Andrea Tabatt-Hirschfeldt: Leistungsorientierung in der Kommunalverwaltung
Rezensiert von Dr. Armin König, 26.07.2010
Andrea Tabatt-Hirschfeldt: Leistungsorientierung in der Kommunalverwaltung. Chancen - Hindernisse - Wirkung.
ZIEL Verlag
(Augsburg) 2009.
427 Seiten.
ISBN 978-3-940562-14-2.
D: 36,80 EUR,
A: 25,50 EUR,
CH: 44,00 sFr.
Blaue Reihe - SozialWirtschaft Diskurs.
Thema
Leistungsorientierung in der Kommunalverwaltung ist ein Dauerbrenner in der öffentlichen Diskussion, in den Verhandlungen zwischen Gewerkschaften und öffentlichen Arbeitgebern, aber auch in der wissenschaftlichen Fachdiskussion. Der Stein der Weisen ist bisher nicht gefunden. Andrea Tabatt-Hirschfeldt nimmt dies zum Anlass, das Forschungsfeld systematisch kritisch zu untersuchen. Ausgangspunkt ihrer Untersuchung ist die Kritik am Neuen Steuerungsmodell (NSM) der Kommunalen Gemeinschaftsstelle KGSt, das in den letzten fünfzehn Jahren von einer Vielzahl deutscher Kommunen erprobt wurde, das aber inzwischen als gescheitert gilt. Wegen der Finanznot begünstigte das NSM die Ökonomisierung der Verwaltung und die Einführung von Kennzahlensystemen, während angeblich Instrumenten der Personalentwicklung weniger Beachtung beigemessen wurde. Die Autorin erkundet Möglichkeiten, in der schwierigen Balance zwischen Rechtsgrundlagen, Außen- und Binnenorientierung, zwischen Eigen- und Gemeinwohlinteressen, zwischen Hierarchie, Netzwerkorganisation und Organisationskultur Anreizmöglichkeiten für die Beschäftigen zu entdecken.
Autorin
Prof. Dr. Andrea Tabatt-Hirschfeldt lehrt seit 2009 an der FH Coburg in der Fakultät Soziale Arbeit und Gesundheit. Zu ihren Fachgebieten gehören Organisations- und Personalmanagement, Public Management und BürgerInnenbeteiligung, Qualitätsmanagement sowie Projekt- und Prozessmanagement.
Entstehungshintergrund
Die Untersuchung wurde als Dissertation an der Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften der Universität Hamburg eingereicht.
Aufbau
Die Untersuchung beschreibt in fünf Kapiteln den Stand der Forschung und das Erkenntnisinteresse, den Bezugsrahmen mit den drei Hauptrichtungen Beyond Budgeting, Lernende Organisation und Good Governance, die Anforderungen an eine Systematik des kommunalen Leistungserstellungsprozesses unter Bezugnahme auf bisherige Modelle und die Chancen und Möglichkeiten einer Leistungsorientierung einer modernen Kommunalverwaltung, die im Sinne eines Netzwerks organisiert ist.
Inhalt
Andrea Tabatt-Hirschfeldt geht neue Wege, indem sie das Organisations- und Managementmodell Beyond Budgeting als eine wichtige Grundlage wählt. Für Kommunalverwaltungen wäre dies geradezu revolutionär. Beyond Budgeting ersetzt sowohl streng hierarchische als auch NSM-Organisationsstrukturen, die meist durch flache und budgetierte Fachbereiche gekennzeichnet sind. Das Steuerungssystem der Budgetierung wird als dysfunktional verworfen (S. 33). Ersetzt werden diese Systeme durch ein Netzwerkmodell, das sich des Wissensmanagements anstelle des Kostenmanagements bedient. Entschieden wird nicht mehr vorwiegend top-down durch das Management, sondern in vernetzten Systemen, bei denen auch bottom-up-Vorschläge der Mitarbeiter eine Chance zur Umsetzung haben. Außerdem weist dieses wissensbasierte System über die