Stephan Grohs: Modernisierung kommunaler Sozialpolitik

Rezensiert von Prof. Dr. Andrea Hirschfeldt, 06.02.2012

Stephan Grohs:Modernisierung kommunaler Sozialpolitik. Anpassungsstrategien im Wohlfahrtskorporatismus. VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2010. 280 Seiten. ISBN 978-3-531-17098-5. 34,90 EUR.
Reihe: Stadtforschung aktuell - Band 114.

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Thema

Das Buch schließt eine Forschungslücke über den Einfluss des Wandels der Sozialverwaltung auf die Veränderungen kommunaler Wohlfahrtsarrangements: „die Mesoebene lokaler Vermittlungsstrukturen und das Gesamtsystem der lokalen Trägerlandschaft, das Kernstück lokaler Sozialpolitik bleiben…weitgehend vernachlässigt“ (S.13). Damit wird die Binnensicht auch der Forschung auf Modernisierungen von Kommunalverwaltung und -politik in Bezug auf das Neue Steuerungsmodell (NSM) erweitert auf die Außenperspektive des Governance. Dabei bezieht sich Grohs in Theorie und Empirie exemplarisch auf die Kinder- und Jugendhilfe.

Autor

Dr. Stephan Grohs hat als Sozialwissenschaftler in Forschungsprojekten zu Modernisierungsprozessen vor allem in öffentlichen Verwaltungen aber auch Dritte Sektor-Organisationen mitgearbeitet und innerhalb von Lehraufträgen und einer Vertretungsprofessur das Lehrgebiet Kommunalverwaltung und -politik insbesondere in Bezug auf Modernisierungsprozesse vertreten.

Entstehungshintergrund

Das Buch ist eine Überarbeitung der Dissertation des Autors. Sein persönliches Interesse an der Thematik rührt aus „nicht immer erfreulichen früheren Versuchen der Berliner Wohlfahrtspflege etwas Modernisierung angedeihen zu lassen“ (Vorwort).

Den Ausgangspunkt stellen zwei Forschungsfragen dar:

1. „Welchen Einfluss haben Modernsierungsanstrengungen der kommunalen Sozialverwaltung und Ökonomisierungsimpulse auf die institutionelle Ausprägung lokaler Wohlfahrtsproduktion, d.h. die Trägerstrukturen sozialer Dienstleistungen?
2. Wie werden die Leistungsbeziehungen und Koordinationsstrukturen zwischen Sozialverwaltung und externen Wohlfahrtsproduzenten im Zuge der Modernisierung verändert? Konkreter: Kommt es tatsächlich zu Änderungen hinsichtlich der Steuerung und Kontrolle sozialer Dienste?“ (S. 11f.)

Bei der Empirie geht der Autor ungewöhnliche Wege und konstatiert das klassische sozialwissenschaftliche Forschungsdesign „quasi auf den Kopf“ zu stellen, von einem „gleichberechtigten Status quantitativer und qualitativer Verfahren“ auszugehen (S. 17). Untersuchungszeitraum: „Anfang der 1990-er Jahre bis 2008“ (S.15).

1. Empirie zu Forschungsfrage 1: quantitative Analyse lokaler Wohlfahrtsstrukturen als Sekundäruntersuchung (amtliche Kinder- und Jugendhilfestatistik, Forschungsprojekt 10 Jahre Neues Steuerungsmodell – Evaluation kommunaler Verwaltungsmodernisierung etc.)
2. Empirie zu Forschungsfrage 2: lokale Fallstudien zur „Entwicklung der Kontraktualisierung“ (insbesondere Leistungsvereinbarungen und -verträge zwischen öffentlichen und frei-gemeinnützigen Trägern). Die unabhängige Variable stellen „Erfahrungen mit der Umstellung auf kontraktförmige Beziehungsstrukturen“ dar (S. 16). Der Autor untersucht wie neokorporatistische Strukturen (abhängige Variable) Einfluss auf die Kontinuität der Trägerstrukturen nehmen und untersucht dafür zwei ostdeutsche und zwei westdeutsche Kommunen.

