Sabine Knickrehm, Ursula Rust (Hrsg.): Arbeitsmarktpolitik in der Krise
Rezensiert von Prof. Dr. Michael Buestrich, 12.07.2010
Sabine Knickrehm, Ursula Rust (Hrsg.): Arbeitsmarktpolitik in der Krise. Festgabe für Professor Dr. Karl-Jürgen Bieback. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2010. 317 Seiten. ISBN 978-3-8329-5076-7. 69,00 EUR.
Herausgeberinnen und Entstehungshintergrund
Sabine Knickrehm ist Richterin am 4. Senat des Bundessozialgerichtes in Kassel, der sich mit Fragen der „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ beschäftigt. Prof. Dr. Ursula Rust lehrt Gender Law, Arbeitsrecht und Sozialrecht an der Universität Bremen. Der Band entstand als Festgabe für Prof. Dr. Karl Jürgen Bieback, der zum Ende des Wintersemesters 2008/09 als Lehrender der Universität Hamburg ausschied, wo er schwerpunktmäßig Sozialrecht, Sozialpolitik, Europäisches Sozial- und Wirtschaftsrecht sowie (kollektives) Arbeitsrecht lehrte.
Thema und Aufbau
Der Band geht inhaltlich auf eine Tagung mit dem Thema „Arbeitsmarktpolitik in der Krise – reichen die Hartz-Gesetze?“ zurück. Er umfasst insgesamt 17 Beiträge, die sich teils überblicksartig, teils mit speziellen Aspekten der gesetzlichen Grundlagen, der Maßnahmen und Instrumente der gegenwärtigen „Arbeitsmarktpolitik in der Krise“ beschäftigen: „Es wird ein Bogen gespannt von sozial- und arbeitsrechtlichen Analysen des Einsatzes arbeitsmarktpolitischer Instrumente – u. a. mit Blick über den Tellerrand Deutschlands hinaus – bis zur wirtschaftswissenschaftlichen Sicht auf rechtliche Stellschrauben und Ergebnisse aus der Wirkungsforschung. Im Fokus stehen neben arbeitsmarktpolitisch relevanten rechtlichen Fragen aus SGB II und III, auch die Krisenbewältigung durch die „Hartz-Instrumente“ aus Sicht der unterschiedlichen Beteiligten, wie der Leistungsträger, der Justiz und der Bundesregierung. Das aktuelle Thema der Neuorganisation der Grundsicherungsträger wird dabei ebenso behandelt wie die Finanzierungsverantwortung für Leistungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die familienpolitische Komponente der „neuen Instrumente“, die Frage nach Mindestlöhnen und die Eingliederung behinderter Menschen in den Arbeitsmarkt.“ (Verlagsinformation). Der besondere inhaltlich-methodische Anspruch des Bandes besteht dabei in der Verknüpfung aktueller rechts- und sozialwissenschaftlicher Diskussionslinien und damit in der Integration von juristischen und (sozial-)politischen Aspekten der Arbeitsmarktpolitik.
Inhalte
In diesem Kontext ist auch der einleitende Beitrag von Dagmar Felix (Universität Hamburg) zu sehen. Er beschäftigt sich mit dem „Sozialrecht in der universitären Lehre“ (die FHs bleiben ausgespart), insbesondere seiner abnehmenden Bedeutung seit der Reform der Juristenausbildung im Jahre 2003. Die Autorin konstatiert einen weit gehenden Wegfall des Sozialrechts in der universitären Ausbildung und sieht dieses Rechtsgebiet als „eindeutiges Opfer“ der Reform und ihrer Umsetzung an den juristischen Fakultäten: „An einer ganzen Reihe von Universitäten ist das Sozialrecht als Lehrfach faktisch nicht mehr vertreten.“ (S. 18). Es gelte sich damit abzufinden, dass das Sozialrecht nie im Fokus der grundständigen Juristenausbildung stehen werde, was auch dem Trend zu einer Entschlackung und Straffung der Ausbildung mit Blick auf die als wichtig angesehenen Kernfächer geschuldet sei. Zukünftig müsse es deshalb darum gehen, die noch bestehenden Schwerpunkte zu erhalten und frühzeitig interessierte Studierende zu gewinnen, um den Stellenwert des Sozialrechts innerhalb der Schwerpunktausbildung zu stärken. Dies könne allerdings nur gelingen, wenn diese Materie vom Beginn des Studiums an in das Bewusstsein der Studierenden gelangt.
Sabine Knickrehm beleuchtet in ihrem Beitrag „‘Moderne‘ Instrumente zur Krisenbewältigung - aus rechtlicher Sicht“ die veränderten Strategien der Krisenbewältigung im Sinne der Bekämpfung von Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik Deutschland in den vergangenen 60 Jahren, von dem der Teil der Erwerbslosen, der nunmehr SGB II-Leistungen bezieht am stärksten betroffen sei: „Zumindest ein Teil dieses Personenkreises unterfällt seit dem 1.1.2005 dem am Individuum ansetzenden workfare-System.“ (S. 29). Dieser Wandel betreffe sowohl das Objekt der Arbeitsmarktpolitik als auch ihr Ziel. Objekt sei nun weniger oder überhaupt nicht mehr der Arbeitsmarkt, sondern überwiegend das Individuum, womit zugleich der Glauben geschwunden sei, mit aktiver Arbeitsmarktpolitik eine Regulierung des Arbeitsmarktes bewirken zu können, die Krisen verhindert und Vollbeschäftigung garantiert. Das Ziel der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik (= Eingliederung des Erwerbslosen in ein Normalarbeitsverhältnis) gelte danach programmatisch nur noch für das Klientel des SGB III: „Durch die Grundsicherung für Arbeitssuchende ist ein weiterer Wandel der Ziel-Objekt-Verknüpfung vollzogen worden. Soweit vom Hilfebedürftigen die Wahrnehmung einer Arbeitsgelegenheit - landläufig als ‚Ein-Euro-Job‘ bekannt - verlangt wird, handelt es sich zumindest für einen Teil der Leistungsempfänger (arbeitsmarktferne Betreuungskunden) um eine reine - also nicht die Integration in ein Normalarbeitsverhältnis fördernde - Gegenleistung für die existenzsichernde Transferleistung. Das Ziel der Arbeitsmarktpolitik ist insofern ‚workfare‘“. (S. 30f.). Diese Veränderungen in der Ziel-Objekt-Verknüpfung im Bereich der Arbeitsförderung zeichnet die Autorin historisch (vom AVAVG (1927), über das AFG (1969) bis zum SGB III (1998)) nach, bevor sie sich näher mit der neuen Zielausrichtung des SGB II („Individualisierung und Aufgabe des Ziels der Integration ins Normalarbeitsverhältnis“) beschäftigt. Knickrehm konstatiert, dass „[…] spätestens die Einordnung der Arbeitsförderung ins Sozialgesetzbuch Ende der neunziger Jahre zu einer zunehmenden Individualisierung des Risikos ‚Arbeitslosigkeit‘ geführt“ (S. 49) habe. Seitdem werde „die Eigeninitiative des Erwerbslosen in den Mittelpunkt der Arbeitsmarktpolitik gestellt. Der Staat sieht sich in der Rolle des Aktivierenden, der die Potenziale der Arbeitslosen ‚wecken‘ muss.“ (ebd.). Dies bedeute nicht, dass die erwerbsfähigen Hilfebedürftigen des SGB II hieraus für sich persönlich keinen Gewinn ziehen könnten: „Soziale Integration ist jedoch etwas anderes als der nachhaltige Abbau von Arbeitslosigkeit.“ (S. 50).
Stefan Sell (FH Koblenz) fragt mit Blick auf die arbeitsmarktpolitische Wirkungsforschung danach, ob die „‘Modernen Instrumente‘ der Eingliederung wirken?“. Genau das war auch die Frage, die die politischen Initiatoren der Hartz-Gesetzgebung interessierte, weshalb sie die Evaluation gleich gesetzlich (§§ 6c, 55 SGB II und § 282 SGB III) verankerten. Sell beantwortet die Frage nach der Wirkung zweifach: 1) mit Blick auf die Ergebnisdrucksachen des Deutschen Bundestages im Speziellen und 2) in Bezug auf die Tiefen bzw. Untiefen (der Methoden) der arbeitsmarktpolitischen Wirkungsforschung im Allgemeinen.
Die Evaluationsergebnisse der ersten drei Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt lassen sich für Sell grob so zusammenfassen: „Je betriebsnäher die Maßnahmen ausgestaltet sind, umso größer ist der Integrationseffekt in den ersten Arbeitsmarkt.“ (S. 55). Eine Erkenntnis, die - wie Sell anführt - nicht neu ist, sondern bereits aus der Zeit vor „Hartz“ bekannt war. Interessanter sind in diesem Zusammenhang die Aussagen zu den beruflichen Weiterbildungsmaßnahmen. Besonders die höherwertigen, längerfristigen Maßnahmen wurden in den letzten Jahren massiv zurückgefahren, weil man sie für „nicht wirksam“ hielt. Die neuen Untersuchungsergebnisse zeigten jedoch, „dass vor allem die ‚klassischen‘ Umschulungsmaßnahmen die besten arbeitsmarktlichen Wirkungen aufweisen. Allerdings nur, wenn man die (Nicht-) Teilnehmer ausreichend lange beobachtet und vergleicht.“ (S. 56).
