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Ute Behning: Sozialpolitik im europäischen Mehrebenensystem

Cover Ute Behning: Sozialpolitik im europäischen Mehrebenensystem. Analysen kommunikativen Handelns am Beispiel des Politikprozesses zum Hartz-IV-Gesetz. Budrich UniPress (Opladen, Berlin, Toronto) 2009. 262 Seiten. ISBN 978-3-940755-38-4. 29,90 EUR.
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Ausgehend von dem Integrationstheorem des „europäischen Mehrebenensystems“ stellt die Autorin die Frage, ob sich das wohlfahrtsstaatliche System der Bundesrepublik Deutschland zu einem Teilgebilde eines bereichsspezifischen EU-Systems wandelt. Indizien hierfür kann die Methode der Offenen Koordinierung (MOK bzw. OMK) liefern, die hinsichtlich ihrer Wirkung in der politikwissenschaftlichen Debatte höchst kontrovers diskutiert wird. Die Autorin sieht hier in der möglichen Entwicklung zu einem europäischen Wohlfahrtsföderalismus Anzeichen für einen Wandel auf nationaler Ebene, der die diskursiven Teilhabemöglichkeiten von Bürgerinnen und Bürgern verhindert. Damit würde in der Folge – so die These der Autorin – weder die soziale Integration der bundesdeutschen Gesellschaft gelingen noch die Entwicklung europäischer Solidarität ermöglicht werden.

Aufbau und Inhalt

Das Buch ist in insgesamt acht Kapiteln aufgebaut, wobei in den ersten vier Kapiteln die Forschungsfragen sowie die theoretischen Hintergründe (Integrationstheorem Mehrebenensystem, Institutionalismus) und der aktuelle Forschungsstand zur Sozialpolitikforschung bzw. Europaforschung dargestellt wird.

Im ersten Kapitel stellt Ute Behning, die ein Institut für europäische Wohlfahrtssystemforschung leitet und bereits umfangreich zum europäischen Integrationsprozess geforscht hat, die (realpolitische) Diskussion in der Europäischen Union dar, die zur Entwicklung des Konzepts des „neuen europäischen Sozialmodells“ und der Einführung der Methode der Offenen Koordinierung geführt hat. Gleichzeitig lässt sich aber, so die Autorin, feststellen, dass auf der nationalen Ebene Mitgliedsländer der EU mit hohem Sozialstandard seit Ende der 1990er Jahre ihre Sozialleistungen abbauen. Weiterhin lässt sich konstatieren, dass der Europäische Gerichtshof in einem Urteil aus dem Jahr 2001 festhält, dass die Mitgliedsstaaten der EU ihre soziale Leistungen nicht mehr von der Staatsangehörigkeit abhängig machen dürfen, sondern die Unionsbürgerschaft ausschlaggebend ist. Damit ist faktisch eine „europäische Solidargemeinschaft“ konstruiert worden, „die eine indirekte Umverteilung von Wohlfahrtsgütern zwischen allen EU-Bürgerinnen und –Bürgern institutionalisiert.“ (S. 14). Ute Behning geht allerdings davon aus, dass eine solidarische europäische Gesellschaft nur durch diskursive Teilhabemöglichkeiten der Unionsbürger/innen geschaffen werden könnte, die auf nationaler Ebene öffentlich diskutiert werden müssten. Genau hier setzt sie mit ihrer Untersuchung an, die sich des Integrationstheorems aus der Governance-Forschung bedient. Konkret will sie mit ihrer Studie die sozialpolitische Legitimitätskrise der Bundesrepublik Deutschland am Beispiel der Hartz IV-Gesetzgebung im Kontext des europäischen Integrationstheorems untersuchen.