Aufbau

Zunächst führt Grohs zentrale Begrifflichkeiten ein und sein Forschungsinteresse sowie -vorgehen aus (Kapitel 1). Daran schließt ein historischer Überblick zur Veränderung der Sozialverwaltung (Schwerpunkt Kinder- und Jugendhilfe) und von Wohlfahrtsarrangements an (Kapitel 2). Der Stand der Forschung bezieht sich auf die Verwaltungsmodernisierung mit dem Schwerpunkt Leistungsvereinbarungen (Kapitel 3). Der konzeptionelle und institutionelle Rahmen wird durch Institutionenpolitik, Einflüsse auf lokale Wohlfahrtsarrangements (z.B. Governance, Netzwerkansätze, Dritte-Sektor-Forschung), kommunale Entscheidungsstrukturen- und Regeln sowie formellen und informellen regeln lokaler Wohlfahrtsproduktion gesetzt. Am Ende des Kapitels bildet der Autor Hypothesen zum Wandel lokaler Wohlfahrtsarrangements (Kapitel 4). Forschungsfrage 1 wird anhand quantitativer Analysen zum Wandel lokaler Trägerstrukturen und zu Modernisierungen der Kommunalverwaltung (Schwerpunkte: Jugendämter, Leistungsvereinbarungen) bearbeitet (Kapitel 5). Die Bearbeitung von Forschungsfrage 2 umfasst vier qualitative Fallstudien zu Interaktionsmustern sowie Implementationsweisen von Leistungsvereinbarungen in Abhängigkeit von pluralen bzw. stabilen Trägerstrukturen (Kapitel 6). Abschließend werden zentrale Ergebnisse aufgezeigt und ein Ausblick zur Wandlungsfähigkeit von Wohlfahrtsarrangements gegeben (Kapitel 7).