Hinsichtlich der Bewertung der Aufgabenwahrnehmung im Grundsicherungssystem („Kommunen oder Argen - wer kann es besser“?) kritisiert er vor allen Dingen die Verengung der Messgrößen auf einen wesentlichen Zielindikator, nämlich die „Integration in Erwerbstätigkeit“. Diese Engführung werde den sozialpolitisch relevanten umfassenden Funktionalitäten des Grundsicherungssystems, die über das ausschließliche Ziel einer Integration in Erwerbstätigkeit hinausgehen müssten, nicht gerecht: „So wie hier generell eine (volkswirtschaftlich) völlig unterkomplexe Vereinseitigung auf die Arbeitsangebotsseite vorgenommen wird, erfährt der Begriff einer auf die einzelne Person reduzierten ‚Beschäftigungsfähigkeit‘ seiner Abtrennung von der nicht auflösbaren Verbindung zu ‚Beschäftigungsfähigkeit‘ der Unternehmen. Erst das Zusammenbringen beider Seiten der eine Medaille macht den Ansatz nutzbringend für die Arbeitsmarktpolitik.“ (S. 58). Vor dem Hintergrund dieser Priorisierung könne das offizielle Evaluierungsergebnis (= das Modell der ARGEn ist dem der zkT, d. h. zugelassener kommunaler Träger oder auch „Optionskommunen“ überlegen) auch nicht wirklich überraschen. Zugleich erkenne der Evaluationsbericht aber auch an, dass den zkT eine bessere Vermittlung in nicht vollständig bedarfsdeckende Beschäftigungen sowie eine bessere soziale Stabilisierung der Hilfeempfänger gelinge, was den Vorsprung der ARGEn wieder relativiere. Das Fazit: „Wenn man zum gegenwärtigen Zeitpunkt eine Bilanz der neueren arbeitsmarktpolitischen Wirkungsforschung aufzustellen hat, dann muss ein ehrliches Fazit sehr bescheiden ausfallen. Die Befunde liegen weit gehend im Erwartungshorizont dessen, was bereits frühere Studien skizziert haben und zugleich kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, dass die Hyperkomplexität des Feldes einen wirkungsorientierten Zugang erheblich erschwert, wenn nicht sogar verunmöglicht.“ (S. 61).
Methodisch basiert die Wirkungsforschung auf dem Modell der so genannten „kontrafaktischen Vergleichssituation“, bei dem die Ergebnisse der Teilnahme an einer bestimmten Maßnahme mit den Ergebnissen von Gruppen verglichen werden, die diese Maßnahmen nicht durchlaufen haben. Dabei ist sicherzustellen, dass die Differenz nicht aufgrund anderer Einflüsse zustande kommt, wozu kontrollierte Experimentaldesigns eingesetzt werden. Sell führt hier als Beispiel Medikamententests („Placebo-Studien“) in der Arzneimittelforschung an. Das Hauptproblem der Übertragung bestehe „[…] in der Realität der personenbezogenen Dienstleistungen darin, dass man in aller Regel die strengen Anforderungen an ein experimentelles Design gar nicht erfüllen kann. Hier behilft man sich methodisch mit einem ‚quasi experimentellen Design‘.“ (S. 65). Dabei wirke schon die Auswahl der Teilnehmer beeinflussend und nicht selten verzerrend, weil sie natürlich nicht zufällig erfolge. In diesem Fall müsse die experimentelle Situation nachträglich mithilfe statistischer Verfahren hergestellt werden. Dazu wird die Vergleichsgruppe so gewählt, dass ihre Mitglieder vor Beginn der Maßnahme die gleichen relevanten Merkmale aufgewiesen haben wie die Geförderten. Der durchschnittliche Maßnahmeeffekte werden dann über einen Vergleich mit der Vergleichsgruppe geschätzt: „Das fundamentale Evaluationsproblem der Arbeitsmarktforschung besteht darin, dass wir für jede Person nur beobachten können, wie sich ihre Arbeitsmarktchancen entweder mit oder ohne eine Förderung entwickelt haben - für eine Beurteilung der Wirkung einer Maßnahme müsste man aber beide Ergebnisse kennen: die Differenz wäre dann der kausale Effekte der Maßnahme.“ (ebd.). Als statistische Größe verweise „Wirkung“ darüber hinaus auf die Wahrscheinlichkeit des Eintritts bestimmter Ereignisse bezogen auf eine Gruppe und eben nicht bzw. nicht primär auf den Einzelfall. Dieser Unterschied ist nicht trivial, wie Sell anmerkt, denn „[…] bei einer ‚echten‘ Wirkungsorientierung würde es gerade nicht um die Determinierung eines Einzelfalles gehen.“ (S. 66).
Ein weiteres methodisches Problem ergibt sich aus der Unterscheidung zwischen Kausalbeschreibung und Kausalerklärung. Die besondere Stärke der experimentellen Forschung bestehe im Beschreiben der Folgen, die einer bestimmten Handlung zugeschrieben werden können. Weniger gute gelinge über diesen Weg aber einer Erklärung der Bedingungen und Mechanismen, durch die eine Kausalbeziehung zustande kommt: „Aber genau dies bräuchten wir, um die Frage beantworten zu können, ob die ‚modernen‘ Instrumente der Eingliederung ‚wirken‘. Es geht hier anders formuliert um die Frage, warum etwas bei wem wirkt.“ (S. 66). Schon die kausalen Beschreibungen der Forschung seien aber mit dem Problem der „externen Validität“ kontaminiert, weil die Ergebnisse lediglich für die geprüften Kontexte und für die jeweilige Programmgestaltung gültig sind. Will man die Erkenntnisse aus dieser Wirkungsforschung für die Steuerung eines Handlungsfeldes verwenden, ist das Prinzip der Programmintegrität entscheidend. Dementsprechend detaillierte, standardisierte Verfahrensanweisungen, die es erlauben, einen Fall der wirksamsten Maßnahme zuzuordnen, führten allerdings notwendig zu einer bedenklichen Standardisierung der Praxis der Hilfegewährung: „Dies ist vor allem deshalb so problematisch, weil man in Bereichen wie der Jugendhilfe oder der Arbeitsmarktpolitik von einer hohen Effektstärke genereller Wirkfaktoren ausgehen muss. Lediglich zwischen 1 bis 15% der Wirkungsvarianzen lassen sich auf spezifische Behandlungsprogramme als solche zurückführen, während der große Rest von partizipativen Kontexten, Beziehungsgestaltungen und Arbeitsergebnissen abhängig zu sein scheint - und gerade auch in der Arbeitsmarktpolitik kommt es stark auf Fallverstehen und Kontextqualität an.“ (S. 67). Letztlich lande man insofern immer normativ, egal wie „empiristich“ man an die Sache herantrete. Für Sell lässt sich dies im Bereich der Arbeitsmarktpolitik vor allem am Begriff der „Eingliederung“ aufzeigen, da dieser Terminus nur auf den ersten Blick eindeutig sei („Eingliederung in was?“). In der Praxis der Arbeitsmarktpolitik offenbarten sich erhebliche Unschärfezonen, insbesondere, weil es mit der Umsetzung der Hartz-Gesetze im Wesentlichen um eine „Integration in irgendeine Erwerbsarbeit“ gehe - und zwar so schnell wie möglich. Die Frage, ob die „modernen“ Instrumente der Eingliederung wirken ist für Sell aus den dargelegten Gründen deshalb letztlich nicht (eindeutig) beantwortbar, „[…] außer man entleert den Wirkungs- und Eingliederungsbegriff derart, dass man sich auf das Abgleichen von Abgangsraten, die Inanspruchnahmedauern und Sanktionsquoten reduziert, ohne wenigstens solche Kriterien wie die Nachhaltigkeit der Integration, Wahlfreiheitsgrade der Leistungsempfänger oder die Auswirkungen der Maßnahmen auf die Kräfteverhältnisse zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern auf dem Arbeitsmarkt zu berücksichtigen.“ (S. 70).
Wolfgang Eicher (BSG Kassel) beschäftigt sich in seinem Beitrag „Eigenbemühungen des Arbeitsuchenden und Sanktionierung“ mit den sozialpolitischen bzw. normativen Voraussetzungen („Fördern und Fordern“) der Selbsthilfeobliegenheiten des Arbeitsuchenden sowie mit ihrer gesetzlichen Kodifizierung im SGB II, SGB III und SGB XII/AsylbLG, die insbesondere den Entzug und die Kürzung von Geldleistungen sowie die Einstellung der Vermittlung betrifft.
