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Frank Berner: Der hybride Sozialstaat

Cover Frank Berner: Der hybride Sozialstaat. Die Neuordnung von öffentlich und privat in der sozialen Sicherung. Campus Verlag (Frankfurt) 2009. 345 Seiten. ISBN 978-3-593-38862-5. D: 34,90 EUR, A: 35,90 EUR, CH: 59,00 sFr.

Reihe: Theorie und Gesellschaft - Band 69.
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Entstehungshintergrund

Bei der vorliegenden Arbeit handelt es sich um eine Dissertation, die in einem soziologischen Forschungsprojekt zu aktuellen Entwicklungen der Sozialpolitik entstanden ist. Die Arbeit ist durch die Universität, an der die Arbeit entstanden ist, und durch das Forschungsnetzwerk Alterssicherung prämiert worden.

Autor

Zur Zeit der Abfassung der Dissertation war der Autor Mitglied in einem DFG-Graduiertenkolleg zur „Zukunft des europäischen Sozialmodells“ und arbeitete als Mitarbeiter in einem DFG-Forschungsprojekt „Staatliche Regulierung der betrieblichen und privaten Alterssicherung in Europa“. Gegenwärtig ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter am Deutschen Zentrum für Altersfragen.

Thema

Der Autor beschäftigt sich mit den jüngsten Reformen der Alterssicherung in Deutschland. Sein spezielles Untersuchungsgebiet ist das Zusammenspiel von gesetzlicher, betrieblicher und privater Alterssicherung und die Änderungen, die sich insbesondere durch die Reform im Jahr 2002, die so genannte „Riesterrente“, ergeben haben. Sein Interesse liegt an der Verschiebung der Definition, was als „öffentliche“ oder „private“ Aufgabe bestimmtt worden ist, und wie dieses von den wesentlichen, verantwortlichen Akteuren wahrgenommen wird.

Aufbau und Inhalt

Eingangs erläutert und begründet der Autor den Aufriss seiner Studie. Diese Einführung in das Untersuchungsinteresse, den bisherigen Stand der Forschung und den verfolgten methodischen Gang bietet einen guten Überblick über die Arbeit, der auch hilfreich ist, wenn man den Stellenwert einzelner Kapitel nachvollziehen oder man Teile für sich herausgreifen möchte.

Im Folgenden widmet sich der Autor zuerst der Klärung, welche Elemente ein wohlfahrtsstaatliches Programm ausmachen und setzt dazu in der Entstehungszeit im 19. Jahrhundert an. Schon damals findet er sowohl eine gesellschaftliche Differenzierung als auch eine geistige Durchdringung, z.B. durch Sozialreformer. Im 20. Jahrhundert lässt sich diese Struktur in der Bundesrepublik parallel einerseits in den gesetzlichen Normen des Sozialstaates und andererseits in dem existierenden Sozialsektor wiederfinden, d.h. den unterschiedlichen Organisationen, die an der Durchführung dieser Gesetze und damit an der Einlösung des Versprechens von Teilhabe, Gerechtigkeit und Sicherheit beteiligt sind. Einen wesentlichen Kern der These des Autors kann man schon hier festmachen: Ein Wohlfahrtsstaat besteht nicht nur aus bestimmten institutionellen Strukturen und Organisationen, die sich herausgebildet haben, sondern unverzichtbar auch aus Deutungen und Selbstbeschreibungen unterschiedlicher Akteure. Diese beeinflussen sich zwar gegenseitig, sie können aber auch voneinander abweichen. So findet sich z.B. im 19. Jahrhundert in Deutschland in Anlehnung an das Hegelsche Gedankengut eine gedankliche Trennung zwischen Staat und Gesellschaft, die sich auch auf die Definition, was staatliche Aufgaben und was private Angelegenheiten sind, auswirkt. Interessant ist nun, dass diese klare Trennung im sich neu ausbildenden und für das 19. Jahrhundert typischen Sozialstaat nicht durchgehalten wird. Der Autor konstatiert eine „dualistische Ordnungsvorstellung“ (54), die sich jedoch in den institutionellen Strukturen nicht wiederspiegelt. Sie weisen vielmehr eine Verbindung unterschiedlicher sozialer Sektoren auf und praktizieren sie auch in ihren Handlungen. Und diese Mischung ist nicht additiv zu verstehen, sondern als „hybrid“ zu kennzeichnen. Dies meint in Anlehnung an die Wohlfahrtsstaatforschung, dass sich die verbundenen Teile gegenseitig beeinflussen und neue Implikationen entstehen. Es kommt dabei ebenfalls zu einer neuartigen Kombination unterschiedlicher Sicherungselemente unter staatlicher Regie.