Inhalte

Der historische Abriss zur Modernisierung kommunaler Sozialpolitik findet seine Begründung in einem vertiefenden Verständnis institutioneller Arrangements, die auch verschiedene Weltbilder und Vorstellungen über die „richtige Ausgestaltung und Erbringung sozialer Dienstleistungen“ (S. 19) der Akteure beinhalten. Grohs zeigt konsequent die parallelen Entwicklungen zwischen freier Wohlfahrtspflege und Sozialverwaltung mit Beginn der Armenpolitik (ab 17. Jhd.) bis nach der deutschen Wiedervereinigung auf und beleuchtet dabei insbesondere die vernetzte Entwicklung in Form des Subsidiaritätsprinzips und korporatistischer Strukturen. Die jüngsten Entwicklungen bis zum aktivierenden Staat (Ende 20. Jhd.) finden sich hingegen in den Folgekapitel (Kap. 2.3., 2.4). Die Übertragung kommunaler sozialer Strukturen auf ostdeutsche Kommunen nach der Wiedervereinigung wird detailliert erläutert, wobei ein breites Spektrum bei der Aufgabenübergabe hauptsächlich an die Sozialverwaltung bzw. weitestmöglich an freie und private Träger konstatiert wird (Kap. 2.1). Das Aufgabenspektrum kommunaler Sozialpolitik sortiert der Autor nach den Sozialgesetzbüchern und zeigt dabei jeweils die Regelung der Finanzierung auf, u.a. um auf Grenzen kommunalen Einwirkens aufmerksam zu machen, wie bspw.: „Als zentrale öffentliche Akteure…treten Pflegekassen und die zuständigen Ministerien auf. Insgesamt…hat dies zur Folge, dass Altenhilfe kein genuin kommunales Politikfeld mehr darstellt“ (S. 35). Als weiteren Kern kommunaler Sozialpolitik bezeichnet der Autor den Dienstleistungscharakter im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung und erkennt, dass Technisierbarkeit nur für Back-Officebereiche von Relevanz ist (S. 37). Dem ist in Hinblick auf die Standardisierbarkeit sozialer Dienstleistungen zu widersprechen wie sie bspw. in Prozessbeschreibungen von Qualitätshandbüchern, Flussdiagrammen und Kriteriendokumenten (z.B. zur Frage der Kindeswohlgefährdung) ihren Ausdruck findet. Der Autor selbst spricht schließlich an anderer Stelle bspw. von den „Standards der Jugendhilfe“ (S. 47). Grohs verdeutlicht, dass sich der kommunalpolitische Gestaltungsspielraum auf die freiwilligen Aufgaben begrenzt und legt den Aufwand für kommunale Sozialleistungen dar (25% der Ausgaben, 30% des Personals). Die Aufgaben der Kinder- und Jugendhilfe mit der Zweigliedrigkeit (Jugendamt/Jugendhilfeausschuss) werden detailliert beschrieben (Kapitel 2.2). Das Spektrum der frei-gemeinnützigen und privat-gewerblichen Träger wird in einem sehr guten Überblick unter Berücksichtigung der jeweiligen Interessen, Strukturen und Machtbefugnisse dargelegt. Allerdings bleibt der Autor nicht immer seiner Überschrift „Leistungserbringer in der Kinder- und Jugendhilfe“ treu und legt das breite Spektrum verschiedener Felder Sozialer Arbeit dar (Wohlfahrtsverbände, Selbsthilfegruppen etc.) (Kap. 2.3). Unter dem Gliederungspunkt „Modernisierung kommunaler Sozialverwaltung“ sind sowohl die Entwicklungen der Kommunalverwaltung (Stichwort: Neues Steuerungsmodell: NSM), als auch die Wandlungen der frei-gemeinnützigen Träger (Stichwort: Sozialmanagement) subsumiert, insofern ist die Überschrift irreführend. Beim NSM wird in einem sehr guten Überblick die Kritik in Bezug auf die kommunale Kinder- und Jugendhilfe dargelegt (S. 62-64). In Bezug auf Sozialmanagement ist die Darstellung jedoch lückenhaft, teils nicht aktuell. Grohs bezeichnet „das sog. Sozialmanagement“ unter Verweis auf „praxisorientierte Handreichungen“ (90-ger Jahre) und „trägerspezifischen Varianten“ (1994-2006) als „weniger eindeutig bestimmt“ (S. 65). Die Grundlagenliteratur zur Theoriebildung (Wendt/Wöhrle 2007) fehlt jedoch ebenso wie das Lexikon der Sozialwirtschaft (Maelicke 2008). Ferner verweist der Autor auf verschiedene Institutionalisierung der Disziplin in Aus- und Weiterbildung ohne auf die einschlägigen Längsschnittuntersuchung von Boeßenecker/Markert (2007, 2011) einzugehen. So verwundert es nicht, dass empirische Untersuchungen vermisst werden und schließlich „das diffuse Feld der freien Träger“ als „noch unbeleuchtet“ bezeichnet wird (S.67). Die Veränderungen an der Schnittstelle zwischen öffentlichen und freien Trägern werden differenziert als Kontraktmanagement mit ihren Vor- und Nachteilen für die jeweiligen Träger dargestellt (insb. Leistungsvereinbarungen nach SBG VIII und XII sowie Pflegeversicherungsgesetz und Sozialraumbudgets). Der Autor weist in Bezug auf den aktivierenden Staat punktgenau und kritisch Aspekte der Funktionalisierung bürgerschaftlicher Aktivierung aus fiskalischen Gründen nach (Kap. 2.4). Interessant ist die Übersicht wie Instrumente des NSM in verschiedenen Feldern zur Modernisierung sozialer Hilfen (Schwerpunkt Kinder- und Jugendhilfe) beitragen können (Kap. 2.5).

Beim Stand der Forschung werden vier Forschungsstränge als relevant erkannt:

• Verwaltungsmodernisierung: gem. verwaltungswissenschaftlicher Studien bleiben umfassende Reformen im Sinne des von der KGSt proklamierten Paradigmenwechsels weitgehend aus. Einer „betriebswirtschaftlich ausgerichteten Binnenmodernisierung“ (S. 86) stehen hauptsächlich Reformen der politischen Steuerung und des Mitarbeiter(de)motivation nach.
• Trägerstrukturen: Soziologische und pädagogische Forschung weisen eher ein weiteres Bestehen korporatistischer Strukturen nach (Beharrungsthese). Pluralisierungsthesen lassen sich hingegen kaum bestätigen, denn mit Rückzug des öffentlichen Trägers gewinnen „die ohnehin schon starken Träger einen Aufgabenzuwachs“ (S. 90).
• Leistungsvereinbarungen: juristische und sozialpädagogische Untersuchungen zur Umsetzung nach §§ 78a-g SGB VIII zeigen rein formelle Umsetzungen mit dem Schwerpunkt auf Kostenreduktion auf. Statt des erhofften Wettbewerbs führen die Vereinbarungen „zur Verfestigung der Anbieterstrukturen… zur Scheinökonomisierung“ (S. 93). Erhebliche Defizite werden den Qualitätssicherungsvereinbarungen beschieden, die pauschal und ohne Steuerungswirkung bleiben. An dieser Stelle wäre eine kritische Auseinandersetzung der Professionalität gegenüber der Qualität (Qualitätsdebatte) sinnvoll gewesen. Denn leider fehlen in weiten Feldern der Sozialen Arbeit Qualitätsstandards, die die Wirkung sozialer Arbeit nachweisen, wie im Modellprojekt des BMFSFJ zu den Hilfen zur Erziehung 2009, und gegenüber den öffentlichen Kostenträger debattiert werden könnten.
• Der internationale Vergleich beschränkt sich auf Großbritannien und die Schweiz und attestieren lediglich quasimarktliche Strukturen (Kapitel 3).

Der konzeptionelle Rahmen dient der Hypothesenbildung, wobei die Konzeptionen/Theorien stringent auf Hinweise für das Zusammenwirken der öffentlichen und freien Träger in Kommunen untersucht werden. Grohs unterscheidet das Zusammenwirken der Akteure nach der Institutionentheorie grundlegend nach regulativer Säule (formale Regeln), normativer Säule (soziale Verflechtungen/Erwartungen) und kognitiver Säule (kollektiv geteilte Annahmen) (S. 102). Aus Policy-Perspektive ordnet er die Jugendhilfe „weich gesteuert“, d.h. mit geringer Intensität durch die übergeordnete Ebene gesteuert ein, ihr Handlungsspielraum hängt weiterhin von der abhängig von der kommunalen Haushaltslage schwankenden Ressourcenausstattung ab (S. 105). Aufgrund der Steuerungsskepsis wird eher nach Bedingungen für das Gelingen von Reformen gesucht. Hierbei sind exogene Faktoren wie Gemeindegröße (mittelgroße Städte haben die höchste Reformbereitschaft) und Haushaltslage (Haushaltsdruck führt zu einseitig fiskalisch motivierten Reformen) von endogenen Faktoren wie strategischer Konsens zwischen Politik, Verwaltung und Personalrat, Einfluss externer Akteure sowie Blockademöglichkeiten über spezifischen Fachwissen der Betroffenen zu unterscheiden (Kap. 4.2). Hinsichtlich lokaler Wohlfahrtsarrangements werden verschiedene Debatten angeführt (Kap. 4.3):

