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Susanne Koch, Peter Kupka u.a.: Aktivierung, Erwerbstätigkeit und Teilhabe

Cover Susanne Koch, Peter Kupka, Joß Steinke: Aktivierung, Erwerbstätigkeit und Teilhabe. Die Wirkungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende. W. Bertelsmann Verlag GmbH & Co. KG (Bielefeld) 2009. 291 Seiten. ISBN 978-3-7639-4002-8. 29,90 EUR, CH: 49,90 sFr.

Reihe: IAB-Bibliothek - 315.
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Intention

Die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe durch das „Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ („Hartz IV“) zu Beginn des Jahres 2005 bedeutete einen wesentlichen sozialpolitischen und sozialrechtlichen Einschnitt im Bereich der Arbeitsförderung: Die neue „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ insistiert insbesondere auf einer Aktivierung für und einer Teilhabe durch Beschäftigung und räumt damit der Beendigung der Hilfebedürftigkeit durch Erwerbstätigkeit einen absoluten Vorrang vor einer reinen Alimentierung ein. Mit der Reform wurden zugleich neue (Träger-)Strukturen etabliert (Stichwort: Arbeitsgemeinschaften und Optionskommunen gem. der sogenannten „Experimentierklausel“ nach § 6c SGB II), für deren Untersuchung ein eigener Forschungsauftrag vergeben wurde.

Der vorliegende Band fasst die Ergebnisse der Wirkungsforschung nach § 55 SGB II für den Zeitraum von 2005 bis 2008 zusammen. Er wurde im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales und unter Mitwirkung vieler Mitarbeiter des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit (IAB) in Nürnberg erstellt, auf deren Veröffentlichungen die Autoren bei der Erstellung der vorliegenden Publikation zurückgegriffen haben.

Autorin und Autoren

Dr. rer. pol Susanne Koch ist Dipl.-Ökonomin und seit Juni 2005 Leiterin der Koordination der Evaluationsforschung und Forschungsplanung. Dr. phil. Peter Kupka studierte Psychologie und arbeitet seit 2002 im IAB. Joß Steinke ist Mitarbeiter in der „Forschungskoordination“, die sich im IAB um die Abstimmung des Forschungsprogramms und die Bereitstellung steuerungsrelevanter Informationen kümmert.

Inhalte

Dreieinhalb Jahre nach Einführung des SGB II und dem anschließenden Aufbau der SGB-II-Forschung fasst das vorliegende Buch erstmals die Befunde aus dieser Forschung zusammen. Entsprechend dem gesetzlichen Auftrag an das IAB sollte untersucht werden, ob durch eine „positive“ Aktivierung der Betroffenen deren Teilhaber am Erwerbsleben und damit auch ihre gesellschaftliche Teilhabe gefördert wird? Die Wirkungsforschung erfolgte mehrdimensional und betrachtete die Veränderungen insbesondere aus der Perspektive der verschiedenen sich innerhalb der Reformumsetzung vollziehenden Prozesse, woraus sich für die Autoren folgende Leitfragen ergaben:

  • Was geschieht mit Leistungsbezieher im System der Grundsicherung?
  • Wie kommen diese in das System bzw. wer kommt hinein?
  • In welcher Art und Weise erfolgt eine Klärung der materiellen Leistungsfragen?
  • Was bedeutet der Begriff „Aktivierung“ und wie wirken die unterschiedlichen (Aktivierungs-)Instrumente?
  • Wer verlässt das System (aus welchen Gründen?) unter der verbleibt dauerhaft im Leistungsbezug (und warum)?

Aufbau

Das erste Kapitel („Einführung: Sozialpolitische Aufgaben und Forschungsauftrag“) beschreibt den gesetzlichen Rahmen und die daraus abzuleitenden Leitthemen der Forschung sowie die konkreten Inhalte des gesetzlichen Forschungsauftrags an das IAB.

In einem Exkurs mit dem Titel „Das SGB II – Kontinuität oder Bruch in der deutschen Sozialpolitik?“ nimmt Markus Promberger eine knappe Einordnung der Grundsicherung für Arbeitsuchende im SGB II in den Kontext der historischen Entwicklung der Armenfürsorge (in Deutschland) vor.

Kapitel 2 („Stunde Null – der Übergang ins neue System“) thematisiert die quantitativen Auswirkungen der Zusammenlegung zu Beginn des Jahres 2005. Es stellt dazu die Unterschiede in den Leistungssystemen zwischen den Vorgängerregelungen (SGB III - Arbeitsförderung und Bundessozialhilfegesetz (BSHG)) dar. In der Retrospektive interessiert die Autoren dabei insbesondere, welche Veränderungen sich gegenüber dem alten System der Arbeitslosen- und Sozialhilfe (bis Ende 2004) und in der Phase des Übergangs zum System der Grundsicherung ergeben haben: Wer sind - unter Leistungsgesichtspunkten – die „Verlierer“ und wer die „Gewinner“ der Reform?

