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Petra Pfisterer: Kommunale Selbstverwaltung und lokale Governance [...]

Cover Petra Pfisterer: Kommunale Selbstverwaltung und lokale Governance vor dem Hintergrund des europäischen Integrationsprozesses. Peter Lang Verlag (Bern · Bruxelles · Frankfurt am Main · New York · Oxford) 2009. 455 Seiten. ISBN 978-3-631-59100-0. 77,80 EUR.

Reihe: Speyerer Schriften zur Verwaltungswissenschaft - Band 8.
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Thema

Die Dissertation thematisiert im europäischen Rahmen nationale Rechtsgrundsätze kommunaler Selbstverwaltung und ihre Anbindung an die politik- und verwaltungswissenschaftliche Governancediskussion. Es geht dabei um neue Formen des Steuerns, Regelns und der Teilhabe in einem komplexen Mehrebenen-System. Lokale Governance wird als Verantwortungskooperation zwischen Kommune und Gesellschaft gesehen. Partizipation spielt im System lokaler Aufgabenwahrnehmung eine zunehmend wichtige Rolle.

Autorin

Petra Pfisterer ist Fachreferentin der Arbeitsgemeinschaft für wirtschaftliche Verwaltung (AWV e.V.) im Bereich Verwaltungsmodernisierung und Entbürokratisierung.

Entstehungshintergrund

Die Dissertation entstand im Rahmen des Promotionsstudienganges der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften (dhv) Speyer.

Aufbau und Inhalt

Die Autorin stellt zunächst die Governance-Diskussion in unterschiedlichen Wissenschaftsbereichen dar. Governance ist zu einem neuen Leitbegriff der Verwaltungswissenschaft geworden. Der Handlungsansatz beschreibt das „Steuern, Koordinieren und das Managen von Interdependenzen“ (46), der institutionelle Ansatz umfasst Regelsysteme wie Marktmechanismen, Hierarchie oder Verhandlungsregeln. In den letzten Jahren haben „Interaktionsmuster und Modi kollektiven Handelns“ (46) etwa in Netzwerken, Kooperationen und Koalitionen gegenüber hierarchischen Regelsystemen erheblich an Bedeutung gewonnen. Auch das Überschreiten von Organisationsgrenzen spielt in einer vernetzten, flexiblen Gesellschaft eine wichtige Rolle. Staatliche Stellen müssen in vielen Bereichen mit nicht-staatlichen Akteuren kooperieren. Dafür sind Verhandlungsarrangements notwendig.

Im europäischen System sorgt Lokale Governance für die flexible Anbindung horizontaler lokaler und vertikaler Netzwerkebenen unter Einbeziehung nicht-staatlicher Dritter.

Systematisch betrachtet werden die Entwicklungen in Deutschland und Frankreich. Pfisterer beschreibt die erheblichen Unterschiede beider Regierungssysteme und analysiert Entwicklungslinien kommunaler Selbstverwaltung in beiden Ländern. Auch die wichtigsten Akteure und ihre Rollen (Bürgermeister und Verwaltung, Rat, Bürger) werden ausführlich vorgestellt. Länderspezifische Probleme wie Mandatshäufung und Honoratioren-Privilegien werden kritisch betrachtet. Pfisterer stellt fest, dass das in solchen Elitensystemen erschlossene Machtpotenzial den Zugang zu Entscheidungsprozessen sichert und damit auch ein hohes Maß an Verhandlungsfähigkeit auf lokaler Ebene ermöglicht. Allerdings erfolgt dies zum Teil zu Lasten der gewählten lokalen Akteure in den Räten und der Bürger. In einer Zeit, in der sich das staatliche Leitbild wandelt und in der neben Rechtsstaatlichkeit auch Marktorientierung, Wettbewerbsfähigkeit und ökonomische Gesichtspunkte an Bedeutung gewinnen, sind neue Leitbilder und Politikregime notwendig. Den Kommunen als „Schule der Demokratie“ wird dabei besondere Relevanz zugewiesen. Auch in den EU-Reformen haben sie wachsende Bedeutung gewonnen. Sie sind nach Ansicht der Autorin deshalb besonders gefordert, in Europa bei einer „funktional adäquaten Neugestaltung der Demokratie“ (221) einen besonderen Beitrag im Kleinen zu leisten.