• Governance: die klassisch-hierarchische staatliche Steuerung erfährt einen Bedeutungsverlust, während das Beziehungsgeflecht im intermediären Bereich zwischen Markt, Staat und Gemeinschaft an Bedeutung zunimmt. Dadurch wird politische Steuerung komplexer, die Grenzen zwischen den Akteuren verwischen, nicht-staatliche Akteure übernehmen zunehmend Verantwortung und horizontale Steuerung ergänzt klassisch vertikale Steuerung (Stn. 110-112).
• Netzwerkperspektive: beleuchtet den hybriden bzw. intermediären Bereich näher. Hinsichtlich Wohlfahrtsarrangements konstatiert Grohs die Inkorporation privater Akteure (korporatistischer Tausch durch Interessenvertretung großer Verbände, Wissensressourcen als privilegierte Informationen oder Tauschressourcen wie Unterstützung oder Drohung mit Abwanderung). Verhandlungen als Lösung von Verteilungsfragen sind dabei ebenso möglich wie sachbezogene Problemlösungen (S. 113f.).
• Neokorporatistische Perspektive: untersucht die „Indienstnahme“ gesellschaftlicher Interessensgruppen durch staatliche Akteure. Wohlfahrtsverbände geraten dabei in das Dilemma zwischen fachlicher Unterstützung und Solidarität einerseits und Einflussnahme bzw. Privilegierung gegenüber dem politisch-administrativen System andrerseits. Dabei kommt es zu einem unterschiedlichen Ressourcentausch auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene. Wobei auf letzterer die Mitbestimmungsrechte durch die Institutionalisierung des Jugendhilfeausschusses am weitesten verfasst sind. Der Autor kommt daher zu der These, „dass gerade auf lokaler Ebene die Ausprägung korporatistischer Strukturen ausgeprägter und auch im Zeitverlauf stabiler ist“ (S.119).
• Dritte-Sektor-Forschung: Im weiten Feld der Forschung ordnet der Autor die Wohlfahrtsverbände dem staatsnahen Bereich zu. Aus funktionalistischer Sicht liegt das Entstehen des Dritten Sektors im Markt- und Staatsversagen begründet. Aus genuin-politischer Sicht erscheint Wohlfahrtspflege als Bereich institutionalisierten Interessenausgleichs. Der Wohlfahrtspluralismus (welfare-mix) betont die formelle und informelle Vermittlung zwischen den Akteuren und löst sich damit von der Staatsfixierung zugunsten sozial-integrativer Stärkung von Selbsthilfe und Gemeinsinn (Neue Subsidiarität, Aktivierender Staat) (Stn. 121-123). Hier sind auch die neueren Sammelbände von Wendt einzuordnen (Wendt 2010 und 2011).

Grohs differenziert formelle und informelle Regeln der Wohlfahrtsproduktion nach Positions- und Zugangsregeln, Entscheidungs- und Auszahlungsregeln sowie Informationsregeln (Kapitel 4.4). Das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung wird als Entscheidungsstrukturen und -regeln untersucht. Hierbei entdeckt Grohs „zwei doppelte Innovationsspiele mit unterschiedlichen Zielrichtungen“ (S. 131): Neben Politik und Verwaltung bilden sich Machtspiele zwischen Zentralverwaltung/-politik mit dem Ziel der Haushaltskonsolidierung (Steuerungsebene) gegenüber fachlich motivierten Führungskräften in Verwaltung und Politik (Fachebene). Diesen Ebenen ordnet der Autor verschiedene Kernüberzeugungen, Policy-Überzeugungen und sekundäre Aspekte zu (S. 132). Stabilisierungsfaktoren bestehen schließlich sowohl in Kommunalpolitik/-verwaltung als auch bei den Wohlfahrtsarrangements. In Anlehnung an Beyer 2006 ergänzt der Autor verschiedenen Mechanismen der Pfadabhängigkeit (Kap. 4.5). Für seine Hypothesenbildung zieht Grohs schließlich sechs Indikatoren heran: eindeutige Mehrheiten, Stärke neokorporatistischer Strukturen, Schlüsselposition Sozialdezernent, Spanne der Führung, dezentrale Verantwortungsstrukturen, Professionalisierung und Vernetzung (Übersicht: S. 140). Je nach Ausprägung und Kombination der Indikatoren leitet er elf Hypothesen ab wobei H1-H3 quantitativ analysiert werden (Binnenmodernisierung und Leistungsvereinbarungen), H4-H11 qualitativ anhand der Fallstudien (Kap. 4.6).

Die quantitative Untersuchung zum Wandel der Wohlfahrtsarrangements beschränkt sich im Wesentlichen auf den Bereich der Jugendhilfe, insofern sind die Ergebnisse auch hierauf begrenzt. Der Autor geht drei Fragestellungen nach: Wandel der Trägerstrukturen, Implementation der „neuen Regeln“ und Zusammenhang zwischen neuen Regelstrukturen und Wandel bzw. Konstanz der Strukturen (S. 141).