Binnenorientierung der Verwaltung hinaus und stellt damit den Anschluss zu modernen Governance-Konzepten dar. Stakeholder und andere Umwelteinflüsse werden stärker berücksichtigt als bisher. „Wesentlich erscheint die Flexibilisierung, gekennzeichnet durch die Verantwortungszunahme auf der operativen Ebene sowie der Unterjährigkeit bei Planung, Steuerung und Leistungsmessung. Durch die damit entfallenden langwierigen Planungs- wie Abstimmungsprozesse wird Dynamik erzeugt, welche eine verstärkte Ausrichtung an geänderte Rahmenbedingungen bzw. Umweltveränderungen ermöglicht. Resultat ist eine höhere Kunden- und Outputorientierung.“ (34) Notwendig sind eine neue Prozessorientierung und ein schneller Informationsfluss. Ein weiterer Paradigmenwechsel ist notwendig. Die Verwaltung muss sich als lernende Organisation entwickeln, „MitarbeiterInnen werden als Ressource, nicht als Kostenfaktoren betrachtet“. (35) Dem stark Kontroll-geprägten Personalwesen des öffentlichen Dienstes (Einhaltung von Vorschriften und Budgets) setzt Tabatt-Hirschfeldt neue Denkmuster, offene Informationssysteme und eine lernende Organisation nach Argyris / Schön entgegen. Dies weist weit über Organigramme und Stellenbeschreibungen hinaus. Erwünscht sind offene Kommunikation und eine Organisationskultur, in der Fehler erlaubt sind, um Selbstkoordination und Kompetenzzuwächse zu ermöglichen. Drittes wesentliches Bezugssystem neben Beyond Budgeting und der lernenden Organisation ist Good Governance. Der Begriff hat mittlerweile eine verwaltungspolitische Leitfunktion. Good Governance ist ein Gegenbegriff zur hierarchischen Steuerung und zielt auf das Interagieren in Netzwerken ab, in denen auch nichtstaatliche Akteure eine wichtige Rolle spielen können. Für Tabatt-Hirschfeldt gilt: „Partizipation statt Steuerung“ (47), um einen Wandel in den Köpfen durch Lernprozesse (insbesondere Double Loop-Lernen) zu initiieren.
Ausführlich dargestellt werden Anforderungen an die kommunale Leistungserstellung. Dazu zählen die Rechtsgrundlagen (etwa in Form von Dienstrecht und Beteiligungsrechten, TVöD), Gemeinwohlorientierung, die für die Autorin eine wesentliche Funktion im Sinne eines soziales Ausgleichs und der Nachhaltigkeit hat, die Organisationsstruktur, die netzwerkartig aufgebaut werden soll und die Organisationskultur, „welche sich als Vertrauens- und Anerkennungskultur manifestiert“. (53) Dem TVöD wird grundsätzlich Anschlussfähigkeit an moderne Entwicklungen zugestanden, zumal dort die Leistungsorientierung explizit festgeschrieben ist. Den Vorteilen stehen aber auch zahlreiche Nachteile und Probleme gegenüber. Die Leistungsorientierung muss darüber hinaus auch einen Anknüpfungspunkt zur aktuellen Außenorientierung haben. Wenn Bürger- und Stakeholder-Beteiligung gemanagt werden müssen, wenn es im Spannungsfeld zwischen Politik, Verwaltungsführung und Stakeholdern Lösungen gibt, die der Kommune zugute kommen, muss sich dies auch in der Leistungsbewertung niederschlagen.
Unentschieden endet der Vergleich zwischen systematischer Leistungsbeurteilung (SLB) und Zielvereinbarungen (ZV). Vorgeschlagen wird in Anlehnung an die KGSt zunächst ein Kombinationsmodell aus systematischer Leistungsbeurteilung und Zielvereinbarungen. Ergänzt wird dies durch situatives Feedback.