Daraus leitet die Autorin Perspektiven für die Art und Weise kommunaler Aufgabenerfüllung im kooperativen Staat ab. Governance soll das vorhandene lokale politische System ergänzen um neue Formen der Selbstbestimmung, der Aufgabenerfüllung und der bürgerlichen Partizipation. „Ausgehend vom Gedanken der Subsidiarität im horizontalen Sinne bietet sich neben der bürgerschaftlichen Komponente ein Anknüpfungspunkt zwischen Gemeinde und Wirtschaft für Privatisierungsformen oder die Zusammenarbeit im Rahmen eines Public Private Partnership.“ (208). Der Steuerungsanspruch wird durch die Einbeziehung Dritter nicht aufgegeben, sondern neu formuliert. In Frankreich hat lokale Governance noch weiter gehende Wirkungen. Das dortige Reformkonzept der Dezentralisierung gilt Pfister als geradezu „revolutionär“, da es die traditionelle „Dominanz des Staates über die territorialen Gebietskörperschaften relativiert“. (211)

Pfisterer wendet sich gegen kritische Stimmen, die Governance aus rechtlicher Sicht als Aushöhlung der Steuerungsmöglichkeiten staatlicher Ebenen betrachten. Stattdessen sieht sie „eine Stärkung der demokratisch-politischen Funktion der Selbstverwaltung im Sinne einer Mikrodemokratie im lokalen politischen System.“ (210). Die öffentliche Hand, die einst hierarchisch entscheiden konnte, wird nunmehr zum „Impulsgeber und Koordinator“ (210). Das repräsentativ-demokratische Konzept wird in Richtung deliberativ-partizipativer Entscheidungsfindung bzw. in Richtung assoziativer Modelle verschoben, welche von der Selbstorganisationsfähigkeit der Gesellschaft in Interessengruppen ausgehen und Arenen entstehen lassen, die in politische Prozesse angebunden oder eingebunden werden.“ (222)

Die Autorin weist ausdrücklich darauf hin, dass bei lokalen Governance-Arrangements die Gemeinden wegen der Pflicht zur Gemeinwohlorientierung „ihrer Aufgabenverantwortung nicht entbunden sind“ (215), auch wenn Aufgaben von Dritten wahrgenommen werden. Um die Durchsetzung des Rechtsstaatsprinzips in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip und den Grundrechten zu garantieren habe „der Gesetzgeber nach wie vor die Aufgabe, für die Gewährleistung von Bedingungen der Koordination von Lokaler Governance verantwortlich zu sein“ (215). Allerdings müsse sich das Bild des Gewährleistungsstaates, der für das Gemeinwohl zuständig sei, an neue Entwicklungen anpassen.

In der Entwicklung der lokalen Demokratie in Deutschland und Frankreich stellt Pfisterer gravierende Unterschiede fest, von Parallelität könne keine Rede sein. Allerdings gebe es mittlerweile auch Gemeinsamkeiten, so den Gedanken „einer ‚Fundamentalen Re-allokation‘ dessen, was vom Einzelnen, vom Dritten Sektor, von der Erwerbswirtschaft oder von Staat und Kommune geleistet werden kann“ (220). Daraus ergibt sich für die Autorin ein Reformansatz, der weit über die Verwaltungsmodernisierung hinausgeht. Sie plädiert für eine „Rückbesinnung auf einen Ansatz am Individuum“ (220). Die Interessen der Bürger müssten über rechtliche Verfahren und institutionelle Strukturen zu einem Ausgleich gebracht werden – auch unter Überwindung bisheriger Government-Verfahren: „Haben die klassischen Gemeinwohl-Akteure oder Gemeinwohl-Monopolisten ihr Monopol nicht gehalten oder existiert eine Pluralität von Gemeinwohlakteuren, führt kein demokratieorientierter Weg an der Einführung von Verfahren vorbei, die [die] unterschiedlichen Gemeinwohlaspekte zusammenführen.“ (220-221)