Kapitel 3 („Struktur, Dynamik und materielle Situation der Betroffenen“[1]) betrachtet den SGB II betreuten Personenkreis näher und erläutert in diesem Zusammenhang die wesentlichen Strukturmerkmale von erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, Bedarfsgemeinschaften und Arbeitslosen seit Einführung des Gesetzes. Zudem werden Zugangsrisiken und Ausstiegsoptionen betrachtet. Bezüglich letzterer untersuchten die Autoren deren Nachhaltigkeit sowie die Determinanten eines dauerhaften Verbleibs im Leistungsbezug. Ergänzend werden Auswirkungen auf die materielle, soziale und kulturelle Situation der Arbeitsuchenden dargestellt. Ein besonderes Augenmerk gilt weiterhin den Personen, die zwar einer Erwerbsarbeit nachgehen, aber zusätzlich auf SGB -II-Leistungen zur Sicherung des Existenzminimums angewiesen sind (sog. „Aufstocker“). Hier interessierte die Autoren die Frage, ob mit dem SGB II eine dauerhafte Verfestigung von „working-poor„-Phänomenen zu erwarten ist?

Kapitel 4 („Aktivierung und Betreuung – Prozess und Wahrnehmungen“) behandelt die Frage, ob Aktivierung und Betreuung den Ausstieg aus dem Grundsicherungssystem durch Aufnahme einer Erwerbsarbeit tatsächlich befördert haben – und in welchem Umfang? Dargestellt werden hier nicht nur mögliche Aktivierungsdefizite der Betroffenen sondern auch Mängel und Probleme (des Managements) der spezifischen Aktivierungsprozesse. Die Autoren gehen zu diesem Zweck zuerst darauf ein, wie die Betroffenen selbst die Aktivierung und Betreuung wahrgenommen haben und welche Strategien des Umgangs sie im Anbetracht der neuen Anforderungen entwickeln, um daraufhin Ergebnisse der qualitativen Forschung zur Fallbearbeitung im SGB II darzustellen, mit denen der Aktivierungsbegriff und seine Umsetzung kritisch hinterfragt werden sollen. Ein Unterabschnitt beschäftigt sich in diesem Zusammenhang mit ersten quantitativen Ergebnissen zur Wirkung von Sanktionen.

Kapitel 5 („Instrumente und ihre Wirkungen auf die Hilfebedürftigen“) enthält eine vorwiegend quantitative Analyse zu den individuellen Nettoeffekten der Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, wobei hier besonders der Umfang der „Teilhabe am Erwerbsleben“ und der „materiellen Teilhabe“ in Form von Reduzierung des Hilfebezugs im Vordergrund der Untersuchung standen.

Kapitel 6 („Personen mit spezifischen Problemlagen im SGB II“) beschäftigt sich mit den besonderen Arbeitsmarktproblemen verschiedener Zielgruppen (Jugendliche, berufliche Rehabilitanden, ältere Arbeitnehmer sowie Migranten und Frauen).

Kapitel 7 („Wie verändert das SGB II den Arbeitsmarkt?“) untersucht sowohl quantitativen Veränderungen des Arbeitsangebotes und damit die Auswirkungen des Gesetzes auf die Angebotsseite des Arbeitsmarktes, als auch qualitative Veränderungen im Arbeitsangebot, also die Frage, ob Bewerber eine höhere Bereitschaft zeigen, auch geringer entlohnte oder mit schlechteren Arbeitsbedingungen ausgestattete Arbeitsplätze anzunehmen und welche Reaktionen auf der Nachfrageseite in Bezug auf diese Veränderungen (z. B. hinsichtlich möglicher Substitutions- und Mitnahmeeffekte arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen) zu verzeichnen sind?

