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Jenny Preunkert: Chancen für ein soziales Europa?

Cover Jenny Preunkert: Chancen für ein soziales Europa? Die offene Methode der Koordinierung als neue Regulierungsform. VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2009. 337 Seiten. ISBN 978-3-531-16879-1. D: 39,90 EUR, A: 41,10 EUR, CH: 68,00 sFr.

Mit einem Geleitw. von Martin Heidenreich.
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Thema und Entstehungshintergrund

Mit der Offenen Methode der Koordinierung (OMK) ist in der Europäischen Union ein Verfahren eingeführt worden, dass auf einer non-legislativen, freiwilligen Basis die Koordinierung verschiedener Bereiche der Sozialpolitik ermöglichen soll. Ein Politikbereich ist die Armutsbekämpfung sowie der Kampf gegen soziale Ausgrenzung neben der Alterssicherung, der Gesundheitssicherung und Langzeitpflege sowie einiger weiterer Politikfelder, die allerdings nicht in gleichem Maß im Fokus stehen wie die soeben genannten. Mit der vorliegenden Studie untersucht die Autorin mittels 51 Experteninterviews, inwieweit die OMK einzelne Länder (an den Beispielen Deutschland, Frankreich und Italien) dabei unterstützt, gegen Armut und soziale Ausgrenzung vorzugehen.

Aufbau und Inhalt

Das Buch ist in insgesamt zehn Kapiteln aufgebaut. In den ersten vier Kapiteln werden die Hintergründe und Debatten um die Offene Methode der Koordinierung im Bereich Soziale Eingliederung (OMK Inklusion) dargestellt sowie der Forschungsansatz der vorliegenden Studie. In den weiteren Kapiteln des Buches wird dann untersucht, inwieweit die OMK Inklusion die erhoffte Wirkung erzielt, wobei hier das sozialpolitische Problemfeld „soziale Ausgrenzung“ herausgestellt wird.

Im ersten Kapitel (zugleich Einleitung) umreißt Jenny Preunkert, die an der Universität Leipzig lehrt, den Anlass für ihre Studie, die sich aus dem zunehmend drängenden Problem der Zukunft Europas speist. Die Frage nach einem „sozialen Europa“ hängt im Wesentlichen davon ab, ob es Lösungskonzepte für die aktuellen und künftigen Herausforderungen gibt, die sich angesichts neuer sozialer Risiken stellen. Die OMK Inklusion ist ein möglicher Weg, der in den folgenden Kapiteln zunächst dargestellt und danach einer empirischen Untersuchung unterzogen werden soll.

Das zweite Kapitel stellt die Hintergründe für die Einführung der OMK Inklusion dar und skizziert den politischen Rahmen, innerhalb dessen die OMK Inklusion etabliert wurde. Dabei stellt sie nicht nur die organisatorischen Herausforderungen dieser Methode dar, sondern diskutiert auch die Lernprozesse bei derartigen „weichen“, nonlegislativen Regulierungsverfahren. Weiterhin werden die Auswirkungsmöglichkeiten, die durch OMK-Prozesse angeregt werden, diskutiert. Dabei wird deutlich, dass in der bisherigen Forschung zur OMK Inklusion eine Vielzahl von Fragen offen geblieben sind, die Jenny Preunkert am Ende dieses Kapitels gleichsam als Forschungsprogramm für ihre vorliegende Studie formuliert. So stellt sich die Frage, unter welchen Bedingungen die OMK Inklusion erfolgreich sein kann. Weiterhin ist zu untersuchen, wie der Zusammenhang zwischen der Ausgestaltung der OMK Inklusion auf europäischer Ebene einerseits und den Konsequenzen auf nationaler Ebene andererseits darzustellen ist. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage nach dem Zusammenhang der Lernchancen durch die OMK Inklusion einerseits und der nationalen Implementierung andererseits – folglich im Prinzip nach der Kernintention der OMK im Allgemeinen, die in den folgenden Kapiteln untersucht wird.

Im dritten Kapitel entwickelt Jenny Preunkert theoretische Überlegungen hinsichtlich des Zusammenhangs zwischen nationalen und europäischen Feldern im Kontext der OMK Inklusion. Dabei ist insbesondere hervorzuheben, dass durch die OMK das Verhältnis zwischen nationaler und europäischer Ebene mehr als bislang problematisiert ist. Die Autorin sieht hier eine Asymmetrie zwischen dem jungen und offenen Verfahren der OMK auf europäischer Ebene einerseits und den etablierten, institutionalisierten nationalen Feldern im Kampf gegen soziale Ausgrenzung andererseits.
Jenny Preunkert entwickelt im Folgenden die Überlegung, dass durch den OMK-Prozess ein neues europäisches Feld entsteht, das auf nationaler Ebene individuelle, organisationale und institutionelle Lernprozesse anstoßen kann.