Damit ist eine anspruchsvolle, auf dem Stand der gesellschaftstheoretischen Diskussion verankerte Grundthese vorgestellt. Im weiteren Verlauf wird sie für den Bereich der Rentenversicherung dargelegt. Damit hat der Autor denjenigen Teil des sozialstaatlichen Programms ausgewählt, der im Vergleich zu anderen Sozialversicherungen landläufig sonst stärker mit einer rein staatlichen Vorgehensweise assoziiert wird. Die Altersrenten sind nicht an Dienstleistungen gekoppelt und sie sind staatlich stark geregelt. Von daher ist der Untersuchungsgegenstand auch interessant: Durch die Rentenreformen in den Jahren zwischen 1998 und 2005 wurde bewusst eine Alterssicherung geschaffen, die auf den drei Elementen gesetzliche, betriebliche und private, vom Staat geförderte Altersvorsorge basiert.

Nach diesem Ausblick aber wieder zurück zum Gang der Untersuchung: Im dritten Kapitel stellt der Autor dar, dass es schon seit dem 18. Jahrhundert bis in das 20. Jahrhundert hinein aus privaten Initiativen entstandene Formen der Alterssicherung gab, die aber durch staatliche Gesetze reguliert wurden. Hierzu zählt er die preußische Kassenpolitik, die Versicherungsaufsicht sowie die Aufsicht und Gesetzgebung im Bereich der betrieblichen Altersvorsorge mit Pensionskassen und Direktversicherungen. Hier kommt es zu einer gewissen staatlichen Lenkung von privaten Angeboten, die sich auf die Alterssicherung auswirken.

Das nächste Kapitel beginnt mit der Darstellung der klassischen Bismarckschen Sozialversicherungen und hier insbesondere der Invaliditäts- und Alterssicherung. Der Autor schildert kurz die Rechtsstrukturen und Ansprüche der einzelnen Zwangsversicherten, viel mehr interessiert ihn aber, ob die privaten Alterssicherungen durch die neue gesetzliche Alterssicherung tendenziell verdrängt wurden. Hier gelangt er zu dem Schluss, dass beide bis in die 50er Jahre hinein gleichmäßig gewachsen sind, also nicht die eine auf Kosten der anderen existierte. Das änderte sich nicht einmal mit der Rentenreform von 1957, da es zu vermehrten Abschlüssen von Lebensversicherungen kam. Durch die gesetzliche Rentenversicherung erhielt allerdings die betriebliche Alterssicherung einen anderen Charakter: Sie diente im Lauf der Zeit immer mehr der Personalpolitik und den Vergütungsfragen, als dass sie vor allem die betriebliche Fürsorge ausdrückte.

Die beiden geschilderten Teile werden unter den Perspektiven betrachtet, welche Strukturen im Sozialsektor vorhanden sind und wie die Deutung durch maßgebliche Politiker, durch Unternehmerverbände und Versicherungen geschieht. In diesem Zusammenhang konstatiert der Autor, dass sich insbesondere durch die Rentenreform der 50er Jahre die Ansicht durchsetzte, dass es „zwei Welten der Alterssicherung“ (112) gebe, eine staatliche, die sich in der gesetzlichen Rentenversicherung manifestiert und in der allein der Staat die Sicherung des Lebensstandards übernommen hat, und eine private Welt daneben.

Die nächsten drei Teile widmen sich den jüngsten Rentenreformen. Sie werden aus drei verschiedenen Blickwinkeln untersucht: Zum einen geht es um die Wahrnehmung der gesetzlichen Veränderungen durch die beteiligten Akteure, die der Autor durch Experteninterviews und schriftliche Zeugnisse erhebt. Dabei lässt sich feststellen, dass ab jetzt ausdrücklich von „Alterssicherungspolitik“ gesprochen wird und das vorrangige staatliche Ziel nicht mehr Lebensstandardsicherung, sondern Vermeidung von Altersarmut lautet. Damit hat sich die Leitvorstellung verändert. Weiterhin soll die private Alterssicherung für die Erreichung des sozialen Zieles benutzt und - so weit möglich - gesteuert werden.

Zum zweiten hält der Autor mit Hilfe der entsprechenden Methode der Netzwerkanalyse die Veränderung in den Beziehungsgeflechte der jeweiligen Interessengruppen der Alterssicherungstypen fest. Ließen sich diese früher deutlich gegeneinander abgrenzen, so sind sie jetzt zwar noch eigenständig, aber es ergeben sich neue Verknüpfungen und Kontaktstellen.