• Grohs führt bei den Wohlfahrtsverbänden den Paritätischen als „Sammelbecken von gemeinnützigen Einzelprojekten und kleinen Trägern“ gesondert an (S. 143), was jedoch in seinen Erhebungen und Interpretationen kaum ein Äquivalent findet und insofern entbehrlich gewesen wäre. Im Ergebnis erweisen sich die lokalen Wohlfahrtsarrangements als verfestigt, lediglich in 14% der Kommunen findet eine Pluralisierung zugunsten privatgewerblicher Träger und bürgerschaftlicher Initiativen statt. Im Ost-West-Vergleich sind konfessionelle Träger im Osten von nachrangiger Bedeutung, hingegen haben bürgerschaftliche Initiativen und verbandunabhängige Vereine eine größere Bedeutung als im Westen (Kap. 5.1).
• Binnenmodernisierung: Kontraktmanagement ist für rd. 1/3 der Jugendämter von Bedeutung. Dabei hat politisches Kontraktmanagement einen untergeordneten Stellenwert, demgegenüber begünstigen fachliche Impulse das Kontraktmanagement (multivariante Analyse). Der Autor unterscheidet nach fachlichen und managerialistischen Modernisierungsstrategien (Kap. 5.2.1.5) und ordnet in diesem Kontext neben Sozialraumbudgetierung auch die Qualitätsdebatte den fachlichen Impulsen zu. Dies ist insofern inkonsequent, als er selber Qualitätsmanagement bei den betriebswirtschaftlichen Steuerungselementen…der Organisationsreformen“ (S. 66) ansiedelt. Daher ist auch die Aussage über die Stärke fachlich motivierten Kontraktmanagements hinsichtlich der Validität der Untersuchung mit Einschränkung zu betrachten. Zudem fehlt die Sekundäranalyse zu Studien die sich mit Wettbewerb als Leistungsverstärker – einem zentralen Element des NSM – beschäftigen (vgl. bspw. KGSt-Bericht 1/2003, BMI 2009, Kuhlmann et al. 2004, Tauberger 2008) zumal Grohs bei der qualitativen Untersuchung u.a. den Wettbewerb untersucht (Kap. 6.4). Weitere Ergebnisse: Sozialraumbudgetierung führt eher zur Schließung des Wohlfahrtsmarktes („closed shops“). Die fachliche Steuerung wird apolitischer (Verlagerung vom Jugendhilfeausschuss auf politikferne Arbeitsgremien) (Kap. 5.2.2). Auch Leistungsvereinbarungen werden verstärkt von fachlicher Seite denn politischer ausgelöst, wobei Kosten- und Qualitätsaspekte bei der Vergabe eher nachrangig sind. Entscheidungskompetenzen werden hier vom Jugendhilfeausschuss in die Verwaltung hinein verlagert. Die Praxis führt eher zu einer Stärkung der etablierten Träger. Grohs nennt dies eine „halbierte Kontraktualisierung“ (Kap. 5.2.3).

Mit vier vergleichenden Fallstudien werden Wandlungs- und Interaktionsprozesse der Kommunen untersucht (qualitative Untersuchung) und den Fragestellungen nachgegangen, warum in Kommunen die Instrumente des NSM trotz Verfehlens ihrer Ziele weiter eingeführt werden und was Kommunen mit Wandel hin zur Pluralisierung der Träger und Ökonomisierung von solchen unterscheidet die kontraktuelle Steuerungsinstrumente eingeführt haben, der Wandel jedoch ausbleibt (S. 197).