Mit dem vierten Kapitel stellt die Autorin ihren empirischen Ansatz und die Methoden vor, um die Wechselwirkungen der europäischen und der nationalen Ebene im Bereich der OMK Inklusion zu untersuchen. Dabei wählt sie einen qualitativ-komparativen Ansatz, mit dem 51 leitfadengestützte Experteninterviews in drei EU-Ländern (Deutschland, Frankreich und Italien) sowie in EU-Institutionen in Brüssel durchgeführt wurden.

Das fünfte Kapitel stellt die historischen, institutionellen und methodischen Hintergründe der OMK Inklusion im Detail dar. Hier wird zunächst die „Vorgeschichte“ der OMK Inklusion dargestellt, d.h. insbesondere die Aktionsprogramme seit den 70er Jahren im Bereich der Armutsbekämpfung. Dabei wird deutlich, dass sich die Diskussion im Laufe der Jahre immer mehr erweitert hat und neben der Armutsbekämpfung im engeren Sinne der Kampf gegen soziale Ausgrenzung auf die politische Agenda kam. Im weiteren Verlauf des Kapitels erläutert Jenny Preunkert die Verankerung der OMK im Vertragsrecht der EU sowie die Rolle der unterschiedlichen Akteure im OMK-Prozess. Dabei zeigt sie deren teils widersprüchlichen Handlungsweisen auf und erarbeitet ein höchst spannendes Interaktionsmuster, das im weiteren Verlauf der Arbeit noch bedeutungsvoll werden wird. Weiterhin stellt die Autorin die verschiedenen Instrumente der OMK Inklusion dar, d.h. die gemeinsamen Ziele, die Indikatoren, die Peer-Review Verfahren, die Gemeinsamen Berichte sowie das Aktionsprogramm. Im abschließenden Teil dieses Kapitels diskutiert Jenny Preunkert den Stellenwert unterschiedlicher Leitbilder im Bereich der sozialen Eingliederung, die im Prozess der OMK Inklusion entstanden sind und einem stetigen Veränderungsprozess unterlagen (und unterliegen).

In den folgenden drei Kapiteln wird die Vorgeschichte, die Einführung und Umsetzung der OMK Inklusion in Deutschland (sechstes Kapitel), in Frankreich (siebtes Kapitel) sowie in Italien (achtes Kapitel) u.a. anhand des empirischen Materials (Experteninterviews) detailliert nachgezeichnet und kritisch beleuchtet. Dabei ergeben sich je unterschiedliche Umgangsweisen mit der OMK Inklusion, die in den jeweiligen nationalen Traditionen, Politikstilen und Leitbilddiskussionen begründet liegen. Sehr interessant sind dabei die Ergebnisse hinsichtlich der intendierten Lerneffekte, die mit der OMK Inklusion angestoßen werden sollten.

So stellt sich für Deutschland, das im sechsten Kapitel beleuchtet wird, heraus, dass es sehr wohl bei einzelnen ExpertInnen Lernprozesse gegeben hat, die aber ihrerseits nicht in institutionelle Veränderungen mündeten. So kommt die Autorin für den Untersuchungszeitraum zu dem ernüchternden Ergebnis, dass in Deutschland der OMK Inklusion von den zuständigen staatlichen Akteuren – insbesondere dem Bundessozialministerium – mit hohem Misstrauen begegnet wurde. Allerdings stellt sich seit dem Jahr 2007 mit der Übernahme der Ratspräsidentschaft durch Deutschland das Bild anders dar, insofern der Stellenwert der OMK Inklusion in anderer Weise bis in die Spitze des Bundessozialministeriums transportiert wurde, was offenbar vorher nicht der Fall war. Im Gegensatz dazu standen die nichtstaatlichen Akteure in Deutschland dem Prozess der OMK Inklusion von Anfang an sehr offen gegenüber.

