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Volker Hielscher, Peter Ochs: Arbeitslose als Kunden?

Cover Volker Hielscher, Peter Ochs: Arbeitslose als Kunden? Beratungsgespräche in der Arbeitsvermittlung zwischen Druck und Dialog. edition sigma in der Nomos Verlagsgesellschaft (Berlin) 2009. 140 Seiten. ISBN 978-3-8360-7282-3. 14,90 EUR.

Reihe: Modernisierung des öffentlichen Sektors. Sonderband - 32.
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Autoren

Dr. Volker Hielscher ist Diplom-Sozialwissenschaftler und war wissenschaftlicher Mitarbeiter am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) sowie am iso-Institut für Sozialforschung und Sozialwirtschaft in Saarbrücken. Er lehrt seit 2008 als Professor für Arbeitsmarktökonomie an der SRH Hochschule Heidelberg.

Der Soziologe Peter Ochs leitete von 1985 bis 1997 das iso-Institut für Sozialforschung und Sozialwirtschaft in Saarbrücken. Er ist seit 1998 freiberuflich als Sozialforscher und Organisationsberater insbesondere im Bereich der Arbeitsvermittlung und Arbeitsberatung tätig.

Intention und Untersuchungsziel

Die Untersuchung stellt einen weiteren Beitrag[1] dar, der sich mit den Folgen und Auswirkungen der Umsetzung der Hartz-Reformen, genauer: „[…] der neuen, dezidiert betriebswirtschaftlichen Ausrichtung der Bundesagentur für Arbeit.“ (S. 9) auf die Organisation des Dienstleistungsverhältnisses zwischen Arbeitsverwaltung und Arbeitsuchenden beschäftigt. Im Kern geht es den Autoren um die Beantwortung der Frage, „[…] wie gut oder weniger gut es den Fachkräften der BA hierbei gelingt, einen Dialog „auf Augenhöhe“ zu inszenieren, um sowohl die Ansprüche der Institution Arbeitsverwaltung zur Geltung zu bringen, als auch dem Anliegen und Problem ihres jeweiligen „Kunden“ gerecht zu werden – wie sie als Vermittler zwischen beiden Welten agieren, steht im Zentrum der vorliegenden Untersuchung.“ (S. 9).

Die Autoren beabsichtigen damit zugleich eine konzeptionelle Lücke bisheriger Analysen zur Arbeitsmarkteffizienz des Instrumenteneinsatzes und zur neuen Organisation der Arbeitsverwaltung zu schließen, die daraus resultierte, dass die untersuchten Arbeitsmarktwirkungen im Wesentlichen noch auf den Strukturen und der Praxis aus der Zeit vor der Organisationsreform der BA beruhten.

Aufbau und Inhalt

Die Untersuchung gliedert sich in fünf Teile:

  1. Das Kapitel mit der Überschrift „Die Dienstleistungsfrage im Kontext der Arbeitsmarktreformen“ beschreibt in vier Unterpunkten:
    • a) die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in Deutschland und den damit verbundenen Paradigmenwechsel der strukturpolitisch und auf Vollbeschäftigung hin orientierten aktiven Arbeitsmarktpolitik seit den 1960er Jahren hin zur seit den 1990er Jahren beginnenden Umsetzung einer neoklassisch-angebotsorientierten Arbeitsmarktpolitik (Stichworte: „Aktivierung“ sowie „Fördern und Fordern“).
    • b) die Organisationsreformen vor „Hartz“, hier u. a. das Modell „Arbeitsamt 2000“ als Vorgänger bzw. Voraussetzung der späteren Reformvorhaben.
    • c) den neuen organisatorischen Rahmen für die Dienstleistungsprozesse in den Agenturen, die eng verknüpft mit dem Umbau der BA zum Versicherungskonzern sind; der Einrichtung von „Kundenzentren“ als neuen Orten der Dienstleistungsproduktion; der Einführung von systematischen Handlungsprogrammen sowie der Umsetzung eines primär betriebswirtschaftlich und zugleich zentralistisch ausgerichteten Steuerungs- und Controllingsystems.
    • d) im letzten Unterpunkt schließlich untersuchen die Autoren die Vermittlungsberatung als Dienstleistungsprozess, analysieren die Besonderheiten von Dienstleistungsbeziehungen im Zwangskontext; sie stellen sich die Frage, ob und inwieweit Dienstleistungsorientierung und Wirkungsorientierung vor diesem Hintergrund im Widerspruch zueinander stehen (müssen), um hieraus die Notwendigkeit der Vermittlungsberatung als Ko-Produktion theoretisch wie praktisch zu begründen.
  2. Im zweiten Kapitel erläutern die Autoren ihr methodisches Vorgehen, das im Wesentlichen auf leitfadengestützten Experteninterviews mit Mitgliedern der Geschäftsführung und mit den Vermittlungsfachkräften, einer Dokumentenanalyse der Arbeitsmarktsituation, der Geschäftsfeldpolitik und der jeweiligen Steuerungspraxis sowie der nicht-teilnehmenden Beobachtung von Erstgesprächen der Vermittlungsfachkräfte mit Rat- und Arbeitsuchenden beruhte.
  3. Das kurze dritte Kapitel dokumentiert die Vermittlungsberatung im Erstgespräch, wie sie das Umsetzungskonzept der BA inhaltlich und ablauftechnisch vorsieht; es regelt dabei verbindlich sowohl die Vorbereitung des Beratungsgesprächs als auch dessen Durchführung im Rahmen dezidiert vorgegebener und einzuhaltender Handlungsprogramme u. a. durch die Nutzung einheitlicher EDV-Programme.
  4. Im vierten Kapitel fragen die Autoren danach, wie die Praxis der Erstgespräche in den untersuchten Agenturen aussieht: „Welche Muster von Dienstleistungsinteraktion lassen sich beschreiben; inwiefern lässt sich darin eine erfolgreiche Koproduktion der Dienstleistung gemeinsam von Arbeitsuchendem und Vermittlungsfachkraft realisieren?“ (S. 63). Zu diesem Zweck entwickeln sie auf Basis der Interviewauswertung eine „Typologie von Dienstleistungsinteraktionen in der Vermittlungsberatung“ (S. 79 f.). Dazu gehört neben dem Typus der „unterstützend auf die Person bezogene Dienstleistungsinteraktion“, die „Als-ob-Interaktion“ (d. h. beide Akteure inszenieren eine Rolle, die sie jeweils „systemkonform“ erscheinen lassen), die „Bürokratische Interaktion“, in der vorrangig „formale Abläufe sachangemessen abgearbeitet“ werden, womit die „Herrschaft der Verwaltung zur eigentlichen Form und zum eigentlichen Inhalt der Interaktion“ (S. 92) werde und schließlich auch die „Dienstleistungsinteraktion als Abwehr von Ansprüchen„: „Ein dem „Kunden“ zugewandtes Eingehen und Eruieren des Bedarfes sowie ein unterstützendes Aufgreifen der entsprechenden Anliegen fehlen in diesem Interaktionsmodus völlig.“ (S. 96).

Untersuchungsergebnisse

Im abschließenden fünften Kapitel resümieren die Autoren unter der Überschrift „Beratungsdienstleister oder Matching-Maschine?“ die empirischen Ergebnisse ihrer Studie sowie deren Bedeutung für die konkrete Praxis der Arbeitsvermittlung und für die Arbeitsförderung bzw. Arbeitsmarktpolitik insgesamt.

Sie führen an, dass mit einer formalen Konstruktion des „Kunden“, dessen mögliche Einlassungen bereits „vorgedacht“ und mit Argumentationsmustern der Einwandbegegnung „vorformuliert“ sind, was der konsequenten Anwendung des Grundsatzes „Nicht in der Kunde steuert uns. Wir steuern den Kunden.“ (S. 107) diene. Diese Subsumtion unter die Profil- und Wirkungslogik der Handlungsprogramme stelle damit den ersten handlungsbestimmenden Teil der Beratungsinteraktion dar. Der zweite handlungsbestimmende Strang ergebe sich aus der Systemanforderung eines stark IT-gestützten Beratungs- und Vermittlungsprozesses, in dem das Arbeitskraftprofil im engeren Sinne für den Matching-Prozess „aufbereitet“ werde: „Mit diesem Vorgang erfolgt die Zuführung des Arbeitskraftprofils in die ‚Matchingmaschine‘.“ (S. 108).