Das 8. Kapitel („Dreieinhalb Jahre Grundsicherung: zusammenfassende Bewertung und Handlungsbedarfe“) fasst die wesentlichen Untersuchungsergebnisse zusammen und nimmt auf dieser Grundlage eine – zwangsläufig vorläufige - Gesamtbewertung vor. Die Autoren fragen, ob das SGB II tatsächlich mittels „positiver“ Aktivierung existenzsichernde Erwerbstätigkeit fördern kann und damit, ob Erwerbstätigkeit, Teilhabe und Autonomie wirklich in dem engen inhaltlichen Zusammenhang stehen, den der Gesetzgeber mit der Aktivierungsintention der Grundsicherung für Arbeitssuchende im SGB II nahe legt? Im engen Kontext dazu steht auch die Frage, welcher Handlungsbedarf für die Weiterentwicklung des Grundsicherungssystems sich daraus möglicherweise ergibt: „Mit der Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe wurden aber nicht nur Aktivierung und Eigenverantwortung in den Vordergrund gerückt. Vielmehr wurde der Anspruch, Teilhabe durch die Aufnahme einer Erwerbsarbeit zu verbessern, erstmals auf alle erwerbsfähigen Hilfeempfänger ausgedehnt. Wirkungsforschung zum SGB II will deshalb auch Befunde zu der Frage liefern, inwieweit die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zum System der Grundsicherung den richtigen Prämissen folgte – nämlich, dass gesellschaftliche Teilhabe primär durch Erwerbsarbeit zu erreichen ist und dass Aktivierung über eine Förderung der Eigenverantwortung letztlich gesellschaftliche Teilhabe und Autonomie fördert. Ein Teilaspekt dieser Frage ist, ob es nicht Personenkreise gibt, die durch den hohen Anspruch an das eigenverantwortliche Handeln überfordert sind?“ (S. 263 f.). Für die Wirkungsforschung bedeutet dies nach Ansicht der Autoren zum einen, dass eine Erweiterung der untersuchten Zieldimensionen notwendig war, die sich auf weitere Komponenten der gesellschaftlichen Teilhabe beziehen musste. Zum anderen müsse auch die Frage gestellt werden, inwieweit der gesamte Aktivierungs- und Betreuungsprozess dazu geeignet ist, die Ziele des SGB zwei zu erreichen?

Das abschließende Kapitel 9 („Wie weiter? Perspektiven der SGB-II-Forschung im IAB“) bespricht offene Forschungsfragen und -perspektiven der SGB-II-Forschung. Der etwa 200 Seiten umfassende Anhang erläutert die Struktur der SGB-II-Forschung und ihre Datengrundlagen.

Ergebnisse

Die Autoren erklären den gegenüber den Vorausberechnungen unerwartet hohen Anstieg der Zahlen von SGB-II-Beziehern zum einen aus der schlechten Arbeitsmarktlage und zum anderen aus der neuen Rechtslage selbst, die zu einer Ausweitung des Kreises anspruchsberechtigter Haushalte und damit zugleich zu einer Verringerung der Dunkelziffer derjenigen geführt habe, die bisher bestehende Ansprüche nicht geltend gemacht hätten: „Es kann davon ausgegangen werden, dass durch das SGB II die materielle Situation einer relevanten Personengruppe aus dem Zustand verdeckter Armut heraus- und zumindestens auf das Niveau der Grundsicherung heraufgeholt worden ist.“ (S. 264).

„Gewinner“ des Systemübergangs waren die Haushalte, die vorher mit ihrem Erwerbseinkommen knapp unterhalb des Niveaus der Grundsicherung lagen und ihnen zustehende Leistungen nicht in Anspruch genommen haben. Zu den „Verlierern“ zählen dagegen fast zwei Drittel der ehemaligen Arbeitslosenhilfeempfänger, die in relevantem Umfang geringer Leistungen erhielten: „Während die Arbeitslosenhilfe wegen ihrer Orientierung am letzten Erwerbseinkommen besonders für die ehemaligen Bezieher höherer Einkommen eine gewisse Statussicherung bedeutete, wurde dies mit der Pauschalierung der Regelsätze im SGB II aufgegeben.“ (S. 265). Etwa 15% fielen wegen der stärkeren Anrechnung von Partnereinkommen sogar ganz aus dem Leistungsbezug heraus. Wenig verändert hat sich dagegen das Leistungsniveau für die Hilfebedürftigen und Mitglieder von Bedarfsgemeinschaften, die aus dem System der Sozialhilfe kamen.