Dieses Integrationstheorem stellt die Autorin ausführlich im zweiten Kapitel vor und stellt dabei fest, dass die empirische Anwendung dieses Ansatzes, d.h. die gemeinsame Betrachtung der supranationalen, europäischen und mitgliedsstaatlichen Politik in der „klassischen“ Europaforschung bislang ein Desiderat darstellt (S. 29). Behning verwendet für diesen umfassenden Ansatz den Begriff der „Unionsforschung“, den sie im Kontext der Governance-Forschung hinsichtlich der diskursiven Teilhabemöglichkeiten der Bürger/innen empirisch untersucht. Gemäß dem Mehrebenenmodell erfordert die Auseinandersetzung mit dem Konzept der Unionsforschung die gemeinsame Betrachtung der Ergebnisse der Europaforschung (insbesondere zur OMK) als auch der Forschung zur bundesrepublikanischen Sozialpolitik.

Diese setzt Behning im dritten Kapitel in Beziehung zueinander und verdeutlicht hier, dass sozialstaatliches Regieren seit der Jahrtausendwende auf allen Ebenen der EU stattfindet. Allerdings hat die mit der Einführung der OMK erhoffte Demokratisierung von Politikprozessen nicht in dem Maß stattgefunden, wie von der EU ursprünglich intendiert. Hier sieht die Autorin auf allen Ebenen der EU einen Wandel sozialpolitischer Verhandlungsstrukturen, der u.a. durch Entparlamentarisierungen gekennzeichnet ist. Gleichzeitig haben sich im Zuge der OMK neue Institutionen herausgebildet, die u.a. für subnationale Akteure oder NGOs Teilnahmemöglichkeiten eröffnen. Für die Bundesrepublik lässt sich, so Behning, seit der Jahrtausendwende ein Wandel sozialpolitischen Regierens dergestalt erkennen, als zunehmend Kommissionen eingesetzt werden. Auch hier ist folglich eine Entparlamentarisierung sowie Entkorporatisierung festzustellen. Die Legitimierung sozialpolitischer Reformpolitik geschah mehr und mehr durch Expertenkommissionen in der Ära Schröder.

Offen bleibt in diesen tiefgreifenden Wandlungsprozessen allerdings, wie Bürgerinnen und Bürger an politischen Meinungs-, Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen teilhaben können. Um dies empirisch zu untersuchen, entwickelt Behning im vierten Kapitel einen Analyseansatz, um die öffentlichen Teilhabemöglichkeiten von Bürger/innen in sozialpolitischen Entscheidungsprozessen zu untersuchen. Dieser Analyseansatz, den die Autorin als politologischen Institutionalismus bezeichnet, findet in der Fallstudie zum Politikprozess des Hartz IV-Gesetzes Anwendung.

Im fünften Kapitel stellt Behning ihr Untersuchungsdesign vor, mit dem der politische Prozess zum Hartz IV Gesetz zu rekonstruieren und zu analysieren ist. Dabei wird zunächst das heuristische Instrument des „Policy-Zyklus“ verwendet. Daran im Anschluss wird ein Überblick über die relevanten Änderungen des europäischen Vertrags- sowie des bundesdeutschen Verfassungsrechts gegeben, um hier Verschiebungen von Machtressourcen aufzeigen zu können. Sodann wird das Policy-Netzwerk der am politischen Prozess Teilnehmenden analysiert, wobei hier das issue network „beitragsunabhängige soziale Grundsicherung“ Gegenstand der Betrachtungen ist.