Schließlich geht es um den neu entstehenden, staatlich regulierten Markt der Alterssicherungen, die sich aus der Kombination der gesetzlichen mit der betrieblichen und der persönlichen Altersvorsorge ergibt. Insbesondere der Markt der Finanzprodukte, die für die Alterssicherung eingesetzt werden, ist ein „Wohlfahrtsmarkt“, d.h. ein Markt, der für die Erstellung der gesellschaftlichen Wohlfahrt genutzt und von gesetzlichen Rahmenbedingungen des Staates in der Weise gelenkt werden soll, dass möglichst ein angestrebtes Ergebnis erreicht wird. Es kommt insgesamt dazu, dass sozialpolitische Ziele für die Formung der betrieblichen und privaten Alterssicherung geltend gemacht und durchgesetzt werden und dass gleichzeitig der Wettbewerb zwischen den unterschiedlichen Formen zunimmt.

Den Schlussteil bilden vor allem vier Thesen, in denen die Erkenntnisse, die bislang für den Alterssicherungsbereich gewonnen wurden, in ihrer Bedeutung für den Sozialstaat verdeutlicht werden.Sie konstituieren vor allem seine Eigenschaft als hybrider Sozialstaat. Hierzu gehört zum einen die „Entgrenzung der Alterssicherungspolitik“ (297), d.h. die Tatsache, dass man bei der monetären Alterssicherungspolitik auch auf Verknüpfungen zur Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik achtet, und zum anderen die Absage an die Steuerungsidee, dass der Staat problemlos die meisten Lebensläufe lenken und soziale Probleme durch seine Aktivitäten sicher lösen könne. Weiterhin ist die Ortlosigkeit der Sozialpolitik kennzeichnend, durch die es zu einer Fokussierung weg von den Lebenslagen der Bürger hin zu den Systemwirkungen kommt, was aber keine Verkleinerung der Sozialpolitik nach sich zieht, sondern eher auf einen umfassenderen Geltungsbereich hindeutet. Und zu guter Letzt ist die fehlende Kraft der Unterscheidung zwischen öffentlich und privat zu nennen. Denn: „Eine gemischte Wohlfahrtsproduktion, bei der staatliche und nicht-staatliche Akteure interagieren und eine Vielzahl von Steuerungsmechanismen zusammenwirken, ist der sozialpolitische Normalfall.“ (310).

Zielgruppe

Bei aller Nachvollziehbarkeit der Argumentation, die sich insbesondere durch die regelmäßigen Zwischenfazits ergibt, legt der Autor kein Einführungswerk oder ein Lehrbuch für Studierende vor. Es handelt sich um eine Forschungsarbeit, die sich an die Fachöffentlichkeit wendet. Für diese enthält sie eine Fülle von Daten, Informationen und Reflexionen.

Fazit

Der Autor legt eine komplexe Studie zu aktuellen Entwicklungen im deutschen Sozialstaat vor. Sein Hauptaugenmerk liegt nicht so sehr auf den Auswirkungen einzelner Reformmaßnahmen für die Bürger, sondern auf den Gestaltungsspielräumen, den Einflüssen und dem Zusammenspiel relevanter Akteure und damit auf der Genese dieser Politik. Die Schwierigkeit festzusetzen, welche Aufgaben der Staat übernimmt und welche er den einzelnen überlässt und wie er dieses Zusammenspiel moderiert, wird ebenso deutlich wie der Grad der Variabilität. Damit tangiert die Arbeit auch andere Diskussionsfelder wie z.B. Auseinandersetzungen um Governance-Strukturen, um öffentliche, private und meritorische Güter oder die Bedingungen eines funktionierenden Wohlfahrts- bzw. Sozialmarktes. Mit ihren Befunden und Schlussfolgerungen könnte die Studie auch für andere sozialpolitische Bereiche wie z.B. der Gesundheitsbereich oder die sozialen Dienstleistungen, deren gemischte Struktur bekannter ist, interessant sein.


Rezension von
Prof. Dr. Johanna Bödege-Wolf
Administrative und politische Grundlagen der Sozialen Arbeit
Fakultät I Bildungs- und Gesellschaftswissenschaften
Universität Vechta
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Zitiervorschlag
Johanna Bödege-Wolf. Rezension vom 28.12.2009 zu: Frank Berner: Der hybride Sozialstaat. Die Neuordnung von öffentlich und privat in der sozialen Sicherung. Campus Verlag (Frankfurt) 2009. ISBN 978-3-593-38862-5. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/8227.php, Datum des Zugriffs 11.07.2020.


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