Bei der Sperrzeit im SGB III handele es sich zwar in einem weiten Sinne um eine Sanktion, deren Sinn und Zweck es sei, dass sich die Versichertengemeinschaft gegen Risikofälle zur Wehr setzt, deren Eintritt der Versicherte selbst zu vertreten hat oder an deren Behebung er nicht in der gebotenen Weise mitwirkt: „Es geht um eine Risikoabgrenzung innerhalb der Arbeitslosenversicherung. Die Gemeinschaft der Beitragszahler soll vor einer Abwälzung des Risikos der Arbeitslosigkeit in der Weise geschützt werden, dass dem Arbeitslosen ein Teil der Aufwendungen aufgebürdet wird, die er der Versichertengemeinschaft durch versicherungswidriges Verhalten aufzwingt. Die Sperrzeit ist damit keine Strafe im eigentlichen Sinne; sie besitzt auch keinen strafähnlichen Charakter.“ (S. 77). Dies werden die betroffenen Arbeitslosen, denen man in die Geldleistungen damit vorenthält, auf die sie in Ermangelung eines Arbeitsplatzes existenziell angewiesen sind, vermutlich anders sehen und auch aus politikwissenschaftlicher sowie institutionenökonomischer Sicht (Stichworte: „Angebotszwang“ und „Machtasymmetrie“) könnte man diesbezüglich durchaus zu anderen Bewertungen des Charakters der Sperrzeit kommen, wie es Eicher selbst zumindest andeutet, wenn er anführt, dass nicht verkannt werden dürfe, „dass sich in der Sache der Arbeitslose und BA nicht als gleichberechtigte Vertragspartner gegenüberstehen.“ (S. 78f.). Eicher interessiert an dieser Stelle aber vielmehr die Frage der rechtlichen Begründung des Sperrzeittatbestandes: „Besondere Schwierigkeiten bereitet der Sperrzeittatbestand der unzureichenden Eigenbemühungen schon im Ansatz wegen seines ungenauen Wortlautes, weil scheinbar nur der Nachweis der geforderten Eigenbemühungen verlangt wird. […] Zentrales Problem des Sperrzeittatbestandes ist die aus verfassungsrechtlichen Gründen erforderliche Konkretisierung dessen, was vom Arbeitslosen überhaupt im Einzelnen verlangt wird, und zwar sowohl an Eigeninitiativen als auch deren Nachweis.“ (S. 77f.).
Anders als die Sperrzeit im SGB III tritt die Rechtsfolge der Absenkung des Arbeitslosengeldes II für erwerbsfähige Hilfebedürftige wegen unzureichender Eigenbemühungen nicht von Gesetzes wegen ein. Vielmehr bedarf es eines konstitutiven Verwaltungsaktes. Auffällig sei im Unterschied zum SGB III die Tatsache, dass der Hilfebedürftige sich im SGB II geweigert haben muss, also Vorsatz verlangt wird, wo hingegen im SGB III jede fahrlässige Verletzung der Eigenbemühungsobliegenheiten genügt. Eine weitere Abweichung ergibt sich daraus, dass § 31 SGB II auf die in der Eingliederungsvereinbarung festgelegten Pflichten verweist, während dies im SGB III nicht vorgesehen ist. Zudem formuliere § 31 SGB II ausdrücklich eine Pflicht zur Erfüllung der Eigenbemühungen selbst und des Nachweises dieser Eigenbemühungen, was sich in § 144 SGB III nicht wiederfinde.
Das SGB XII und das Asylbewerberleistungsgesetz enthalten demgegenüber keine Sanktionsnormen für fehlende Eigenbemühungen des Leistungsempfängers. Eicher hält dies auf den ersten Blick für nachvollziehbar, weil die unter das Asylbewerberleistungsgesetz fallenden Personen üblicherweise mangels dauerhafter Integration in die Gesellschaft entweder keine Erlaubnis zum Arbeiten besitzen oder aber nicht dazu gezwungen werden sollen und die Personen, die Leistungen nach dem SGB XII erhalten, entweder über 65 Jahre alt, also aus dem Arbeitsleben bereits ausgeschieden oder in vollem Umfang erwerbsunfähig sind. Zweifelhaft werde die Entscheidung aber in den Fällen, in denen Ausländer sogenannte Analog-Leistungen erhalten und ihnen eine Aufenthaltserlaubnis mit entsprechender Beschäftigungserlaubnis erteilt ist bzw. erteilt werden kann.
Einer Ausnahmestellung im Sanktionssystem bei fehlenden bzw. unzureichenden Eigenbemühungen besitzt § 38 Abs. 2 Satz 2 SGB III: „Danach kann die Agentur für Arbeit die Vermittlungen einstellen, wenn der Arbeitssuchende u.a. die ihm nach der Eingliederungsvereinbarung oder diese ersetzenden Verwaltungsakt obliegenden Pflichten nicht erfüllt. Eine entsprechende Regelung findet sich weder im SGB II noch im SGB XII.“ (S. 84). Dieses gelte ebenso für das Asylbewerberleistungsgesetz, wo allerdings ohnedies Vermittlungsbemühungen nicht vorgesehen und auch wegen des Status des Leistungsempfängers regelmäßig nicht erforderlich seien. Eicher hält es für nachvollziehbar, dass die Existenzsicherungssysteme eine Einstellung der Vermittlung völlig ausschließen, weil diese Sanktion die Gefahr vergrößere, dass die Geldleistungen zum Ausgleich bestehender Bedürftigkeit länger als erforderlich in Anspruch genommen werden müssten. Die Einstellung der Vermittlungsbemühungen wäre vor diesem Hintergrund geradezu kontraproduktiv. Ein Gesichtspunkt, der auch bei der Anwendung des § 38 SGB III Berücksichtigung findet und zwar insbesondere dann, wenn der Eintritt von Bedürftigkeit droht. Grundsätzlich stelle das Gesetz die Einstellung der Vermittlungsbemühungen in das Ermessen der Agentur für Arbeit: Sie muss die Vermittlung nicht einstellen, sie kann es viel mehr tun. Damit besitze der Arbeitslose zwar keinen Anspruch auf Wiederaufnahme, die Agentur ist aber zugleich rechtlich nicht daran gehindert, falls erforderlich und sinnvoll, von sich aus punktuell oder generell wieder zu vermitteln. Eicher resümiert, dass sich die verschiedenen Sanktionsnormen damit bereits in ihrem Wortlaut unterscheiden, ohne dass dies immer plausibel erklärbar wäre. Es zeigten sich darüber hinaus auch Abstimmungsdefizite innerhalb der Systematik der Vorschriften untereinander.
Marlies Bredehorst (Stadt Köln) beschäftigt sich in ihrem Beitrag mit der „Krisenbewältigung durch die ‚Hartz-Instrumente‘ aus Sicht des Leistungsträgers“. Nach einer kurzen Schilderung der Intentionen der Hartz-Kommission und der Agenda 2010 sowie der Inhalte der Hartz-Gesetze widmet sich Bredehorst der Umsetzungspraxis der Reorganisation innerhalb der Arbeitsgemeinschaften und der Optionskommunen. Defizite sieht sie nach wie vor beim Ausbildungsstand der Mitarbeiter, einer hohen Fluktuation, die durch die hohe Anzahl befristeter Beschäftigungsverhältnisse bedingt ist sowie der zentralistischen Steuerung seitens der Bundesagentur für Arbeit, die einer flexiblen Prozessorganisation ebenso erschwerten wie die vom Gesetz vorgesehene, in der Praxis aber nicht verwirklichte, gleichberechtigte Zusammenarbeit von Kommunen und Arbeitsagenturen. Ebenso umstritten seien nach wie vor Fragen der Weisungs- und Aufsichtsrechte. Besondere Schwierigkeiten ergäben sich daraus, „[…] dass – in der Praxisferne - entwickelte Programme und Instrumente häufig an der Wirklichkeit vorbeigehen. So ist z. B. der besondere Beschäftigungszuschuss gemäß § 16e SGB II für die schwierigsten nicht vermittlungsfähigen Fälle vorgesehen. Da aber gleichzeitig Kostenübernahmen für Anleiterstellen nicht vorgesehen sind, kann das Instrument nicht gut gelaufen. Man behilft sich mit weniger schwierigen Person oder greift auf - schon anders finanzierte - Anleiterorganisationen zurück. Damit füllt sich zwar die Statistik, aber nicht mit den vom Gesetzgeber gewollten Inhalten“ (S. 96). Vor dem Hintergrund der zum Zeitpunkt der Drucklegung nicht endgültig geklärten Frage der Trägerschaft im SGB II (nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom Dezember 2007; vgl. dazu unten) spricht sich die Autorin gegen eine Lösung aus, „[…] die der Bundesagentur für Arbeit einen Großteil bundesdeutscher Sozialpolitik allein überträgt. Damit bekäme die schon jetzt in den ARGEN vorherrschende Statistikorientierung und Bürokratisierung weiteren Raum.“ (S. 100).