Pfisterer empfiehlt neben einer „Ergänzung repräsentativer Demokratie durch partizipativ-demokratische Elemente“ (224) den Aufbau eines Partizipations- und Interdependenzmanagements, die „Entwicklung innovativer prozessorientierter Kontrollstrukturen“ (225) mit Zielformulierungen und Berichtswesen, die Austarierung der Machtbalance zwischen repräsentativen Organen (Gemeinderat und Bürgermeister) und Netzwerk-Governance, die Einbeziehung gewählter Vertreter als „Wächter der Demokratie“ (225) in Co-Governance-Strukturen, eine Flexibilisierung und Öffnung des deutschen Ausschusswesens für aktive, nicht organisierte Bürger, eine öffentliche Kontrolle für neu entstehende Netzwerke, die Schaffung von Verantwortungspartnerschaften zwischen Bürgern und Staat, die Einführung technischer, Entscheidungsunterstützender Verfahren und die Verantwortung des Staates für Regelungsstrukturen anstelle oder ergänzend zu Regulierungsverantwortung.

Den Abschluss bilden eine Fallstudie und Thesen zu Lokaler Governance und kommunaler Selbstverwaltung in Bosnien und Herzegowina.

Diskussion

Der europäische Integrationsprozess stellt neue Anforderungen an die lokalen Akteure, bietet aber auch die Chance, die Interessen nicht organisierter Bürger stärker als bisher ins kommunale politische Handeln einzubeziehen. Der Gedanke erscheint vielversprechend, auf kommunaler Ebene entwickelte Governance-Modelle zum Vorbild für „höhere“ Ebenen zu machen. Er setzt an der Notwendigkeit lokaler Aufgabenerfüllung, der Gemeinwohlorientierung und der Teilhabe der Bevölkerung an. Das ist ein wegweisender Ansatz.

Er spielt in der politik- und verwaltungswissenschaftlichen Literatur mittlerweile eine sehr wichtige Rolle. Auch wenn der Governance-Begriff mittlerweile inflationär und sehr unterschiedlich benutzt wird, lohnt sich seine Anwendung. Das setzt allerdings präzise Definitionen voraus. In der vorliegenden Promotionsarbeit wird dieser Anspruch erfüllt.

Fazit

Petra Pfisterer hat in einer vergleichenden politik- und verwaltungswissenschaftlichen Untersuchung herausgearbeitet, dass der europäische Integrationsprozess mit seinen vielfältigen Verflechtungen die Kommunen zu Reformen im Sinne einer stärkeren Teilhabe der Bürger animiert. Lokale Governance-Arrangements unter Einbeziehung Dritter ergänzen und ersetzen zunehmend hierarchische Government-Regulierungen. Governance soll das vorhandene lokale politische System ergänzen um neue Formen der Selbstbestimmung, der Aufgabenerfüllung und der bürgerlichen Partizipation. Der Steuerungsanspruch der öffentlichen Hand wird durch die Einbeziehung Dritter nicht aufgegeben, sondern neu formuliert. Der Staat wird stärker zum Impulsgeber und Koordinator. Damit soll die Selbstorganisationsfähigkeit der Gesellschaft gestärkt werden. Die Dissertation ist fundiert und sehr anspruchsvoll.


Rezension von
Dr. Armin König
Bürgermeister der Gemeinde Illingen, Verwaltungswissenschaftler. Dozent an der Fachhochschule für Verwaltung des Saarlandes (FHSV).
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Zitiervorschlag
Armin König. Rezension vom 25.02.2010 zu: Petra Pfisterer: Kommunale Selbstverwaltung und lokale Governance vor dem Hintergrund des europäischen Integrationsprozesses. Peter Lang Verlag (Bern · Bruxelles · Frankfurt am Main · New York · Oxford) 2009. ISBN 978-3-631-59100-0. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/9109.php, Datum des Zugriffs 20.10.2021.


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