Anders gestaltete sich der Prozess der OMK Inklusion in Frankreich, das im siebten Kapitel im Fokus der Betrachtungen steht. Hier trugen die zentralistischen politischen Strukturen dazu bei, dass die Umsetzung an einige wenige Spitzenbeamte gebunden war. Diese konnten dann unmittelbarer Implementierungsprozesse induzieren und waren auch eng in den Abstimmungsprozess mit der EU-Ebene eingebunden.

Wieder anders zeigt sich die Situation in Italien, wie im achten Kapitel dargestellt wird. Hier sind die gesellschaftlichen politischen Rahmenbedingungen im Kampf gegen Ausgrenzung nicht als zentralistisch, sondern eher als fragmentiert und dezentral zu bezeichnen. Bezeichnend ist für die italienische Situation, dass einerseits die OMK Inklusion in Reformplänen der Regierung auftaucht, andererseits aber keine Einbettung des OMK-Prozesses zu verzeichnen ist. Festzuhalten ist, so die Autorin, dass auf individueller Ebene Lernprozesse stattgefunden haben, diese aber nicht in organisationales Lernen gemündet haben.

Das neunte Kapitel stellt die Neuausrichtung der OMK Inklusion nach dem Jahr 2005 dar. Hier stellt die Autorin dar, dass die OMK Inklusion mit den anderen OMK-Prozessen (Alterssicherung sowie Gesundheit/Langzeitpflege) im Bereich Sozialschutz synchronisiert wurden. Allerdings ist es dadurch nicht, so das Ergebnis ihrer Untersuchung, zu einer Stärkung der OMK Inklusion gekommen, sondern eher zu einer Verallgemeinerung. Gleichzeitig sieht sie die Tendenz, dass wirtschaftsorientierte Ziele dominanter wurden und so die OMK Inklusion mehr als in den Jahren zuvor auf wirtschafspolitische Ziele hin ausgerichtet wird.

Im zehnten Kapitel zieht Jenny Preunkert ein durchaus ambivalentes Fazit. Wird die OMK Inklusion hinsichtlich ihrer Wirkungsmächtigkeit auf nationalem Parkett eingeschätzt, so fällt die Bilanz sehr mager aus. Hier ließ sich in keinem der drei untersuchten Länder eine nachhaltige Wirkung nachweisen. Auf der anderen Seite stellt die OMK Inklusion auch ein junges Verfahren dar, das erst Akzeptanz bei den jeweiligen Regierungen der Mitgliedsländer erlangen musste. Dies konnte die Autorin für Deutschland und Frankreich auch nachweisen, so dass hier der Stellenwert einer europäischen Koordinierung der Strategien im Kampf gegen soziale Ausgrenzung und Armut gestiegen ist. Gleichzeitig lassen sich aber auch bereits Ermüdungstendenzen insbesondere bei den nichtstaatlichen Akteuren feststellen, die die Wirkung der OMK Inklusion anzweifeln. Und in der Synchronisierung der OMK Prozesse untereinander sieht Jenny Preunkert schließlich die Gefahr, dass die soziale Dimension an Bedeutung verliert.

Diskussion

Die Autorin zeigt auf, dass die OMK als Verfahren einerseits ein hohes Potenzial zu einer innovativen Form der Politikgestaltung hat, andererseits aber bislang im Politikfeld Armutsbekämpfung und Kampf gegen soziale Ausgrenzung noch nicht sonderlich wirkungsmächtig war.

Zielgruppen

Das Buch ist insbesondere für Expert/inn/en auf dem Gebiet der europäischen Sozialpolitik und der Europawissenschaft verfasst, aber auch für Fachleute angrenzender Disziplinen (Europarecht, Sozialwirtschaft) sowie Fachreferent/inn/en in (sozial)politischen Verbänden.

Fazit

Das Buch stellt in jedem Fall eine höchst interessante Lektüre dar, die für die Diskussion der Entwicklung der europäischen Sozialpolitik wichtige Impulse liefert. Insbesondere vor dem Hintergrund der aktuellen Europa 2020 – Strategie offeriert dieses Werk eine Fülle an wichtigen Informationen, um diese kritisch diskutieren zu können.


Rezensentin
Prof. Dr. Marion Möhle
Hochschule Esslingen, Fakultät Soziale Arbeit, Gesundheit und Pflege
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Zitiervorschlag
Marion Möhle. Rezension vom 01.03.2011 zu: Jenny Preunkert: Chancen für ein soziales Europa? Die offene Methode der Koordinierung als neue Regulierungsform. VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2009. ISBN 978-3-531-16879-1. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/9292.php, Datum des Zugriffs 19.11.2019.


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