugeordnet. Es wird konstatiert, „dass die Umprogrammierung des Dienstleistungssektors auf Wettbewerbsorientierung aus Sicht der Kostenträger recht erfolgreich war und ist“ (S. 123). Im Ausblick beschäftigen sich die AutorInnen mit dem Thema „Wirkungsorientierung“. In ihr sehen sie einen weiteren Bestandteil der Wettbewerbsorientierung, der zukünftig an Bedeutung gewinnen und damit Ökonomisierungsprozesse weiter vorantreiben wird.

Diskussion

Das Buch besticht in erster Linie durch seine ökonomisch fundierte Betrachtung der als Ökonomisierung betitelten Veränderungsprozesse der Sozialen Dienste und Sozialer Arbeit. Dadurch, dass die AutorInnen in der Lage sind, die weit fortgeschrittene Infiltration ökonomischer Begrifflichkeiten und Deutungshoheiten auf ihren Ursprung hin zurückzuverfolgen und auf ihren ökonomischen Kernbestand zu reduzieren, wird deutlich, wie sehr die zunehmende Dominanz des Ökonomischen im Sozialen auf politisch-ideologische Entscheidungen zurückzuführen ist. So wird in den Ausführungen deutlich, dass die Leistungen Sozialer Arbeit sich nicht adäquat mit dem Begriff „soziale Dienstleitung“ fassen und daher auch nicht mit den ökonomischen Gesetzmäßigkeiten herkömmlicher Dienstleistungen behandeln lassen. Fundiert nachgewiesen wird ebenfalls, dass die Gesetzmäßigkeiten des Marktes ungeeignet sind, um als Grundlage staatlichen Steuerungshandelns zu fungieren. Die Wahl für diese Betrachtungsweise und Funktionsbestimmung Sozialer Arbeit lässt sich – so zeigt das Buch sehr anschaulich – nicht aus der Sache selbst begründen, sondern verfolgt andere Intentionen: die Senkung der Kosten des Sozialstaats.

Offen bleibt zum einen die Frage, was Soziale Arbeit als Profession diesen Entwicklungen entgegenzusetzen hat oder ob sie an dieser Stelle hilflos ausgeliefert ist. Es wäre interessant zu erfahren, wo hier die AutorInnen ggf. Handlungsmöglichkeiten sehen. Ebenso stellt sich bei der Lektüre die Frage, wie aus übergeordneter Perspektive die Rolle und die Funktion der Sozialen Dienste und der Sozialen Arbeit alternativ bestimmt und geregelt werden könnten. In der Einleitung findet sich hierzu lediglich die Aussage „Qualität gab es auch im alten System sozialer Dienste, auch wenn sie staatlich nicht so eingegrenzt und festgelegt war wie heute“ (S. 4). Auch wenn es nicht die Grundintention des Buches ist, interessant wäre es allemal was die ExpertInnen hier als Alternative zum Status quo der Ökonomisierung und dem „alten System“ vorschlagen könnten.

Fazit

Das Buch bietet eine systematische und vor allem ökonomisch fundierte Betrachtung von Ökonomisierungsprozessen im Kontext Sozialer Dienste und Sozialer Arbeit. Es liefert eine Vielzahl von Argumenten, die eine rein ökonomische Betrachtung des Sozialen als ideologische Verkürzung im Dienste eines umfangreichen und strategisch angelegten Sparprogramms entlarven.


Rezensent
Manuel Arnegger
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Zitiervorschlag
Manuel Arnegger. Rezension vom 24.02.2009 zu: Michael Buestrich, Monika Burmester, Heinz-Jürgen Dahme, Norbert Wohlfahrt: Die Ökonomisierung sozialer Dienste und sozialer Arbeit. Entwicklung - theoretische Grundlagen - Wirkungen. Schneider Verlag Hohengehren (Baltmannsweiler) 2008. ISBN 978-3-8340-0433-8. Reihe: Grundlagen der sozialen Arbeit - Band 18. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/6922.php, Datum des Zugriffs 19.11.2018.


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