In einem Beitrag zur „Krisenbewältigung durch ‚Hartz-Instrumente‘ aus Sicht der Justiz“ thematisiert Christine Fuchsloch (LSG Berlin-Brandenburg) die Auswirkungen der Hartz-Reform auf die Sozialgerichtsbarkeit. Sie führt an, dass die meisten Reforminstrumente kaum Auswirkungen auf die Gerichte gehabt haben. So gebe es ausgesprochen wenige Rechtsstreitigkeiten zur aktiven Arbeitsmarktförderung, die allerdings ohnehin als reine Ermessensleistung wenig justiziabel sei. Ein anderes Reformelement stehe dagegen im Blickpunkt des öffentliches Interesses und zugleich im Zentrum einer beispiellosen Klagewelle vor den Gerichten: die Hartz IV-Reform, also das zusammengelegte Leistungssystem aus Arbeitslosen- und Sozialhilfe, für das seit 2005 die Sozialgerichtsbarkeit zuständig ist: „Inzwischen betrifft fast jeder zweite Rechtsstreit vor den Sozialgerichten dieses Gebiet. Die Zahl der Verfahren übersteigt die Zahl der früheren Streitigkeiten zu Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zusammengenommen bei weitem. Gab es im Jahr 2005 vor allen Sozialgerichten noch 40.000 Eingänge zum SGB II, so waren es im Jahr 2008 140.000 Verfahrenseingänge.“ (S. 104). Am Berliner Sozialgericht, dem größten Deutschlands, ist Ende Juni der 100.000 »Hartz IV«-Fall eingegangen. Das Verfahren markiere den vorläufigen Höhepunkt einer »immer dramatischer wachsenden Klagewelle«, so ein Gerichtssprecher laut der Presseagentur ddp. Die Entwicklung werde sich noch verschärfen, sollte das geplante Sparpaket der Bundesregierung zu Einschnitten beim Arbeitslosengeld II führen. Im Jahr 2005 habe das Gericht rund 7.000 »Hartz IV«-Verfahren registriert, 2009 waren es mit 27.000. Hauptstreitpunkte sind laut Gericht die Unterkunftskosten sowie die Rückforderung zuviel gezahlter Leistungen durch die Ämter. Rund die Hälfte der Kläger erziele zumindest einen Teilerfolg.
Die Gründe für die große und stetig steigende Zahl der Gerichtsverfahren seien vielfältig, so Fuchsloch. Unmittelbare Folge insbesondere der Verwaltungsneuordnung und des Zeitdrucks war vor allem in der Anfangszeit eine unzureichende Betreuung der Hilfe Suchenden durch die Arbeitsgemeinschaften und die Optionskommunen. Wenig bürgerfreundlich sei nach wie vor auch die verwaltungsmäßige Umsetzung des Gesetzes durch eine Flut von standardisierten oder gar nicht begründeten Bescheiden, die zahlreichen Änderungen des Gesetzes und der Rechtsverordnungen, die diversen Korrekturen der Verwaltungspraxis durch Gerichte oder durch rechtspolitische Entscheidungen: „Die hohe Zahl der Hauptsacheverfahren vor allem im Vergleich zum Sozialhilferecht hängt mit einer an sich sehr fortschrittlichen Grundsatzentscheidung des Gesetzgebers zusammen: existenzsichernde Leistungen werden nun durch einen Dauerverwaltungsakt - im Regelfall für sechs Monate - gewährt, weshalb alle Veränderungen oder Unrichtigkeiten, die sich nachträglich herausstellen, im Verwaltungs- bzw. Gerichtsverfahren zu berücksichtigen sind […] ein weiterer Grund für die ansteigende Zahl der Widersprüche und Klagen ist die inzwischen auch öffentlich bekannte hohe Erfolgsquote in Gerichtsverfahren allgemein […] diese hohe Quote führt dazu, dass die Akzeptanz des Leistungssystems der Grundsicherung für Arbeitssuchende gering ist und an der Richtigkeit der behördlichen Entscheidungen grundsätzlicher Zweifel bestehen. Dies hat gravierende Auswirkungen auf die Anzahl der Klagen und die Vehemenz, mit der gestritten wird.“ (S. 105). Die hohe Zahl der Klagen und Anträge auf einstweiligen Rechtsschutz hätten aber auch weitere Ursachen, die zudem nicht unmittelbar beeinflussbar seien. Es gehe um existenzielle Leistungen, auf die nicht gewartet werden könne, die Informiertheit der Betroffenen durch Internet und gut organisierte Selbsthilfegruppen sei höher als zuvor und schließlich präsentierten sich die Lebenssachverhalte heute komplexer als zu Zeiten des alten, getrennten Systems.
Initiativen und Bestrebungen zur Entlastung der Gerichtsbarkeit betreffen vor allen Dingen Änderungen im Prozessrecht und im materiellen Recht und bei den Verfahrensweisen der Sozialleistungsträger. Durch diese Maßnahmen sollen Ungenauigkeiten, Unstimmigkeiten und Ungereimtheiten des Gesetzes, die durch die praktischen Erfahrungen deutlich geworden sind, korrigiert und die gesetzlichen Vorgaben präziser gefasst werden, um eine bessere Akzeptanz der Beteiligten zu erreichen: „Dem liegt die im Vorspann zu den Empfehlungen unterstrichene wesentliche Erkenntnis zu Grunde, dass eine hohe Akzeptanz eines Sozialleistungsgesetzes und das Vertrauen der Betroffenen in die ordnungsgemäße Umsetzung durch die Verwaltung der Schlüssel dafür sind, die aus Sicht der Betroffenen notwendige Inanspruchnahme gerichtlicher Kontrolle zu verringern.“ (S. 106). Im Resultat würde sich die Zahl der Verfahren vor den Sozialgerichten nach Ansicht der Autorin allerdings nicht drastisch verringern, da der absehbare Anstieg der Arbeitslosigkeit und die notwendige Organisationsreform der Arbeitsgemeinschaften gleichzeitig zu einer zusätzlichen Belastungen der Verwaltungen und der Gerichte führen werden.
Matthias Knuth (Uni Duisburg-Essen) befasst sich in seinem Beitrag „Krisenbewältigung zwischen Strukturerhalt und Unterstützung des Strukturwandels“ mit den Besonderheiten der Arbeitsmarktsituation in der gegenwärtigen Krise, den Instrumenten einer arbeitsmarktpolitischen Begleitung des Strukturwandels sowie den Reformperspektiven des Beschäftigtentransfers. Die gegenwärtige Krise unterscheide sich wesentlich vom Verlauf früherer Abschwünge, da der Rückgang der Wirtschaftsleistung abrupter verlaufen sei und zugleich dramatischere Ausmaße angenommen habe, was sich überraschenderweise aber nicht in einer entsprechenden Abwärtsentwicklung des Arbeitsmarktes widerspiegele: „Die Erwerbstätigkeit wird daher im Durchschnitt des Jahres 2009 gegenüber 2008 nur marginal gesunken sein, und auch für 2010 halten sich die Prognosen mit einem Rückgang um maximal 2,5% in Grenzen, die angesichts eines Rückgangs des BIP um mehr als das Doppelte in 2009 überraschen müssen.“ (S. 109).
In keinem anderen EU-Land konnte das Durchschlagen der Rezession auf den Arbeitsmarkt damit so weit gehend abgepuffert werden wie in Deutschland, weshalb zwischenzeitlich von einem „Jobwunder“ die Rede ist. Für Knuth lassen sich drei Gründe für diese Entwicklung angeben: 1) die – z. T. politisch protegierte - Konjunktur stabilisierende Wirkung der Binnennachfrage (Bsp. „Abwrackprämie“); 2) die Ausweitung der Zeitarbeit (externe Personalreserve) sowie die Verwendung von Arbeitszeitkontenmodellen („Flexibilitätspuffer“) und 3) die Ausweitung der Kurzarbeit auf Basis von - im Vergleich zu den bisher üblichen Regelungen - günstigeren betrieblichen Konditionen.
Diese Maßnahmen besitzen zugleich allerdings nur eine begrenzte Reichweite, weil jede Konjunkturkrise, in Teilen, auch eine Strukturkrise sei. Der Strukturwandel vollzieht sich in einer Weise, dass Betriebe mit langfristig abnehmenden Beschäftigungspotenzial im nächsten Aufschwungs ihre alte Personalstärke nicht wieder erreicht werden, während aufstrebende Betriebe und Branchen mit langfristig zunehmenden Beschäftigungspotenzial durch verstärkte Einstellung wachsen werden. Diesen Übergang zu gestalten, sei im Rahmen einer aktiven, d. h. „präventiven“ Arbeitsmarktpolitik in den letzten Jahren zunehmend Aufgabe von rechtlich wie arbeitsmarktpolitisch hoch komplexen Maßnahmen des so genannten Beschäftigungstransfers („Transfergesellschaften“ und „Transferkurzarbeitergeld“ gem. § 216b SGB III) gewesen. Dessen finanzielle Ausstattung durch die Ausweitung der Bezugsdauer beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld (bis dato war das Transferkurzarbeitergeld die Leistung mit der längeren Bezugsdauer) sieht Knuth kritisch: „Angesichts der im Jahr 2009 anstehenden Wahlentscheidung hat die Politik dem Strukturerhalt gegenüber der Förderung des Strukturwandels den Vorrang gegeben. Dieses Missverhältnis in der Ausstattung der beiden Formen der Kurzarbeit macht das ohnehin bestehende Ungleichgewicht der politischen Aufmerksamkeit sinnfällig.“ (S. 114 f.).
Rose Langer (Bundeskanzleramt Berlin) rekapituliert in ihrem Beitrag „Krisenbewältigung durch ‚Hartz-Instrumente‘ aus Sicht der Bundesregierung“ organisatorische Aspekte der Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe. Ausgehend vom sogenannten „Vermittlungsskandal“ bei der früheren Bundesanstalt für Arbeit („Wie es begann“), erläutert sie die entsprechenden Reformansätze, die letztlich in eine Organisation der Trägerschaft im SGB II mündeten, die neben den Arbeitsgemeinschaften (ARGEN) auch die kommunale Eigenverantwortung („Optionskommunen“) und die getrennte Trägerschaft vorsieht („Was geschah“) . Unter dem Motto, „Leistungen aus einer Hand“ erbringen zuwollen, sollte das Modell der Arbeitsgemeinschaft zum Standard werden, den das Bundesverfassungsgericht im Dezember 2007 allerdings aus grundsätzlichen Erwägungen (Verbot der Mischverwaltung) für verfassungswidrig erklärte.