Von Interesse ist nun die Beantwortung der Frage, ob die handelnden Personen, insbesondere aber die Vermittlungsfachkraft, sich dieser Logik ausschließlich unterwerfen, oder ob und inwieweit es Spielräume für eine Koproduktion gibt, die – wie die Autoren es nennen – ein „substanzielles Dienstleistungsverhältnis“ erst begründen könnte?

Dabei sehen sie sich in ihrer Annahme bestätigt, die mehr oder weniger große Varianzen erwarten ließ, die sich sowohl aus dem Aktivitätsniveau des „Kunden“ im Dienstleistungsprozess und seiner Fallbesonderheit als auch durch aus der Professionalität und der Gesprächsorientierung der Vermittlungsfachkraft ergeben können: „Ein weiteres Ergebnis der Untersuchung besteht darin, dass trotz der weitgehenden Standardisierung in einer nicht geringen Fallzahl die Individualbedarfsorientierung des Beratungsgesprächs stark ausgeprägt ist.“ (S. 110). Es könne deshalb nicht davon die Rede sein, dass durch den Standardisierungsdruck eine dem Einzelfall zugewandte Auslegung des Gesprächs von vorneherein verunmöglicht werde. Die von Holger Schütz unter dem Begriff des „Isomorphismus“ konstatierte Angleichung in der Praxis der Arbeitsvermittlung treffe insofern zwar für vorformulierten Steuerungsmechanismen des Dienstleistungsprozesses zu. Die Praxis der Dienstleistungsinteraktion zeige jedoch, dass sich die Arbeit der Vermittler einer vollständigen Bestimmung durch das Steuerungssystem letztlich entziehe. Die Vermittler stellen sich „[…] der konkreten Person des Arbeitslosen oder Arbeitsuchenden und lassen sich auf Bedarfsäußerungen und Thematisierungen ein, die das reduktionistische Beratungs- und Bearbeitungsmodell in der derzeitigen Konzeption der Vermittlungsberatung nicht trägt.“ (S. 110).

Zugleich aber sei die Disziplinierungswirkung der Handlungsprogramme nicht zu unterschätzen. Letztlich sozialisierten ihre Standardisierungs- und Controllingvorgaben die Vermittler in der Rolle von „Exekutoren“, welche die Regeln der Organisation auch gegen anders geartete Vorstellungen und Erwartungen ihrer „Kunden“ vollziehen: „Trotz des Potenzials der Vermittlungsfachkräfte, dass sich immer wieder in den Versuchen dokumentiert, auf den Individualbedarf des „Kunden“ einzugehen und zwischen diesem Bedarf und den Organisationsregeln zu „vermitteln“, sind die Rahmenbedingungen eher hinderlich für eine dienstleistungsorientierte Auslegung der Erstgespräche.“ (S. 112).

Dieses Resultat wirke sich schließlich auch auf die Ausgestaltung der Koproduktion und damit letztlich die Qualität der Gesamtdienstleistung aus, so dass „ein Agieren der Interaktionspartner „auf Augenhöhe“ empirisch der Ausnahmefall [ist].“ (S. 115). Diese Gleichrangigkeit stelle aber zugleich eine wesentliche Voraussetzung dafür dar, dass eine wirkliche Koproduktion – im Sinne der programmatisch angestrebten „Selbstbefähigung der Arbeitsuchenden“ mit dem Ziel ihrer „substanziellen Aktivierung“ – überhaupt gelingen könne.