Hinsichtlich der intendierten aktivierenden Wirkungen des Gesetzes interessierte die Autoren insbesondere – mit Blick auf die Dynamik innerhalb des Leistungsbezuges – die Beantwortung der Frage, ob es den Bedarfsgemeinschaften gelingt, sich aus dem Leistungsbezug zu lösen, und wenn ja, ob dies dauerhaft geschieht?: „Hier zeigte sich zunächst, dass diejenigen Bedarfsgemeinschaften, die bereits im Januar 2005 in den ALG-II-Bezug übergingen – überwiegend ehemalige Arbeitslosenhilfe – oder Sozialhilfebezieher mit zum Teil bereits sehr langen Erwerbslosigkeitsphasen – eine sehr viel geringere Wahrscheinlichkeit aufwiesen, den Hilfebezugs zu beenden, als diejenigen Bedarfsgemeinschaft, die erst in den Monaten danach hilfebedürftig wurden.“ (S. 266). Insbesondere für den Personenkreis der Arbeitsuchenden, die sich aufgrund unterschiedlichster sozialer, psychischer und anderer Problemlagen am „Rande der Gesellschaft“ befinden, konstatieren die Autoren, dass „[…] er aufgrund multipler Vermittlungshemmnisse auch bei intensiver Aktivierung und Betreuung nicht oder nur sehr schwer in den regulären Arbeitsmarkt integrierbar sein dürfte.“ (S. 267). Solche Aktivierungsdefizite seien nach Ansicht der Autoren vor allem dann zu vermuten, wenn die Ansprüche an Arbeitsbedingungen, Arbeitsort oder Entlohnung nicht nah genug an den Bedingungen des Arbeitsmarktes liegen, obwohl von den individuellen Voraussetzungen eine reguläre Beschäftigung in Reichweite läge. Entsprechende Untersuchungen stimmten darin überein, dass ein geringeres Einkommen und einen Wohnortwechsel die größten Hindernisse auf dem Weg in eine Erwerbstätigkeit darstellten. Andererseits zeige eine Untersuchung der Reservationslöhne eine durchschnittliche Bereitschaft, für einen Nettostundenlohn von etwas über sechs Euro (plus Zuschlag für jedes Kind) zu arbeiten, womit die Mehrpersonenhaushalte etwa auf dem Niveau der Grundsicherung lägen.

Managementdefizite zeigten sich insbesondere in der Fallbearbeitung und zwar insofern, als dass „[…] die Fachkräfte oft nicht wirklich auf die Situation und die Bedürfnisse der Adressaten eingingen, und damit die Autonomie der Betroffenen eher einschränkten als förderten. Auch wird bei der Umsetzung des Aktivierungsauftrags häufig eine hierarchische Beziehung hergestellt, die einer Dienstleistung abträglich ist.“ (S. 267). In der Wahrnehmung der Betroffenen stellte sich die Betreuung er noch kritischer dar: „Die Integrationszuversicht war gering, die Angst vor Statusabwertung und sogar Verarmung hingegen deutlich vorhanden.“ (S. 268).

Die Analyse der individuellen Wirkungen arbeitsmarktpolitischer Interventionen im SGB II bestätigt bekannte Tendenzen: Ähnlich wie im SGB III schneiden diejenigen Instrumente, die mit einer direkten Integration in einen Betrieb verbunden sind, am besten ab. Kurze Qualifizierungen und die Beauftragung Dritter verbessern ein wenig die Beschäftigungschancen, führen aber nicht zur Verabschiedung aus dem Leistungsbezug. Das „Schlusslicht“ bildet die öffentliche Beschäftigung („Zusatzarbeitsgelegenheiten“).

Hinsichtlich der Wirkungen des SGB II auf den Arbeitsmarkt insgesamt konstatieren die Autoren, dass „die Absenkung der Leistungshöhe im Durchschnitt in die Arbeitsanreize, wie vom Gesetzgeber intendiert, erhöht und zu einer – wenn auch leichten – Ausdehnung des Arbeitsangebots geführt“ (S. 270) hat.

Zu den negativen Wirkungen der Arbeitsmarktreformen zählen sie die innerbetriebliche Substitution regulärer Beschäftigung, die verstärkt in Regionen auftrete, die ohnehin durch einen Mangel an Arbeitsplätzen auf dem ersten Arbeitsmarkt gekennzeichnet seien. Außerdem müsse der Vorrang jeglicher Form von Erwerbsarbeit, den das SGB II postuliert, letztlich zu einer weiteren Vergrößerung des Niedriglohnsektors führen.