Bis Ende 2010 musste der Gesetzgeber eine Lösung finden („Wie es weiter geht“). Es bestand die Alternative zwischen einer Änderung des Grundgesetzes zur Absicherung der Mischverwaltung oder einer grundgesetzkonformen Umgestaltung. Letzteres mit den Optionen einer vollständigen Übertragung der Aufgaben auf die Länder, auf den Bund, einer Bundesauftragsverwaltung oder letztlich einer wiederum getrennten Aufgabenwahrnehmung wie vor 2005. Die Entscheidung ist zwischenzeitlich erfolgt: Das Grundgesetz wird so geändert, dass die für unzulässig erklärte Kooperation zukünftig erlaubt ist. Das Bundeskabinett billigte die entsprechenden Begleitgesetze mit den Regelungsdetails, denen der Bundesrat noch zustimmen muss. Für die meisten Bezieher von Arbeitslosengeld II ändert sich damit wenig: Die 6,8 Millionen Hartz-IV-Empfänger sollen weiterhin von der Bundesagentur für Arbeit und den Kommunen in einer Behörde betreut werden. Diese Jobcenter werden auch künftig die Regel sein (75 Prozent), die Optionskommunen die Ausnahme (25 Prozent). Die schon bestehenden 69 Optionskommunen bleiben erhalten. Auf Wunsch der Union wird die Zahl der Jobcenter, die von Kommunen in Alleinregie betrieben werden, ab 2012 von 69 auf bis zu 110 erhöht.
Friedhelm Hase (Universität Bremen) thematisiert in seinem Beitrag mit dem Titel „Finanzierungsverantwortung für Leistungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik“ die jeweiligen Zuständigkeiten im System der Arbeitsförderung (SGB III) und der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II). Aktive Arbeitsmarktpolitik war danach im wesentlichen Aufgabe der Arbeitsförderung im SGB III, die seit 2005 allerdings durch „Leistungen zur Eingliederung in Arbeit“ im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende ergänzt worden sind, weil die Leistungsempfänger des SGB II in § 22 Abs. 4 SGB III in weitem Umfang von den Leistungen der aktiven Arbeitsförderung nach dem SGB III ausgeschlossen wurden. Das SGB II verweist dazu wiederum im bestimmten Umfang und mit einigen Modifikationen auf Regelungen der aktiven Arbeitsförderung im SGB III: „Erwerbsfähige Hilfebedürftige können somit nach dem seit Anfang 2004 geltenden Recht arbeitsmarktlichen Eingliederungsleistungen erhalten, im Wesentlichen aber nicht nach dem SGB III, sondern nach Maßgabe des SGB II.“ (S. 129).
Die auf den ersten Blick deutliche Abgrenzung zwischen der im Wesentlichen beitragsfinanzierten aktiven Arbeitsförderung (SGB III) und der finanziell primär vom Bund und daneben von den kommunalen Trägern zu verantwortenden Eingliederung in Arbeit (SGB II) wird, so Hase, allerdings durch Regelungen getrübt und infrage gestellt, mit denen die BA verpflichtet worden ist, mit ihren Mitteln einen erheblichen Teil der Lasten zu tragen, die aus den Grundsicherungsleistungen erwachsen. So sah der so genannte „Aussteuerungsbetrag“ (§ 46 Abs. 4 SGB II) genauso wie sein Nachfolger, der „Eingliederungsbetrag“ (ab Januar 2008) Erstattungen der BA an die Träger der Grundsicherung vor. Umstritten ist dabei insbesondere, „[…] ob der Staat zur Finanzierung von Leistungen nach dem SGB II in einer solchen Weise auf Mittel zugreifen darf, die bei den Versicherten und ihren Arbeitgebern für die besonderen Zwecke des SGB III erhoben worden sind?“ (S. 131). Zur Klärung dieser Frage erläutert Hase die „Grundlagen der Finanzierung der Leistungen der aktiven Arbeitsförderung“ (Teil II) im Verhältnis zur „Finanzierung der Leistungen der Eingliederung in Arbeit“ (Teil III). Er resümiert, dass die Neuordnung der sozialen Absicherung Erwerbsloser zu neuen Unstimmigkeiten im Sozialrecht geführt habe: „Das Ziel, in diesem Bereich die Verantwortungskreise von Staat und sozialer Vorsorge deutlicher als in der Vergangenheit voneinander abzugrenzen, wird insofern nur zum Teil erreicht.“ (S. 140).
Ursula Rust (Universität Bremen) geht in ihrem Beitrag („Entlastung des Staates oder Entlastung der Familie?“) auf die Auswirkungen der neuen Gesetzgebung im SGB II auf Familien ein. Mit der „Hartz-Gesetzgebung“ wurde danach die sozialrechtliche Stellung der Familie in der Grundsicherung für Arbeitsuchende grundlegend verändert. Bis 2005 wurden auf Grundlage des Arbeitslosengeldes, der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe finanzielle und Betreuungsbedarfe ebenso wie zusätzliche finanzielle Bedarfe berücksichtigt, wenn mit dem Erwerbseinkommen bzw. dem Erwerbsersatzeinkommen auch für den finanziellen Unterhalt anderer, insbesondere von Kindern und PartnerInnen zu sorgen war. Rust stellt die Leistungen der passiven und aktivierenden Grundsicherung für alleinlebende / nicht alleinlebende oder nicht unterhaltsverpflichtete Arbeitslose bzw. Niedrigverdienende in ihren Grundzügen und Auswirkungen dar, bevor sie sich mit den leistungsrechtlichen Auswirkungen des Konstruktes der Bedarfsgemeinschaft im SGB II und seiner Folgen für das innerfamiliäre Beziehungsgeflecht beschäftigt.
Für Rust können der Bezug von Arbeitslosengeld II und die Zugehörigkeit zu einer Bedarfsgemeinschaft dabei im Zusammenwirken verschiedener Regelungen der Grundsicherung zu Fehlsteuerungen und führen und Ungleichheiten zur Folge haben. Für den Systemwechsel nach 2005 konstatiert die Autorin, dass Arbeitslosenhilfebezieher in Paarhaushalten überdurchschnittlich zu den Verlierern gehören, wobei Frauen überproportional häufig ihre Leistungsansprüche verlieren, wohingegen in Paarhaushalten lebende Sozialhilfe Beziehende überwiegend als „Gewinner“ des Systemwechsels gelten können. „Hemmnisse für Lebensgemeinschaften“ ergeben sich im neuen System vor allem darüber, dass von den Mitgliedern der Bedarfsgemeinschaft ein sozialrechtliches Einstehen füreinander unabhängig vom familienrechtlichen Unterhaltsanspruch erwartet wird. Rechte und Pflichten, die im Familienrecht klar aufeinander bezogen sind, würden mit der Bedarfsgemeinschaft entkoppelt. Daraus ergeben sich unterschiedliche Folgen sowohl für die Erwachsenen (mit der Zuordnung zur Bedarfsgemeinschaft eines hilfebedürftigen Partners wird deren oder dessen Einkommen beim anderen Partner angerechnet, wenn die Hilfebedürftigkeit geprüft wird), für die Kinder und Alleinerziehende. Eine weitere Folge der Bedarfsgemeinschaft ist das insbesondere Frauen, die individuell hilfebedürftige Ehren und damit Anspruch auf die kommunalen Eingliederungsleistungen hätten, durch das Zusammenleben mit einem Partner, dessen Einkommen den Gesamtbedarf der Bedarfsgemeinschaft nach dem SGB II deckt, den Zugang auf die kommunalen Eingliederungsleistungen verlieren. Viele Nichtleistungsbeziehende, die überwiegend weiblich sind, zeichneten sich durch eine hohe Erwerbsorientierung und mehrjährige Berufserfahrung aus: „Trotz aktiver Bemühungen finden Sie aber nur selten ein Arbeitsplatz und sind damit wirtschaftlich vollständig abhängig von ihrem in der Regel nicht finanzstarken Partner; sie benötigen professionelle Unterstützung bei der Arbeitsmarkteingliederung. Es bestehen damit Anreize dafür, die Bedarfsgemeinschaft zu verlassen, um als individuell hilfebedürftige anerkannt zu werden und damit den Zugang zu aktiven Eingliederungsleistungen zu erhalten.“ (S. 162). Die Konstruktion der Bedarfsgemeinschaft könne so eine partnerschaftssprengende Wirkung entfalten, wenn durch die Anrechnung des Partnereinkommens der oder die andere fiktiv nicht hilfebedürftig wird, was überwiegend Frauen betreffe. Frauen finden auch wegen zu versorgender Kinder nicht den Zugang zum Arbeitsmarkt, wenn eine entsprechende Kinderbetreuung nicht gesichert sei. Gleichzeitig steige die Bereitschaft, gering bezahlte Arbeit anzunehmen. Für Rust stellt sich die Bedarfsgemeinschaft vor diesem Hintergrund als „ungeeignete Lösung zulasten der Familie und zugunsten der finanziellen Entlastung des Staates“ (S. 162) dar.