Das sechste Kapitel stellt das eigentliche Herzstück des Buches dar, denn hier legt Ute Behning die Ergebnisse ihrer komplexen Untersuchung dar. In diesem mit Abstand umfangreichsten Kapitel rekonstruiert und analysiert die Autorin den Hartz IV-Gesetzgebungsprozess im Kontext des bereits erwähnten „issue network“ „beitragsunabhängige soziale Grundsicherung“. Dem in Kapitel fünf vorgelegten Analyseschema folgend erläutert Behning zunächst die Vorgeschichte der Armutspolitik im Mehrebenensystem, wobei zunächst diejenige der Bundesrepublik Deutschland und sodann die der Europäischen Union dargestellt wird. Daraufhin werden drei Phasen im Detail erforscht, d.h. in einem ersten Schritt wird die Phase der Problemdefinition untersucht, in einem zweiten Schritt die Phase der Agenda-Gestaltung sowie in einem dritten Schritt die Phase der Politikformulierung.
Innerhalb jeder Phasen-Analyse folgt die Darstellung dem jeweils gleichen Muster: zunächst werden die zur jeweiligen Phase maßgeblichen Rechtsgrundlagen und –entwicklungen sowohl auf nationaler als auch europäischer Ebene dargestellt. Im nächsten Schritt wird das faktische Regieren analysiert, worauf die politologisch-institutionalistische Analyse folgt. Hier sind zum einen die Analysekategorien Teilnahme, Wissen und Legitimierungen maßgeblich. Der letzte Analyseschritt unternimmt den Versuch, Veränderungen von Machtressourcen unter der Überschrift der „Produktion von Gesellschaft“ zu untersuchen. An dieser Stelle ist es nicht möglich, die Analyse und deren Ergebnisse zu referieren, die höchst detailreich dargestellt ist. Diese werden der Übersicht halber aber immer wieder in tabellarischer Form zusammenfassend dargestellt, so dass sich gut nachvollziehen lässt, welcher Akteur in den jeweiligen Phasen auf dem „Wissensmarkt“ bzw. dem „Legitimierungsmarkt“ wie gehandelt hat.

Das siebte Kapitel stellt eine Perspektivenerweiterung insofern dar, als die Autorin hier den Versuch unternimmt, die Analyseergebnisse auf ihre lebensweltlichen Wirkungen hin zu untersuchen. Dabei sieht sie das Konzept einer „sozialpolitischen Lebenswelt ‚Europäische Union‘“ im Idealfall durch die aktive Teilhabe von Bürgerinnen und Bürgern gekennzeichnet - jenseits von nationalstaatlichem Denken.

Von dieser Vision, die Behning im abschließenden achten Kapitel entwirft, ist – so das Ergebnis der Analyse - die politische Realität derzeit noch weit entfernt.

Haupterkenntnisse des Buches

Der Autorin gelingt es eindrucksvoll, die Funktionsweise des Mehrebenensystems der Europäischen Union und damit seinen unmittelbaren Einfluss auf nationale Politik- und Gesetzgebungsprozesse analytisch aufzubereiten. Gleichzeitig entwirft sie mit der „sozialpolitischen Lebenswelt ‚Europäische Union‘“ ein für die politische Diskussion anregendes Konzept.

Zielgruppen

Dieses Buch ist für eine gut informierte Leserschaft gedacht, die sowohl mit der Policy- als auch mit der Governance-Forschung vertraut ist und darüber hinaus auch über gute Kenntnisse des europäischen Mehrebenensystems verfügt.

Fazit

Für die genannte Zielgruppe stellt das Buch eine interessante Lektüre dar, die wichtige Denkanstöße bieten kann zu einem gewandelten Verständnis des europäischen Mehrebenensystems und insbesondere der Methode der offenen Koordinierung. Allerdings bedarf es einer intensiven Auseinandersetzung mit der Forschungsmethode, die in ihrer Komplexität als anspruchsvoll eingeschätzt werden muss.


Rezensentin
Prof. Dr. Marion Möhle
Hochschule Esslingen, Fakultät Soziale Arbeit, Gesundheit und Pflege
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Zitiervorschlag
Marion Möhle. Rezension vom 16.12.2010 zu: Ute Behning: Sozialpolitik im europäischen Mehrebenensystem. Analysen kommunikativen Handelns am Beispiel des Politikprozesses zum Hartz-IV-Gesetz. Budrich UniPress (Opladen, Berlin, Toronto) 2009. ISBN 978-3-940755-38-4. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/9132.php, Datum des Zugriffs 18.09.2019.


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