Blicke man auf die Arbeitsmarktentwicklung, so konstatieren die Autoren für die Arbeitsmarktreformen insgesamt positive Wirkungen, die einen Abbau der strukturellen Arbeitslosigkeit einschließen. Ob sich dieser Anschein bestätigt, könne angesichts des noch kurzen Zeitraums seit dem Inkrafttreten des Gesetzes allerdings noch nicht als gesichert gelten, weil hierzu noch keine Kausalanalyse im strengen Sinne durchgeführt werden konnte: „Es gibt jedoch Indizien dafür, dass die Aktivierung genau das bewirkt, was der Gesetzgeber intendiert hat, nämlich eine Erhöhung der Arbeitsanreize und damit des Arbeitsangebots und der Bereitschaft, auch Arbeitsplätze mit schlechteren Bedingungen anzunehmen. Damit scheint insgesamt die Rechnung aufzugehen, dass das SGB II die Teilhabe am Erwerbsleben und damit im Durchschnitt die Autonomie der Individuen fördert. Die Neuregelungen im Leistungsbezug […] haben nach unterschiedlichen Armutsmaßen nicht – wie vielfach befürchtet wurde – zu einem massiven Anstieg der Armut in Deutschland geführt. Der schon seit dem Ende der 80er-Jahre beobachtete Trend einer Zunahme der Ungleichheit in Deutschland hat sich aber fortgesetzt.“ (S. 271 f.).

Diskussion

Die zuletzt geschilderten Ergebnisse und Einschätzungen der Autoren der Studie stehen zugleich für ein Sicht der Dinge, die sie insgesamt zu dem mit „Hartz IV“ propagierten sozialstaatlichen Aktivierung(sparadigma) als Voraussetzung des Reformwesens einnehmen. Arbeitsmarktpolitische Aktivierung wird primär pragmatisch, d. h. bezüglich der Frage ihrer erfolgreichen Umsetzung i. S. der gesetzlich formulierten Intention thematisiert, die die Autoren teilen. Problematisiert wird damit zugleich im Wesentlichen die Frage, ob Arbeitslose über den Einsatz des geschilderten Instrumentariums im Sinne der Aktivierungsprogrammatik zur Arbeitsaufnahme zu motivieren waren und weniger, was der eigentliche sozialpolitische bzw. sozialstaatliche Sinn und Zweck von Aktivierung ist.

Von den Arbeitslosen ist damit – aus der vorherrschenden Mikroperspektive des Fallmanagements betrachtet – ganz selbstverständlich die Akkommodation an die vorausgesetzten und damit als nicht veränderbar erscheinenden strukturellen Bedingungen des Arbeitsmarktes verlangt, auf die man sich als Arbeitsuchender deshalb mehr oder weniger bedingungslos einzustellen hat. Dies wird deutlich, wenn die Autoren etwa hinsichtlich der geforderten Lohnkonzessionen formulieren, dass man sich hier zur Verbesserung der Übergangsquoten in den regulären Arbeitsmarkt zukünftig eine noch stärkere „[…] Aktivierung im Sinne einer Anpassung der Ansprüche an die realen Marktbedingungen vorstellen“ (S. 267) kann, was nichts anderes bedeutet, als dass die Arbeitsuchenden in Lohnfragen im Zweifelsfall die Bereitschaft zu noch weiter gehenden Zugeständnissen aufbringen sollen. Die darin implizit enthaltene Feststellung bzw. Forderung, dass insofern „jede Arbeit besser als keine“ ist, erscheint bemerkenswert vor allem im Hinblick auf die von den Autoren zugleich angesprochene Problematik, dass darüber der Niedriglohnsektor (weiter) befördert wird, den sie unter arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Gesichtspunkten auf der anderen Seite (Sichwort: „Nachhaltigkeit“) für kontraproduktiv halten.

Fazit

Aufgrund seiner Aktualität, seines Umfanges und seiner Material- und Zahlenfülle eignet sich der Band einerseits als Einstieg in bzw. Überblick über die Resultate der Wirkungsforschung im SGB II. Wegen seiner gut nachvollziehbaren Systematik und Gliederung kann er zugleich auch all diejenigen als Nachschlagewerk dienen, die an Teilaspekten der Thematik interessiert sind.


[1] Vgl. dazu ergänzend den Abschnitt „Lebenszusammenhänge erwerbsfähiger Hilfebedürftiger im Kontext der Grundsicherungsreform“ in: Möller, Joachim; Walwei, Ulrich (Hrsg.) (2009): Handbuch Arbeitsmarkt 2009, Bielefeld, Bertelsmann (IAB-Bibliothek, 314), S. 203-237.


Rezension von
Prof. Dr. Michael Buestrich
Evangelische Fachhochschule Rheinland-Westfalen-Lippe in Bochum
Homepage www.buestrich.net


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Zitiervorschlag
Michael Buestrich. Rezension vom 23.03.2009 zu: Susanne Koch, Peter Kupka, Joß Steinke: Aktivierung, Erwerbstätigkeit und Teilhabe. Die Wirkungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende. W. Bertelsmann Verlag GmbH & Co. KG (Bielefeld) 2009. ISBN 978-3-7639-4002-8. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/7368.php, Datum des Zugriffs 12.07.2020.


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