Der Beitrag von Wolfgang Spellbrink (Bundessozialgericht, Kassel) beschäftigt sich mit „Arbeitsrechtlichen Stellschrauben aus Sicht der Wirtschaftswissenschaften“. Er nimmt darin die Argumente einer Diskussion auf, die sich im Kern um die Frage dreht, welche arbeitsrechtlichen Regelungen den Wirtschaftsstandort bzw. Wirtschaftswachstum und damit verbunden der Schaffung neuer Arbeitsplätze hinderlich sind. Seit „Hartz“ ist diese Diskussion um die Frage erweitert worden, ob und inwiefern diese Resultate auch durch sozialrechtliche Reformen erzielbar seien. Die sozialrechtlichen Vorschläge von Wirtschaftswissenschaftlern beruhen, so der Autor, dabei auf einer je unterschiedlichen Anwendung der im Grunde immer gleichen arbeitsmarktpolitischen Stellenschrauben des Sozialrechts.
Spellbrink erläutert dazu in einem ersten Schritt in isolierender Betrachtung die Höhe des gewährten Existenzminimums, die Regelungen über den Hinzuverdienst, die Untergrenzen für die Beitragspflicht zur Sozialversicherung, die Privilegierungen bei der Beitragsbelastung, die direkten Zuschüsse bei Einstellung, die Förderung des Rückständigkeit, die Schaffung von Arbeitsgelegenheiten durch die öffentliche Hand und schließlich die Sanktionierungsinstrumente bei Ablehnung angebotener Arbeit. Hierbei werde deutlich, dass die Reformoptionen innerhalb eines gegliederten Sozialsystems begrenzt seien. Aus diesem Werkzeugkasten ließe sich - je nach subjektiver Wertigkeit der intendierten Effekte - ein System von Stellschraubenkombinationen zusammensetzen. Anschließend beschreibt Spellbrink diese Effekte zunächst abstrakt, um sich dann der jeweils konkreten normativen Ausprägung zu widmen, wobei es ihm insbesondere darauf ankommt aufzuzeigen, wie vernetzt die einzelnen sozialrechtlichen Regelungen sind, ohne dass diese Interdependenzen jeweils hinreichend reflektiert würden. Dazu stellt er in einem eigenen Kapitel die verschiedenen Kombinationen innerhalb der wirtschaftswissenschaftlichen Modelle (Aktivierende Sozialhilfe, die Vorschläge des Sachverständigenrates, das Bofinger/Walwei-Modell, die Magdeburger Alternative sowie den Workfare-Ansatz des IZA) vor.
Das Fazit nimmt keine wirtschaftswissenschaftliche Bewertung der vorgeschlagenen Modelle vor, sondern fragt im Rahmen einer juristischen Bewertung nach den verfassungsrechtlichen Grenzen der in den Modellen vorgeschlagenen Reformen: „Hier dürften insbesondere am Drehen der Stellschraube 1 erhebliche Zweifel angemeldet werden. Die Regelleistung nach dem SGB II ist denkbar knapp bemessen und wird schon in der gegenwärtigen Ausprägung für zu niedrig empfunden. Auch wenn es verfassungsrechtlich nicht möglich sein dürfte, einen konkreten Betrag der Regelleistung als richtig oder geboten abzuleiten, so sind einer weiteren Absenkung jedenfalls enge Grenzen gesetzt. Keinesfalls mit dem aus der Menschenwürde des Art. 1 GG abgeleiteten Recht auf ein Existenzminimum dürfte es vereinbar sein, die Regelleistung gänzlich zu streichen.“ (S. 183). Dieses Resultat nimmt Spellbrink auch bei der zumeist in den Reformmodellen damit verbundenen Sanktionierung des Arbeitszwangs an. Der konsequente Workfare-Ansatz gerät danach zumindest in Berührung mit dem Verbot des Arbeitszwangs bzw. der Zwangsarbeit. Die anderen Elemente dürften dagegen nach Ansicht des Autors kaum verfassungsrechtliche Probleme aufwerfen: „Es handelt sich um technische Einzelheiten des einfachen Rechts […], die jeweils so oder auch anders geregelt werden können.“ (S. 184). Insgesamt stellt sich für Spellbrink eher die politische Frage, welchen Sinn es ergibt, ständig an diesen Stellenschrauben drehen zu wollen: „Bedenkt man die jeweiligen politischen Verwerfungen – auch im Sinne einer Systemakzeptanz – die etwa die Hartz-Reformen und Vorschläge mit sich brachten, so sollte an den Schrauben des Sozialrechts jedenfalls nur behutsam gedreht werden und jeweils immer unter Berücksichtigung aller interdependenten Effekte.“ (S. 184).
Am Anfang des Beitrages von Andreas Hänlein (Universität Kassel), der sich mit den „Mindestlöhnen nach dem Arbeitnehmerentsendegesetz“ beschäftigt, steht die These, dass dieses Gesetz, zumal in seiner heutigen Erscheinungsform, ein politisches Konzept repräsentiere, das im Gegensatz zur Intention der Hartz-Gesetzgebung stehe. Zum Beleg dieser These wird die Entwicklung des Arbeitnehmerentsendegesetzes (AEntG) von der hoch umstrittenen Fassung des Jahres 1996 (als punktueller Lösung für die Bauwirtschaft mit bestimmten, tarifvertraglich geregelten Arbeitsbedingungen bezogen auf Lohn und Urlaub), über die Korrekturen unter Rot-Grün im Jahre 1998 (Umsetzung der Entsende-Richtlinie inklusive der Entfristung des Gesetzes und der Ausdehnung des Anwendungsbereichs auf weitere Aspekte der Arbeitsbedingungen), bis hin zur jetzt gültigen, von der großen Koalition im Jahre 2009 beschlossenen Fassung nachgezeichnet, die einerseits von einer neuen Mindestlohnpolitik (die Beschränkung des Gesetzes auf die Baubranche wurde aufgegeben) und andererseits von der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zur Dienstleistungsfreiheit geprägt sei.
Das neue Recht gehe einher mit gravierenden Eingriffen in die Tarifautonomie, was schon vor seiner Reform zu politischen Streitigkeiten geführt hat. Für Hänlein hat sich das Gesetz als Baustein einer neuen Mindestlohnpolitik erwiesen, die für ihn dem Geist der Hartz-Gesetzgebung insofern widerspricht, als diese mit dem SGB II demgegenüber versucht habe, eine Niedriglohnpolitik zu realisieren: „Es hat sich nach allem gezeigt, dass das AEntG 2009 Ausdruck eines politischen Ansatzes ist, die auf die Durchsetzung von Mindestlöhnen abzielt, die viele Branchen erfassen. Der Hartz-Gesetzgebung hingegen ging es nicht um die Sicherung von Mindestlöhnen, im Gegenteil.“ (S. 200). Das SGB II könne vor allem deshalb nicht als Mindestlohngesetz angesehen werden, weil es ihm um die sozialrechtliche Gewährleistung eines vom Staat bereitzustellenden Existenzminimums gehe, wozu auch die Annahme von Beschäftigungen im Niedriglohnsegment gehöre. Zugleich sei der Trend zum Mindestlohn jedoch nicht ohne Bedeutung für die Hartz-Gesetze, insbesondere nicht für das SGB II, „[…] denn Mindestlöhne wirken sich, da Beschäftigungen mit rechtswidrig niedrigen Löhnen niemanden angesonnen werden dürfen, auf die Zumutbarkeitsschwelle des § 10 SGB II aus. Der Wandel des Entsenderechts bewirkt also zugleich einen deutlichen Wandel im SGB II als einem wesentlichen Teil der Hartz-Gesetzgebung. Umgekehrt könnte das SGB II für die Anwendung des AEntG bedeutsam werden, wenn man dem Vorschlag folgt, die Verdrängung konkurrierender Tarifverträge nur dann zuzulassen, wenn diese nicht das Existenzminimum im Sinne des SGB II sicherstellen können.“ (S. 201).
Ulrich Zachert (ehemals Universität Hamburg) thematisiert die Wirkungen des Kündigungsschutzes auf die Einstellung und Entlassungspraxis von Unternehmen. In der weiteren Perspektive geht der Beitrag „Einschränkung des Kündigungsschutzes als neuer Weg aus der Krise?“ auch auf entsprechende Wirkungen des Arbeitsrechtes im Allgemeinen ein. Zachert zeichnet dazu die Wahlkampfsituation des Jahres 2005 nach, innerhalb derer es faktisch nur einen „Schuldigen“ an der hohen Arbeitslosigkeit gab: „Dies war das starre Arbeitsrecht, das die Gewerkschaften gegen alle arbeitsmarktpolitische Vernunft verteidigten. Im Zentrum der Kritik stand zum einen der Kündigungsschutz, der weiter gelockert werden sollte, zum anderen war es der Flächentarifvertrag.“ (S. 204).