• Hypothese 4 („die zentrale Steuerungsebene in den Kommunen kann sich umso effektiver gegenüber der Fachebene durchsetzen, je eindeutiger die politischen Mehrheitsverhältnisse sind, je geringer die Führungsspannen sind, je schwächer die korporatistischen Strukturen vor Ort sind und je näher der zuständige Dezernent der zentralen Steuerungsebene steht.“ S. 138): wenngleich sich die verschiedenen Voraussetzungen zur Durchsetzung zentraler Steuerung in allen vier Kommunen beobachten lassen, sind die Mechanismen und Wechselwirkungen so unterschiedlich, dass keine Verallgemeinerung möglich ist.
• Hypothese 5 („Die Fachebene in den Kommunen kann sich umso effektiver gegenüber der zentralen Steuerungsebene durchsetzten, je uneindeutiger die politischen Mehrheitsverhältnisse sind, je größer die Führungsspannen und das Ausmaß dezentraler Fach- und Ressourcenverantwortung sind, je stärker die korporatistischen Strukturen vor Ort sind und je näher der zuständige Dezernent der Fachebene steht. Die Stärke der fachpolitischen Modernisierungskoalition hängt auch vom Anteil der Mitarbeiter mit professionellen Hintergrund und der Vernetzung mit überörtlichen Fachvereinigungen ab.“ S. 138): Durch die Fallstudien in ¾ der Kommunen wird belegt, dass personelle Charakteristika erklärungsträchtiger sind als die Strukturen. Dies bezieht sich auf die fachliche auch überregionale Vernetzung der Jugendamtsleitungen und die sozialpädagogische Fachlichkeit des Personals. Hier wird nun deutlich was Grohs unter „Professionalität“ versteht, denn es ist allgemein davon auszugehen, dass in Kommunalverwaltungen hauptsächlich ausgebildetes Personal im Gegensatz zu ungelernten oder ehrenamtlichen Kräften arbeitet.
• Hypothese 6 („Eine Vermittlung zwischen konkurrierenden Ansprüchen der fachlichen und zentralen Steuerungsebene wird wahrscheinlicher, wenn grundsätzlich konkordantere Entscheidungsstrukturen vorherrschen, eigenständige positive Modernisierungsimpulse von der Fachebene ausgehen und Spielräume für Positivsummenspiele existieren.“ S. 138): eine positive Vermittlung wurde nur in einer der vier Kommunen vorgefunden, was durch konkordante Entscheidungsmuster, eine großen Koalition im Rat, einer günstigen Haushaltslage sowie einer gut aufgestellten und vernetzten Fachebene begünstigt wird.

Auch bei sorgsamer Fallauswahl ist aufgrund der geringen Zahl der Fallstudien die Repräsentativität eingeschränkt (Kapitel 6).

In seinem Ausblick wirft der Autor u.a. aus politischer Steuerungssicht die interessante Fragestellung auf, „ob die Steuerung über etablierte Vertrauensbeziehungen [informell, Anm. d. Verf.] in vielen Kommunen nicht der effektivere Weg ist, als über das selten funktionierende [formale, Anm. d. Verf.] Kontraktmanagement (Kap. 7).

Diskussion

Dem Autor gelingt in einem noch ausgeblendeten Forschungsfeld eine gute Übersicht zum Stand und der Entwicklung öffentlicher und frei-gemeinnütziger Träger auf kommunaler Ebene mit dem Schwerpunkt der Kinder- und Jugendhilfe. Seine aufschlussreichen Studien systematisieren die Modernisierungsimpulse und -umsetzungen in der Zusammenarbeit der Träger und liefern Erklärungsmodelle und Maßstäbe für gelingendes Zusammenwirken, die wertvolle Erkenntnisse für die Gebiete der Wirkungsforschung in der Sozialen Arbeit und Governance für Kommunen bereit stellen.

Allerdings ist der Titel des Buches in Bezug auf Sozialverwaltung irreführend, besser wäre eine Konkretisierung/Reduzierung auf den wesentlichen Untersuchungsbereich der Kinder- und Jugendhilfe gewesen.

Leider wird die Dichometrie zwischen Fachlichkeit und Sozialmanagement bei der Erklärung der Verwaltungsmodernisierung nicht aufgelöst (vgl. Kapitel 2.4, 4.7 und 5.2), was dem Autor mitunter selbst Schwierigkeiten beim Beleg seiner Hypothese 2 bereitet: „Freiwilliges Kontraktmanagement scheint daher in der, Praxis kein Ökonomisierungsinstrument sondern ein Instrument der fachlichen Steuerung zu sein“ (S. 186). Eine Synthese im Sinne des Sozialmanagement als dienende Funktion bzw. der Schaffung eines Mehrwertes für die Fachlichkeit wäre ebenso wünschenswert wie hilfreich gewesen (vgl. bspw. Wendt 2003, Wendt/Wöhrle 2007, Wöhrle in: Boeßenecker / Markert 2011).

Zu einigen Formalia: Grohs verwendet für den Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband die veraltete Bezeichnung „DPWV“ statt „Der Paritätische“. Obgleich ihm die Namensänderung des Wohlfahrtsverbandes bewusst ist, entscheidet er sich aufgrund der „Kürze und Gängigkeit“ für den veralteten Begriff (vgl. Fußnote 24, S. 48), was für eine wissenschaftliche Veröffentlichung fragwürdig erscheint.