In ihrer gegenwärtigen Auslegung und in der Kombination mit dem Ziel der möglichst schnellen Integration seien die Handlungsprogramme jedoch geeignet, „[…] Humankapital zu entwerten – sowohl mit Blick auf das Arbeitsangebot am Markt wie auch mit Blick auf die Kompetenzen und qualifikatorischen Ressourcen innerhalb der Arbeitsagenturen.“ (S. 118). Die vorgegebene Aufbereitung des Bewerberangebotes reduziere sich auf die Abfrage der zuletzt ausgeübten Tätigkeiten, der beruflichen Kenntnisse und persönlicher Eigenschaften. Eine Nachfrage zu den individuellen Interessen und Perspektiven sei nach dem Prozessregime nicht vorgesehen, ebenso wenig wie die Erhebung von Kompetenzen und Ressourcen außerhalb des bisherigen Berufsverlaufs: „Die Motivationen, Interessen und Ressourcen der einzelnen Personen bleiben systematisch aus dem Dienstleistungsprozess ausgeschlossen.“ (S. 118). Komplementäres gelte auch für die Seite der Vermittler: „In diesem Sinne ist die Schlussfolgerung zu ziehen, dass die derzeitige Systemauslegung der Vermittlungspraxis gegenüber dem Potenzial der Vermittler tendenziell indifferent ist und es nicht zu nutzen versteht.“ (S. 119). Die Autoren halten es damit auch für eine „technokratische Illusion“, den Prozess der Kundendifferenzierung mehr oder weniger automatisieren zu können, indem man Entscheidungen einfach an EDV-gestützte, stochastische Lenkungs- und Steuerungsverfahren übergibt.

Vor diesem Hintergrund lautet ihr Gesamtfazit, dass das von ihnen untersuchte Konzept personaler Dienstleistungen am Arbeitsmarkt „[…] zu unterkomplex und zudem nicht geeignet [sei], Beratungs- und Unterstützungsbedarfe aufzugreifen, die auf einem mittel- und langfristige Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit hinauslaufen.“ (S. 120).

Diskussion

Ein wesentlicher Einwand von Arbeitsuchenden, die sich mit dem Dienstleistungsangebot der Bundesagentur für Arbeit „konfrontiert“ sehen, besteht – im Übrigen seit es die Arbeitsförderung gibt – in der mangelnden Berücksichtigung ihrer Interessen und Neigungen und damit in der fehlenden Unterstützung bei der Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt.

Volker Hielscher und Peter Ochs zeigen mit ihrer ebenso ausführlichen wie gründlichen Untersuchung, dass es sich hierbei nicht um eine nur subjektive und d. h. bloß „interessengeleitete“ Einschätzung der Betroffenen handelt. Indem sie dieses Resultat weder auf der Seite der Arbeitsuchenden noch aufseiten der Vermittlungskräfte zu einer „persönlichen Schuldfrage“ machen und stattdessen sowohl die inhaltliche Determinierung durch die angesprochenen Handlungsprogramme als auch die daraus folgenden strukturellen Limitierungen aufzeigen, leisten Sie einen fundierten Beitrag zur Entzauberung des mit dem „New Public Management“ aufgekommenen und weiterhin vorherrschenden Glaubens an die Vorteile bzw. Überlegenheit einer primär betriebswirtschaftlich orientierten Organisations- und Steuerungslogik. Schließlich ist man auch im Bereich der Arbeitsförderung mit dem erklärten Ziel angetreten, die beabsichtigten Vermittlungserfolge durch eine ebenso konsequente wie umfassende Implementierung entsprechend formalisierter und automatisierter Verfahrensweisen „aus sich heraus“ und damit „quasi selbsttätig“ generieren zu können.

Zielgruppe und Fazit

Von seinem speziellen Gegenstand und seinem methodisch anspruchsvollen Untersuchungsgang her richtet sich das durchgehend prägnant formulierende und zugleich gut verständliche Werk vermutlich eher an ein Fachpublikum, das mit der Terminologie und den Details der Entwicklung und der Reform der Arbeitsförderung in den letzten Jahren näher vertraut ist.


[1] Vgl. dazu die Untersuchungen von Holger Schütz (2008) (http://www.socialnet.de/rezensionen/6553.php) und von Wolfgang Ludwig-Mayerhofer et al. (2008) (www.socialnet.de/rezensionen/7353.php).


Rezension von
Prof. Dr. Michael Buestrich
Evangelische Fachhochschule Rheinland-Westfalen-Lippe in Bochum
Homepage www.buestrich.net


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Zitiervorschlag
Michael Buestrich. Rezension vom 09.06.2009 zu: Volker Hielscher, Peter Ochs: Arbeitslose als Kunden? Beratungsgespräche in der Arbeitsvermittlung zwischen Druck und Dialog. edition sigma in der Nomos Verlagsgesellschaft (Berlin) 2009. ISBN 978-3-8360-7282-3. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/7715.php, Datum des Zugriffs 07.08.2020.


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