Gegen den bestehenden Kündigungsschutz wurden mehrere Argumente ins Feld geführt: Ein überzogener Kündigungsschutz verhindere oder erschwere zumindest die notwendige Flexibilität am Arbeitsmarkt. Zugleich habe die höchstrichterliche Rechtsprechung die gesetzlichen Generalklauseln im Wege einer unbegrenzten Auslegung zulasten der Arbeitgeberseite grundlegend umgedeutet (Kündigung nur mehr als „ultima ratio“), was insbesondere kleinere und mittlere Unternehmen davon abhalten würde, Neueinstellungen vorzunehmen. Eine Behauptung, die sich empirisch offenbar nicht aufrechterhalten lässt, insofern von Betriebsseite letztlich eher die gesamtwirtschaftliche sowie die einzelbetriebliche Wirtschaftslage als wesentliche Einflussfaktoren betrachtet würden. Akzentverschiebungen in der juristischen Diskussion betrafen die Begründung von Vorschlägen zur Änderung des Kündigungsschutzes. Der Schwerpunkt der Kritik lag stärker auf der (angeblichen) Undurchschaubarkeit des geltenden Kündigungsschutzes: „Unter anderem verwies man darauf, dass Inhaber von Kleinstunternehmen, die nicht unter das Kündigungsschutzgesetz fallen, diesen gleichwohl als Last empfinden und zugleich mehrheitlich angaben, ohne ihn wären sie eher zu Neueinstellungen bereit.“ (S. 206). Aktuell haben die Finanzmarktkrise und ihre Auswirkungen auf die Realwirtschaft Spuren in der arbeitsrechtlichen Debatte hinterlassen. Wurde der Kündigungsschutz wie dargestellt bisher als ein wesentlicher Grund für hohe Arbeitslosigkeit angeführt, so wird er neuerdings - selbst von seinen Hauptkritikern wie Sinn (IFO-Institut)– eher als stabilisierender Faktor betrachtet. Für Zachert letztlich ein Beleg dessen, dass „[…] die rechtliche Debatte zum Kündigungsschutz in Deutschland während der vergangenen Jahre zum Teil sehr schablonenhaft und vor allem mit erheblicher Distanz zur Realität geführt worden ist.“ (S. 211).
Für Alexander Gagel (Vorsitzender Richter am Bundessozialgericht a. D.), der sich in seinen „Überlegungen zur Eingliederung behinderter Menschen in den Arbeitsmarkt“ mit den besonderen Hemmnissen sowie den Voraussetzungen für eine erfolgreiche Integration beschäftigt, hat sich die Förderung behinderter Menschen primär daran zu orientieren, die vorhandenen Teilhabedefizite so weit wie möglich auszugleichen: „Es soll eine Arbeitsumgebungssituation geschaffen werden, die der eines gesunden Menschen möglichst weit gehend nahe kommt. Die Befähigungen sind im Rahmen der Neigung voll auszuschöpfen.“ (S. 214). Für Gagel geht es dabei nicht nur um objektive Faktoren, sondern vor allem auch darum, die Befindlichkeit des behinderten Menschen in seiner Lebenssituation und im Zusammenhang mit Unterstützungsangeboten zu beachten, insofern ihm Bedingungen geboten werden müssen, die ihm das Gefühl vermitteln, eine Umfeld- und Tagesstruktur zu erleben, die derjenigen von Menschen ohne Behinderungen in der Arbeitswelt nahe kommt und den Neigungen des behinderten Menschen entgegenkommt.
Dies erfordere je nach dem Umfang der Behinderung unterschiedliche Angebote und Hilfen, was sich auch in der im Gesetz festgeschriebenen Unterteilung in verschiedene Gruppen (von behinderten Menschen, die auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt einsetzbar sind, jedoch wegen ihrer Einschränkungen keine Stelle finden bis hin zu solchen behinderten Menschen, die auch in den Werkstätten für Behinderte nicht produktiv tätig sein können) von Behinderten widerspiegelt. Selbst bei sehr schwer behinderten Arbeitnehmern müsse das Ziel dabei immer die Eingliederung in einen Betrieb des allgemeinen Arbeitsmarktes sein. Einen wesentlichen Beitrag hierzu könne das „Gesetz zur Einführung Unterstützter Beschäftigung“ von 2008 sein, dessen Grundgedanke darin bestehe, „[…] behinderte Menschen in Betrieben zu erproben und auf ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis vorzubereiten oder sie bei der Einarbeitung und Erprobung auf einem betrieblichen Arbeitsplatz zu unterstützen.“ (S. 216), womit die Betriebsanbindung zu einem zentralen Erfolgskriterium werde. „Noch aussichtsreicher ist es allerdings, wenn an vorhandenen Arbeitsplätzen angeknüpft werden kann.“ (S. 218), wozu neben der stufenweisen Wiedereingliederung auch ein entsprechendes betriebliches Eingliederungsmanagement mit einer unterstützenden Beschäftigung gehören. Der bekannteste Weg zur Beschaffung von Arbeitsplätzen für Behinderte Menschen ist die in den §§ 71 ff SGB IX geregelte Pflicht der Arbeitgeber zur Beschäftigung eines bestimmten Prozentsatzes schwerbehinderter Menschen: „Das Problem dabei ist indes die schwache Sanktion. Eine Verpflichtung zur Einstellung bestimmter Personen kennt das Gesetz nicht. Es ist bei Nichtbefolgung der Beschäftigungspflicht lediglich eine moderate Ausgleichsabgabe zu zahlen.“ (S. 222).
Dagmar Richter (Universität Heidelberg) geht in ihrem Beitrag mit dem Titel „Mittelbare Diskriminierung im Bereich der Bildung“ solchen Formen der Benachteiligung nach, die im Gegensatz zu unmittelbarer oder direkter Diskriminierung eine ungerechtfertigte Benachteiligung darstellen, „[…] die nicht durch direkte Anknüpfung an ein kritisches oder ‚verpöntes‘ Kriterium entstehen, sondern auf andere Weise (‚mittelbar‘) zu auffälligen Ergebnissen führt“ (S. 232). Dazu beschäftigt sich die Autorin eingangs mit dem Bildungsbegriff im Recht, um dann den (verkannten) Unterschied zwischen Diskriminierungsverbot und Förderungsgebot darzustellen. Ein weiterer, rechtsvergleichender Abschnitt beschäftigt sich mit bildungsrelevanten Diskriminierungsverboten im Grundgesetz im Verhältnis zum europäischen Recht, bevor Richter ausgewählte Probleme mittelbarer Diskriminierung im Bereich der Bildung darstellt. Dazu gehören neben der Segregation (nach Stadtvierteln bzw. von Minderheitenangehörigkeit) das „muslimische Kopftuch“ unter den Aspekten „Gleichberechtigung“ und „ethnische Herkunft“, der Ausschluss von Kindern illegal eingewanderter Menschen von der Schulbildung, die mittelbare Diskriminierung von Studierenden Frauen durch Regelungen zur Erhebung von Studienbeiträgen sowie die Auswirkungen des dreigliedrigen Schulsystems auf die Bildungschancen.
Für Richter konzentrieren sich im Thema „mittelbare Diskriminierung“ und „Bildung“ zugleich zwei prominente Problempunkte: „Es geht um den in Deutschland traditionell schwierigen Umgang mit bloß mittelbaren Formen der Diskriminierung und zugleich um Chancengleichheit in der Bildung.“ (S. 228). Die Berücksichtigung bestehender völker- und europarechtlicher Verpflichtungen sei dabei von besonderer Bedeutung, weil internationales Recht die diskriminierungsrelevanten Kriterien unbemerkt weit über die grundgesetzlichen Garantien hinaus vermehrt und den Kontrollstandard verschärft habe. Zugleich sei die mittelbare Diskriminierung in der Vorstellungswelt vor allem unterinstanzlicher deutscher Gerichte keineswegs verankert: „Im Bereich des Bildungswesen zeigen sich die Folgen des restriktiven Umgangs mit den indirekten Formen der Diskriminierung eindrücklich. Dies gilt insbesondere für Segregationseffekte, die Kinder aus sozial schwachen (bildungsfernen) oder Migrantenfamilien betreffen, weil sie sich in den Problemschulen entsprechend besiedelter Wohnviertel konzentrieren, aber auch für deutschsprachige Kinder, die sich in Schulklassen mit einem extremen Anteil an Kindern anderer Sprachzugehörigkeit wiederfinden.“ (S. 263).
Ingo Richter (FU Berlin) kontrastiert in seinem Beitrag „Soziale Grundrechte und internationales Recht“ den scheinbar unaufhaltbaren Fortschritt der sozialen Grundrechte im internationalen Recht mit der Wirklichkeit der sozialen Grundrechte in der Welt von heute. Für die Entwicklung der sozialen Grundrechte im deutschen Verfassungsrecht konstatiert Richter einen gewissen Stillstand. So sei die im europäischen Verfassungsvertrag enthaltene Grundrechtecharta nicht in den Vertrag von Lissabon 2007 übernommen worden. Aber auch im internationalen Recht scheint die bis vor kurzem anhaltende Entwicklung der sozialen Grundrechte gebrochen zu sein. Richter widmet sich der Wirklichkeit der sozialen Grundrechte in der Welt von heute in Bezug auf das Recht auf Bildung, das Recht auf Arbeit, die soziale Sicherheit sowie das Recht auf Wohnung und Gesundheit.