Eine wesentliche Rolle bei der Personalbeurteilung spielen dabei die Organisationsstruktur und Organisationskultur. „So prägt die Güte der Beteiligungskultur bzw. des Kontraktmanagements bei Zielvereinbarungen entscheidend die Akzeptanz der Mitarbeiterinnen im Speziellen und die Anreizwirkung des Verfahrens im Besonderen.“ (277) Ganz wichtig ist dabei die Sozialkompetenz von Führungskräften. Offenheit und gegenseitige Akzeptanz werden zu sozialen Kernkompetenzen. Auch für die Beschäftigten ändern sich die maßgeblichen Faktoren. „Besonders in flachen Strukturen gewinnen Eigenschaften wie Entscheidungsfreude, Kooperations- und Konfliktfähigkeit ebenso wie gemeinsame Zielentwicklung und -umsetzung an Bedeutung.“ (277) Gleichzeitig weist Tabatt-Hirschfeldt darauf hin, dass durch unzufriedene Mitarbeiter, die in die innere Emigration gegangen sind, ein enormer gesamtwirtschaftlicher Schaden (durch Fehlzeiten, mangelnde Produktivität, Fehler) entsteht, der von Gallup auf 250 Milliarden Euro geschätzt wird (278) Als Gründe für das Nicht-Engagement werden Managementfehler, autoritärer Führungsstil, fehlende Anerkennung für die Mitarbeiter, mangelnde Förderung und fehlende Chancen, eigene Ideen einzubringen genannt. Für die Autorin belegen diese Zahlen, „dass die vermeintlich weichen Faktoren im Grunde genommen die ‚harten Brocken‘ sind“ (279). Deshalb müssten Kommunalverwaltungen darauf besonderen Wert legen. Immaterielle Anreize spielen demnach eine nicht zu unterschätzende Rolle. Sie sollen motivationsfördernd und gerecht, verständlich, transparent, wirtschaftlich und effizient sein. Ein weiteres Hindernis ist die Dualität des Dienstrechts (Tarif- und Beamtenrecht). „Sie führt zu ungleich erlebter Behandlung der Beschäftigten, hohem Aufwand für die Regelsetzung in Kommunalverwaltungen und unterschiedlichen Bewertungssystemen“. (342)
Empfohlen werden eine Verbesserung der Organisationskultur mit authentischen Führungskräften, partizipativem Führungsstil und durchgängiger Qualifizierung des Personals, regelmäßiges situatives Feedback, flexiblere Netzwerkorganisation, eine stärkere Verbindung zwischen Organisations- und Personalentwicklung, Gemeinwohlorientierung, eine Überwindung starrer Eingruppierungsvorschriften und ein Abschied von „Reformbürokratismus“ (348) und nutzloser Datenfriedhöfe aus Kennzahlen- und Controllingsystemen.
Fazit
Das Fazit von Andrea Tabatt-Hirschfeldt fällt überraschend aus: Die Gemeinwohlorientierung einer Kommunalverwaltung spielt bei der Leistungsorientierung der Mitarbeiter eine unerwartet große Rolle. „Je stärker die Vernetzung zwischen Gemeinwohlorientierung und Organisationskultur, bzw. Netzwerkstruktur und Gemeinwohlorientierung ist, desto wirksamer ist dies für die kommunale Leistungsorientierung.“ Partizipation, Vernetzung, Lernfähigkeit, Wissensvermittlung und Handeln für das Allgemeinwohl motivieren die MitarbeiterInnen, wenn sie dafür Anerkennung, Lob und auch monetäre Vorteile erhalten. Ohne Sozialkompetenz der Vorgesetzten ist dies nicht zu erreichen. Diese müssen bereit sein, kooperativ Ziele zu finden und zwischen den unterschiedlichen Akteuren zu moderieren und Interessen auszugleichen. Leider fällt ein Schatten auf diese positive Entwicklung: Die restriktive Finanzpolitik konterkariert die Reformbemühungen und könnte am Ende das kleine Pflänzchen Hoffnung platt machen.
Andrea Tabatt-Hirschfeldt hat eine sehr anspruchsvolle und fundierte Studie geschrieben, die auf originelle Weise traditionelle Anforderungen der Leistungserstellung in Kommunen mit modernen Anforderungen einer vernetzten Informationsgesellschaft verbindet. Sie zeigt: Leistungsorientierung in der Kommunalverwaltung ist möglich, auch in der Breite. Dafür sind bestimmte Voraussetzungen zu erfüllen. Demnach sind die Zeiten autoritärer Führungssysteme ebenso vorbei wie die des Neuen Steuerungssystems NSM. Die vermeintlich weichen Leistungsfaktoren sind in Wirklichkeit harte Kriterien, die Leistungsbereitschaft, Leistungsfähigkeit und Leistungserbringung maßgeblich mitbestimmen. Rezepte bietet die Autorin nicht. Vielmehr erschließt sie neue Sichtweisen und fordert zu kritischer Reflexion auf. Die Systeme müssen je nach Kommune individuell entwickelt werden. Sozialkompetenzen der Akteure spielen aber grundsätzlich eine wesentliche Rolle, um Leistungsorientierung in der Kommunalverwaltung in der Breite zu ermöglichen.
Rezension von
Dr. Armin König
Bürgermeister der Gemeinde Illingen, Verwaltungswissenschaftler. Dozent an der Fachhochschule für Verwaltung des Saarlandes (FHSV).
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Zitiervorschlag
Armin König. Rezension vom 26.07.2010 zu:
Andrea Tabatt-Hirschfeldt: Leistungsorientierung in der Kommunalverwaltung. Chancen - Hindernisse - Wirkung. ZIEL Verlag
(Augsburg) 2009.
ISBN 978-3-940562-14-2.
Blaue Reihe - SozialWirtschaft Diskurs.
In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/9452.php, Datum des Zugriffs 09.12.2024.
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