Bedauerlicherweise verwendet der Autor nicht immer aktuelle Statistiken für die Begründung seiner Aussagen. So ist bspw. der alljährlich erscheinende Jahresbericht der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) aus dem Jahr 2006 zitiert (vgl. Kapitel 2.3.1) oder das 2. Freiwilligensurvey aus dem Jahr 2004 (vgl. Kapitel 2.3.3).

Leider geht der Autor mit Abkürzungen nicht stringent um, so werden vereinzelt abwechselnd die ausgeschriebene Version oder die Abkürzung verwandt (z.B. Jugendhilfeausschuss/ JHA, S. 45) ohne dass der abgekürzte Begriff in Klammern stehend hinter der ausgeschriebenen Version eingeführt wurde. Auch werden Organisationsbezeichnungen teils unvollständig wiedergegeben (KGSt: Kommunale Gemeinschaftsstelle S.61, fehl: für Verwaltungsmanagement). Aufgrund der Fülle verwendeter Abkürzungen wäre zudem ein Abkürzungsverzeichnis hilfreich gewesen. Auch ein Stichwortverzeichnis wäre aufgrund der Praktikabilität dienlich gewesen.

Fazit

Ein sehr lesenswertes Buch sowohl für PraktikerInnen als auch Forschende und Lehrende in den Bereichen Kinder- und Jugendhilfe, Public Management sowie Sozialmanagement, da Variablen für gelingende Zusammenarbeit zwischen Jugendamt und freien Trägern sowie Erklärungsgründe für das Miß-/Gelingen von Modernisierungsbestrebungen aufgezeigt werden und Beharrungstendenzen korporatistischer Strukturen ergründet werden.

Literatur

• Beyer, J., Pfadabhängigkeit – Über institutionelle Kontinuität, anfällige Stabilität und fundamentalen Wandel, Campus-Verlag, Frankfurt a.M. 2006
• BMFSFJ, ISA Planung und Entwicklung GmbH, Universität Bielefeld: Wirkungsorientierte Jugendhilfe Band 09, Praxishilfe zur wirkungsorientierten Qualifizierung der Hilfen zur Erziehung, Münster 2009
• BMI (Bundesministerium des Inneren), Qualitätshandbuch Benchmarking 2009, www.orghandbuch.de
• Boeßenecker,K.-H., Markert, A., Studienführer Sozialmanagement, Nomos-Verlag, Baden-Baden 2011
• Boeßenecker, K.-H. Markert, A., Sozialmanagement studieren: Studienangebote im Bereich Sozialmanagement und Sozialwirtschaft und Analysen veränderter Rahmenbedingungen. Arbeitspapier 141 der Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf 2007
• KGSt-Bericht 1/2003, Kommunen im Wettbewerb: Wettbewerb gestalten, Leistungen verbessern, Köln 2003
• Kuhlmann, S., Bogumil, J., Wollmann, H. (Hrsg.), Leistungsmessung und Vergleich in Politik und Verwaltung – Konzepte und Praxis, VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2004
• Maelicke, B., Lexikon der Sozialwirtschaft, Nomos Verlag, Baden-Baden 2008
• Tauberger, A., Controlling für die öffentliche Verwaltung, Oldenbourg Wissenschaftsverlag, München 2008
• Wendt, W.R./ Wöhrle, A., Sozialwirtschaft und Sozialmanagement in der Entwicklung ihrer Theorie, Ziel-Verlag, Augsburg 2007
• Wendt, W.-R., Sozialwirtschaft, Nomos Verlag, Baden-Baden 2003
• Wendt, W.R., Wohlfahrtsarrangements – Neue Wege in der Sozialwirtschaft, Forschung und Entwicklung in der Sozialwirtschaft, Nomos-Verlag, Baden-Baden 2010
• Wendt, W-R. Sozialwirtschaftliche Leistungen – Versorgungsgestaltung und Produktivität, Blaue Reihe Ziel-Verlag, Augsburg 2011

Rezension von
Prof. Dr. Andrea Hirschfeldt
Professur für Sozialökonomie und Sozialpolitik, Ostfalia Hochschule für Angewandte Wissenschaften
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