Zwei im Grunde nicht neue Entwicklungen zeichneten sich hier insgesamt ab: 1) die sozialen Grundrechte seien nicht verwirklicht worden und es bestehe auch nicht die geringste Aussicht, dass sie in absehbarer Zeit verwirklicht werden: „Ein Recht aber, das sich als nicht durchsetzbar erweist, verliert den Charakter als Recht.“ (S. 271). Zugleich müssten 2) die Tauglichkeit der von den Vereinten Nationen angewandten internationalrechtlichen Instrumente hinterfragt werden: „Die Vereinten Nationen haben eine Vielzahl von Unterorganisationen geschaffen - mit tausenden von „Menschenrechtsfunktionären“ -, und sie haben eine Vielzahl von Verträgen und Resolutionen verabschiedet; doch der Umsetzung der sozialen Grundrechte sind sie dadurch nicht näher gekommen.“ (S. 271). Richter führt dies auf die mangelhafte Verankerung sozialer Grundrechte im nationalen und europäischen Recht zurück, zugleich leide ihre internationalrechtliche Gewährleistung unter den genannten Umsetzungsdefiziten. Er fragt deshalb, ob es jenseits der Ebene des nationalen Rechts und unabhängig von der Verankerung im internationalen Recht eine Geltung von sozialen Grundrechten geben kann, die er „transnational“ nennt. Richter führt hier neben der „Würde des Menschen“, der „kommunikativen Rationalität“, den „Minimalkonsens“, der „internationalrechtlichen Verantwortung für die sozialen Grundrechte“ schließlich auch den „Capability-Ansatz“ (Sen / Nussbaum) an.
Bernd Schulte (Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Sozialrecht, München) richtet seinen „Blick über den Tellerrand“ auf die Europäische Beschäftigungspolitik. Er widmet sich dazu einleitend der Frage, welche Rolle die Europäische Beschäftigungsstrategie für die Beschäftigungspolitik und das Arbeitsförderungsrecht der EU-Mitgliedsstaaten in der Vergangenheit gespielt hat, gegenwärtig spielt und künftig spielen könnte?
Dazu erläutert Schulte den europarechtlichen Rahmen, innerhalb dessen die Rechtsgrundlagen des Europäischen Gemeinschaftsrechts, die Zuständigkeiten der Europäischen Gemeinschaft / Europäischen Union, die Europäische Sozialpolitik im engeren Sinne sowie die soziale Dimension der Europäischen Union im weiteren Sinne stattfinden, bevor er auf die Inhalte der Europäischen Beschäftigungspolitik eingeht. Der Artikel endet mit einer Betrachtung der (Veränderungen der) nationalen Arbeitsmarktpolitik und dem nationalen Arbeitsförderungsrecht im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie. Schulte thematisiert hier die Rolle der Europäischen Beschäftigungspolitik für die Fortentwicklung der europäischen Sozialpolitik insbesondere auch im Hinblick auf die Konzeption und Formulierung der so genannten offenen Methode der Koordinierung (OMK) als neuer sozialpolitischer Strategie.
Dazu werden beispielhaft die beiden Arbeitsmarktpolitiken und Arbeitsförderungsrechte der sowohl sozial- als auch beschäftigungspolitischen Antipoden Deutschland und Vereinigtes Königreich näher analysiert. Schulte stellt - in vergleichender Betrachtung - die deutsche und britische Sozialpolitik und insbesondere das System der sozialen Sicherheit als unterschiedliche, zum Teil gegensätzliche Typen dar („Bismarck“ („Arbeiterpolitik“) contra „Beveridge“ („Armenpolitik“)): britische Zentralisierung gegenüber deutscher Bundesstaatlichkeit und Kommunalverfassung bzw. Dezentralisierung; „Enabling Welfare State“ gegenüber einer verfassungsrechtlich gebundenen Sozialstaatlichkeit und schließlich den „active citzen“ („enabling and demanding“) gegenüber dem deutschen Modell des „Förderns und Forderns“. Trotz dieser Unterschiede lasse sich in der britischen und deutschen Arbeitsmarktpolitik gleichwohl eine schleichende Konvergenz registrieren, die einen Paradigmenwechsel anzeigen. Schulte fragt vor diesem Hintergrund, „[…] inwieweit diese Entwicklung ‚Europa‘, namentlich der Europäischen Beschäftigungsstrategie geschuldet ist?“ (S. 285).
Er verweist auf den sozioökonomischen Strukturwandel, für den die wachsende internationale - und innerhalb der EU supranationale - Verflechtung von Kapital-, Waren-, Personen- und Dienstleistungsströmen charakteristisch ist. Zugleich habe die zunehmende Integration innerhalb der Europäischen Union, die mit einer weit reichenden Übertragung der Zuständigkeiten für die Geld- und Währungspolitik auf die supranationale Europäische Zentralbank verbunden war, die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen für die Wirtschaftspolitik und auch für die Europäische Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik tief greifend verändert: Die Europäische Beschäftigungsstrategie stecke den Rahmen ab für entsprechende Reformen in den Mitgliedsstaaten und damit zugleich auch für die Anpassung der nationalen Arbeitsmarktpolitiken an das Ziel eines größeren Beschäftigungswachstums.
In diesem Kontext erblickt Schulte in der internationalen Durchsetzung einer „aktivierenden Arbeitsmarktpolitik“ das wichtigste Umsetzungsinstrument dieser Strategie, wobei sich diese Politiken einerseits allesamt dem übergeordneten Ziel „to bring the jobless to the job“ verpflichtet sähen, wobei sich allerdings die verwandten Instrumente zur Umsetzung dieser Politik als auch ihre Ergebnisse in Abhängigkeit vom jeweiligen sozial- bzw. wohlfahrtsstaatlichen Arrangement unterschieden: „Das Ergebnis ist eine so genannte divergente Konvergenz, d. h. eine Konvergenz der Ziele und - partiell - auch der Instrumente; […] Unterschiede bestehen nach wie vor insbesondere hingegen in Bezug auf Grad der Zentralisierung sowie Beteiligung von Regionen und Kommunen und der Sozialpartner. Graduelle Unterschiede bestehen auch im Hinblick auf die Stärkung der Eigenverantwortlichkeit des Einzelnen und die ‚Austarierung‘ der Dimensionen der sozialen Gerechtigkeit.“ (S. 305).
Insgesamt sei der Wandel der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland tief greifender als im Vereinigten Königreich, insofern sich in Deutschland durch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe eine Verschiebung von der „Statussicherungshilfe“ zur „bedarfsorientierten Grundsicherung“ vollzogen habe, dem im seit jeher in erster Linie grundsichernden „liberalen“ Wohlfahrtsstaat Großbritanniens kein entsprechender Paradigmenwechsel gegenüberstehe. Für Schulte zeige sich darin insgesamt eine Entwicklung, „[…] in der die Beschäftigungspolitik nicht mehr - wie noch zu Zeiten des Arbeitsförderungsgesetzes 1969 - allein das Produkt nationaler Politik ist, sondern das Ergebnis der Interaktion europäischer und nationaler Institutionen und Akteure und damit zugleich einer spezifischen Form von „governance“. Dabei dominiert nach wie vor die nationale Beschäftigungspolitik, kommt der Europäischen Beschäftigungsstrategie eine nachgeordnete, aber wachsende Bedeutung zu im Rahmen der Europäischen Mehrebenenpolitik.“ (S. 308f.)
Diskussion und Fazit
Die Beiträge des Bandes verdeutlichen die Fülle und die Vielschichtigkeit der relevanten Themenfelder und damit zugleich die erhebliche Bandbreite der aktuellen Diskussion um den Stand und die Weiterentwicklung der Arbeitsmarktpolitik, des Arbeits(förderungs-) und des Sozialrechtes in nationaler wie internationaler Perspektive. Dabei gelingt es den AutorInnen ganz überwiegend, die angestrebte Verknüpfung sozialrechtlicher und arbeitsmarktpolitischer Fragestellungen zu realisieren, was den Band über den engen Kreis von Arbeits- und Sozialrechtlern hinaus auch für eher arbeitsmarkt- und sozialpolitisch interessierte, nicht juristisch vor- bzw. ausgebildete Leser äußerst ergiebig macht.
Redundanzen lassen sich dabei nicht immer vermeiden. Ebenso wenig wie der Umstand, dass die dynamische politische und rechtliche Entwicklung über einige Darstellungen (z. B. bezüglich der Trägerschaft im SGB II) inzwischen schon wieder hinweggegangen ist. Sammelbände – insbesondere dieses Umfanges und des damit abgedeckten inhaltlichen Spektrums - leiden zudem manchmal unter einer mangelnden Übersichtlichkeit. Nützlich und leserfreundlich wäre deshalb auch für das vorliegende Werk eine thematische Zusammenfassung (in Unterkapiteln) der zum Teil inhaltlich relativ unvermittelt nebeneinander stehenden Beiträge gewesen.
Rezension von
Prof. Dr. Michael Buestrich
Evangelische Fachhochschule Rheinland-Westfalen-Lippe in Bochum
Website
Es gibt 35 Rezensionen von Michael Buestrich.
Zitiervorschlag
Michael Buestrich. Rezension vom 12.07.2010 zu:
Sabine Knickrehm, Ursula Rust (Hrsg.): Arbeitsmarktpolitik in der Krise. Festgabe für Professor Dr. Karl-Jürgen Bieback. Nomos Verlagsgesellschaft
(Baden-Baden) 2010.
ISBN 978-3-8329-5076-7.
In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/9309.php, Datum des Zugriffs 06.10.2024.
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